Studii, opinii, interviuri ⁞⁞ RNSJ ⁞⁞ ESSENTIALSPovestim cărţi
 
 
Opinii
Înregistrările video sunt accesibile pentru membri şi parteneri. Cheltuială deductibilă fiscal. Reducere 39,6 euro pentru avocaţii din barourile Bucureşti, Ilfov, Dolj, Timiş, Prahova şi Sibiu. Se acordă 20 de puncte de pregătire profesională. UNBR încurajează extinderea naţională, detalii aici. Reducere 19,8 euro pentru executorii Camerei Executorilor Bucureşti, membrii UNELM şi notarii Camerei Notarilor Publici Bucureşti.
Abonare newsletter oficial JURIDICE.ro

Print Friendly, PDF & Email

Câteva chestiuni de actualitate privind administrarea capitalului natural naţional

31.12.2018 | Antoanela COSTEA
Antoanela Costea

Antoanela Costea

Ocrotirea patrimoniului cultural şi natural se numără printre priorităţile identificate în Strategia Naţională de apărare a ţării pentru perioada 2015‐2019 „O Românie puternică în Europa şi în lume”, aratându-se în același timp că „o Românie puternică își apără valorile, interesele și simbolurile care o definesc, bunurile naționale și resursele naturale[1]. De remarcat