GDPR, votanții, partidele și referendumul
6 octombrie 2018 | Nicolae-Dragoş PLOEŞTEANU
Nicolae-Dragoş Ploeșteanu
I. Introducerea în subiect. Orice cetățean al acestei țări frumoase trebuie să cunoască mecanismul prin care, laolaltă cu ceilalți, își manifestă suveranitatea, anume mecanismul referendumului național.
Pentru că aici îmi propun să analizez actuala punere în practică a referendumului exclusiv din perspectiva protecției datelor cu caracter personal, nu voi intra în dezbaterea extrem de importantă privind subiectul actualului referendum din 6, 7 octombrie 2018. Segmentul pe care îl abordez evidențiază acuratețea acestui referendum și aspectele legate de buna sa desfășurare.
Astfel, două chestiuni care constituie „pârghia” de abordare a actualului referendum evidențiază că acesta este în afara manifestării suverane a voinței poporului român, deoarece procedura de desfășurare și organizare a sa este precară, cel puțin prin prisma standardului de protecție a datelor cu caracter personal:
1. punerea la dispoziția partidelor politice, într-o manieră conștientă a extraselor după listele electorale într-un termen adecvat îndeplinirii scopurilor și sarcinilor publice pe care acestea le au, se realizează într-o manieră neprevizibilă, netransparentă, neinformată și, pe cale de consecință, inegală;
2. organizarea și desfășurarea referendumului nu respectă standardele principale în acest domeniu, evidențiate de Codul de bune practici adoptat de Comisia de la Veneția, privind referendumul.
II. Detalierea chestiunilor și situația de fapt
Referendumul se organizează și desfășoară în temeiul articolului 2 alin. (1) din Constituția României potrivit căruia „(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum.” Constituția impune, totodată, făcând distincție între sistemul electoral și noțiunea de referendum ca acesta din urmă să se organizeze și desfășoare în temeiul unei legi organice: articolul 73 alin. (3) din Constituție stabilește: „Prin lege organică se reglementează: a) sistemul electoral; organizarea şi funcţionarea Autorităţii Electorale Permanente; (…) d) organizarea şi desfăşurarea referendumului;”
a) Cu toate că aceste prevederi fundamentale sunt clare, atunci când vorbim de situația actuală observăm numeroase incoerențe și devieri de la așezământul nostru fundamental, dintre care voi enumera câteva în acest cadru. Spre exemplu, la data de 18 septembrie 2018, la mai puțin de o lună de la organizarea actualului referendum din 6, 7 octombrie a fost adoptată Ordonanța de urgență nr. 86/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului, precum și pentru unele măsuri pentru buna organizare și desfășurare a referendumului național pentru revizuirea Constituției (text publicat la 18 septembrie 2018), de către executivul României, în pofida ideii și reglementării constituționale potrivit căreia organizarea și desfășurarea referendumului se realizează prin lege organică adoptată de parlament iar nicidecum prin ordonanță de urgență a guvernului. O asemenea situație apare cu evidență contrară bunelor practici în materia referendumului, evidențiate de Comisia de la Veneția în Codul său de bune practici; Codul, arată la rubrica I/3/3.2./b/i) și ii) că votul la referendum este liber doar dacă referendumul este organizat pe baza legii iar nu a unei inițiative a executivului(precum o ordonanță de urgență) și dacă se respectă regulile procedurale. Ori, observăm că ne găsim în situația clară de ignorare a acestor bune practici.
b) Dincolo de standardele cerute pentru organizarea unui referendum o serie de aspecte de fond ale legislației în vigoare sunt fie nelămurite fie aruncate în zodia hazardului legislativ. Cu titlu de exemplu, cerința clarității o afirmă chiar inițiatorul Ordonanței de urgență nr. 86/2018, guvernul, în preambulul acestui act normativ, evidențiind astfel și cerința necesară oricărui tip de legislație, cu atât mai mult în materie de referendum: „având în vedere faptul că lipsa unei infrastructuri legale și organizatorice de sine stătătoare a referendumului, marcată și de utilizarea normelor de trimitere către legi electorale abrogate, este de natură să creeze multiple disfuncționalități în organizarea efectivă a unui referendum,”( Paragraful 2 din Preambul). Cu toate acestea, tot exemplificativ căci textul este plin de incoerențe, normele de trimitere sunt expuse într-un haos organizat juridic:
„17. Articolul 62 se modifică și va avea următorul cuprins: Art. 62. – Dispozițiile prezentei legi se completează în mod corespunzător cu cele ale Legii nr. 208/2015, cu modificările și completările ulterioare, cu excepția celor privind Sistemul informatic de monitorizare a prezenței la vot și de prevenire a votului ilegal și centralizarea electronică a rezultatelor votării.” (Atenție: se utilizează norme de trimitere! )… în timp ce legea la care face referire acest text, anume Legea nr. 208/2015 privind alegerea Senatului și a Camerei Deputaților, precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente, stabilește la articolul său 120 că „Art. 120. – Prevederile prezentei legi privind corpul experților electorali, secțiile de votare, Registrul electoral și listele electorale permanente se aplică în mod corespunzător alegerilor pentru Președintele României, alegerilor pentru autoritățile administrației publice locale, alegerilor pentru Parlamentul European, precum și referendumurilor naționale și locale.”
Iată mai sus un exemplu de trimiteri la trimiteri și înapoi, fără a se suprapune perfect, dar generând o lipsă de previzibilitate a legii, necesară ca standard în orice stat de drept funcțional.
c) Procesele electorale sunt acele procese la baza cărora se află exercitarea dreptului de vot al cetățenilor, astfel că fie că vorbim de alegeri fie că ne referim la referendum, la baza tuturor acestor procese se află dreptul de vot al cetățenilor exprimând manifestarea de suveranitate a acestora în statul român. Din acest motiv, organizarea și desfășurarea alegerilor și a referendumului prezintă numeroase aspecte comune, chiar dacă aceste instituții juridice (alegeri naționale, locale etc și referendum național, local) sunt diferite. În organizarea și desfășurarea alegerilor au interese și sarcini publice de îndeplinit nu doar instituțiile statului investite să ducă la îndeplinire obiectivele amintite, dar și partidele politice, deoarece acestea din urmă constituie asocierile/formațiunile/mecanismele care întrețin democrația și statul de drept. Pentru a fi pregătite cu ocazia alegerilor ori a referendumului, se pune întrebarea legitimă, dacă partidele politice pot sau nu obține extrase după listele electorale care conțin datele personale ale alegătorilor, iar în cazul în care răspunsul este afirmativ rămâne de lămurit în ce condiții se pot transmite aceste extrase, având în vedere aplicarea din 25 mai 2018 a Regulamentului General privind Protecția Datelor (RGPD/GDPR). Asemenea liste permit formațiunilor politice să își formuleze politici clare de abordare a comunităților pe care fie le reprezintă fie își doresc să le reprezinte, în raport de numărul, vârsta și repartizarea geografică a persoanelor cu drept de vot, dar și raportat la alte criterii. Una dintre chestiunile de interes ale acestui studiu o reprezintă stabilirea gradului de alăturare a condițiilor de organizare și desfășurare a alegerilor cu cele ale referendumului, deoarece deși ne găsim în ambele situații în prezența unui proces electoral care are la bază exercitarea dreptului de vot, există o diferență semnificativă între cele două: alegerile privesc persoane vizate pentru exercitarea unor demnități și funcții ale statului, pe când referendumul în general(excluzând excepțiile, precum suspendarea președintelui României), vizează chestiuni de ordin ideologic și prea puțin persoane concrete. Această situația determină în mod logic, ca diferitele drepturi specifice partidelor menite a obține în special puterea să fie reglementate diferit atunci când vorbim de alegeri spre deosebire de referendum.
III. Reglementarea dreptului de a obține extrase după listele electorale
În primul rând, din perspectiva datelor cu caracter personal, trebuie să pornim de la constatarea că listele electorale conțin date cu caracter personal într-o gamă completă (dar nu totală); astfel articolul 33 din Legea nr. 208/2015 privind alegerea Senatului și a Camerei Deputaților, precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente, referindu-se la sistemul informatic reprezentat de Registrul Electoral din care se extrag extrasele listelor stabilește că în acest registru se cuprind următoarele informații, chiar dacă acestea diferă după cum vorbim de cetățeni români cu domiciliu în România sau în străinătate: „a) numele și prenumele, precum și numele avut înaintea căsătoriei sau a modificării administrative a numelui; b) data nașterii; c) locul nașterii; d) codul numeric personal; e) țara în care își are reședința, dacă este cazul; f) adresa de domiciliu; g) adresa de reședință, în țară, precum și perioada de valabilitate a acesteia; h) seria și numărul actului de identitate; i) data emiterii actului de identitate; j) data expirării actului de identitate; k) numărul secției de votare.”
Aceeași lege stabilește că „Până cel mai târziu cu 10 zile înaintea datei alegerilor, dar nu mai târziu de 24 de ore de la solicitare, primarii sunt obligați să pună la dispoziția partidelor politice, alianțelor politice, alianțelor electorale și organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale care participă la alegeri, la cererea și pe cheltuiala acestora, un extras din Registrul electoral, cuprinzând alegătorii din respectiva unitate administrativ-teritorială, respectiv numele, prenumele, data nașterii și domiciliul, precum și secția de votare la care au fost arondați, pe suport electronic sau hârtie.”(articolul 49 alin. 4).
Și iată că, în final, întrebarea centrală care se ridică este dacă primarii trebuie să pună la dispoziția partidelor politice etc. asemenea extrase atunci când se organizează referendum sau nu au o asemenea obligație? Dacă ar avea o asemenea obligație există anumite condiții sau standarde pe care trebuie să le respecte, fiind vorba de un transfer de date cu caracter personal?
IV. Consecințele absenței unui temei legal clar pentru transferul datelor cu caracter personal din Registrul electoral către formațiunile politice și alte asemenea
Punerea la dispoziția formațiunilor politice a unor extrase după Registrul electoral, care conțin doar numele, prenumele, data nașterii și domiciliul, reprezintă o prelucrare de date cu caracter personal în sensul articolului 4 pct. 2 din RGPD: „.”prelucrare” înseamnă orice operaţiune sau set de operaţiuni efectuate asupra datelor cu caracter personal sau asupra seturilor de date cu caracter personal, cu sau fără utilizarea de mijloace automatizate, cum ar fi colectarea, înregistrarea, organizarea, structurarea, stocarea, adaptarea sau modificarea, extragerea, consultarea, utilizarea, divulgarea prin transmitere, diseminarea sau punerea la dispoziţie în orice alt mod, alinierea sau combinarea, restricţionarea, ştergerea sau distrugerea;”. Ca urmare, această prelucrare intră sub incidența de aplicare a acestui act normativ european. Este de referință, că legea nr. 544/2001 privind accesul la informațiile de interes public exceptează aceste date de la exercitarea și valorificarea acestui drept: „(1) Se exceptează de la accesul liber al cetățenilor, prevăzut la art. 1, următoarele informații: (…) d) informațiile cu privire la datele personale, potrivit legii;”(articolul 12). În aceste condiții, trebuie să constatăm că în timp ce legile privind alegerile diferitelor foruri superioare din România stabilesc clar dreptul formațiunilor politice de a pretinde de la primari extrase după listele electorale din Registrul electoral, legea privind referendumul nu stabilește un asemenea drept. Așa cum am arătat la începutul acestui studiu, diferitele trimiteri de completare pe care le face ordonanța de urgență 86/2018, în sensul că prevederile legii referendumului se completează cu cele din legea privind alegerile nu sunt suficiente pentru a concluziona că dacă dreptul formațiunilor politice de a obține extrase după listele electorale este prevăzut de legea alegerilor, înseamnă că acest drept subzistă și în cazul referendumului. O asemenea concluzie se bazează pe faptul că Referendumul trebuie să aibă reguli explicit consacrate prin lege iar să nu fie deduse din interpretare; referendumul nu constituie un exercițiu politic, de luptă pentru dobândirea puterii, cât constituie o orientare individuală cu efect comunitar în ceea ce privește aspecte ideologice; Referendumul nu are cum să fie apanajul unui partid politic cât mai degrabă o reflectare directă a voinței suverane a populației unui stat.
Față de aceste argumente, întrebarea care se pune este dacă, totuși, formațiunile politice ar fi îndreptățite să solicite aceste extrase în temeiul altor motive, deoarece legile specifice nu consacră în vreun fel obligația primarilor de a pune la dispoziția formațiunilor politice asemenea extrase. Aspectul este important, deoarece unul dintre principiile de bază ale protecției datelor cu caracter personal îl constituie principiul legalității (articolul 5 din RGPD), potrivit căruia orice prelucrare de date trebuie să aibă la bază legea. În același context, trebuie să se țină cont că interpretările largi în domeniul dreptului administrativ, precum domeniul electoral, nu sunt admise, aici funcționând principiul de drept public potrivit căruia competența trebuie afirmată explicit iar nu dedusă pe cale de interpretări.
Ca urmare, principala consecință juridică din domeniul protecției datelor a absenței unui temei legal o constituie faptul că formațiunile politice nu pot să invoce un temei legal explicit, prevăzut de lege, pentru o solicitare de extras, astfel că există riscul unei divulgări/prelucrări de date cu caracter personal fără a avea garanții specifice și cu nesocotirea standardelor din RGPD. Asemenea standarde pretind ca atât persoanele vizate(cele din extrasul de listă din Registrul electoral) cât și operatorii de date(în cazul de față în special formațiunile politice, dar și primarii) să cunoască cu claritate temeiul legal care stă la baza prelucrării de date cu caracter personal.
De altfel, dacă s-ar fi avut în vedere ideea transmiterii unor astfel de liste (extrase) prin HG 744/2018 care stabilește măsurile tehnice și organizatorice pentru organizarea referendumului s-ar fi prevăzut inclusiv chestiunea legată de obligația primarilor de a pune la dispoziția formațiunilor politice astfel de extrase de pe listele electorale. Această hotărâre de guvern nu cuprinde referințe de acest tip.
V. Variante pentru o prelucrare legală de date cu caracter personal și alte consecințe
RGPD permite prelucrarea unor astfel de date din motive de interes public, cu condiţia să se prevadă garanţiile corespunzătoare, în special în cazul în care, în cadrul activităţilor electorale, funcţionarea sistemului democratic necesită ca partidele politice să colecteze date cu caracter personal privind opiniile politice ale persoanelor (considerentul 56). Din interpretarea articolelor 86 și 6 alin. (1) lit. e) RGPD („prelucrarea este necesară pentru îndeplinirea unei sarcini care serveşte unui interes public sau care rezultă din exercitarea autorităţii publice cu care este învestit operatorul”), precum și a articolelor 2 lit. f) și 6 din Legea nr. 190/2018 privind măsuri de punere în aplicare a Regulamentului (UE) 2016/679 al Parlamentului European și al Consiliului din 27 aprilie 2016 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și privind libera circulație a acestor date și de abrogare a Directivei 95/46/CE (Regulamentul general privind protecția datelor), coroborate cu articolul 14 din Legea nr. 544/2001 privind accesul liber la informații de interes public,
Rezultă că formațiunile politice pot solicita extrase din Registrul electoral atunci când are loc desfășurarea unui referendum, cu condiția de a justifica și de a respecta prevederile RGPD și a legii naționale de punere în aplicare (articolele 6 și 9), în special justificând îndeplinirea unei sarcini de interes public și punând în practică garanții corespunzătoare de asigurare a confidențialității și securității dar și stocării limitate a datelor cu caracter personal.
În categoria „Alte consecințe” se numără actuala stare de fapt neplăcută prin raportare la bunele practici în domeniul referendumului, deoarece acestea corelează negativ ceea ce se întâmplă, sens în care redăm următoarele reguli de implementare din Codul de bune practici la referendum al Comisiei de la Veneția: „2. Nivelul normativ şi stabilitatea legislaţiei în materie de referendum. a). Cu excepţia regulilor tehnice şi de detaliu (care pot fi la nivel de reglementări – ale executivului), regulile în materie referendară trebuie să aibă cel puţin rang de lege. b. Aspectele fundamentale în materia dreptului referendar nu trebuie să poată fi modificate cel puţin un an înainte de referendum, sau trebuie reglementate de Constituţie ori la un nivel superior legii ordinare. c. Constituie reguli fundamentale în special regulile care privesc: (…) dreptul de vot şi listele electorale; III. Reguli specifice 1. Preeminenţa dreptului. A recurge la un referendum implică în mod necesar respectarea ordinii juridice în ansamblu, cu deosebire a regulilor procedurale. (… )Ele nu trebuie să contravină dreptului internaţional sau principiilor statutare ale Consiliului Europei (democraţia, drepturile omului şi preeminenţa dreptului – statul de drept). Textele care contravin cerinţelor menţionate la pct. III.2 şi III.3 nu pot fi supuse unui vot popular.
Altfel spus, forurile de referință în ceea ce privește organizarea referendumului evidențiază constant ideea că respectarea regulilor de drept, a regulilor fundamentale, precum protecția datelor cu caracter personal, în organizarea și desfășurarea referendumului, fie pe fond fie procedural, pot conduce la rezultate referendare lipsite de conținut și realitate prin raportare la obiectivele formale stabilite.
Un aspect important, deloc de ignorat îl constituie consecința lipsei de previzibilitate (calitatea actului normativ) a normelor juridice în domeniul organizării și desfășurării referendumului. Aceasta generează riscuri la adresa cetățenilor și a persoanelor vizate, deoarece prelucrarea datelor în contextul comunicării acestora către formațiuni politice este lipsită de garanții: nu se cunoaște transmiterea acestora, nu există procedură clară și concretă decât prin asimilare cu Hotărârea Autorității Electorale Permanente nr. 25/2016 privind procedura de eliberare a extraselor din Registrul electoral către formațiunile politice care participă la alegerile locale, de altfel insuficientă; nu se cunoaște perioada de stocare a datelor de către formațiunile politice; nu se asumă nicio obligație de implementare a RGPD de către aceste formațiuni etc.
VI. Posibile soluții și aspectul răspunderii pentru protecția datelor cu caracter personal
a) Eu cred că respectarea RGPD este utilă, în special atunci când stabilește că operatorul de date trebuie să dispună măsuri tehnice și organizatorice de reducere a riscurilor, printre care se numără în cazul concret analizat:
– încheierea unui protocol care să stabilească răspunderile părților pentru gestionarea datelor cu caracter personal cuprinse în extrasul de liste electorale din Registrul electoral și instrucțiunile date de cel care colectează și actualizează datele către cel care le prelucrează în îndeplinirea unei sarcini de interes public;
– stabilirea garanțiilor suplimentare în ceea ce privește minorii care împlinesc vârsta majoratului și a exercițiului dreptului de vot la data desfășurării referendumului, dar sunt minori la data prelucrării datelor lor pentru înscrierea în Registrul electoral;
– informarea persoanelor în ceea ce privește orice solicitare legată de transmiterea datelor cu caracter personal către formațiuni politice sau către oricare alți terți;
– punerea în aplicare a unor măsuri de transparență digitale și introspectiv agresive astfel încât să se realizeze o informare adecvată;
– stabilirea unor criterii de evaluare juridică, financiară și socială a implementării standardelor RGPD în procesul electoral.
b) În altă ordine de idei, cititorul este atenționat asupra unui aspect deloc de neglijat referitor la răspunderea față de Registrul Electoral de unde se extrag și extrasele și listele electorale. Potrivit articolului 29 din Legea nr. 208/2015 privind alegerea Senatului și a Camerei Deputaților, precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente,
„(1) Răspunderea pentru asigurarea confidențialității datelor cu caracter personal și a securității prelucrărilor în Registrul electoral revine Autorității Electorale Permanente, persoanelor autorizate și persoanelor împuternicite prevăzute la art. 26.”
Apreciind o astfel de normă ca având caracter de principiu în materia Registrului electoral concluzionăm că Autoritatea Electorală Permanentă ar trebui să fie extrem de interesată să-și stabilească întinderea răspunderii atunci când se furnizează de către primari extrase după listele electorale prin referire la articolul 49(4) din Legea nr. 208/2015 privind alegerea Senatului și a Camerei Deputaților, precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente,
Iar o asemenea atenție se poate concretiza inclusiv prin cooperare cu Autoritatea națională de supraveghere (ANSPDCP) și prin formularea unei lege ferenda care să cuprindă nu doar principii generale în privința transmiterii listelor electorale sau a extraselor după aceste liste, ci și măsuri clare de asigurare a confidențialității și securității acestor date, precum și a respectării principiilor enumerate în RGPD, în special la articolul 5.
Conf. univ. dr. Nicolae-Dragoş Ploeșteanu
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
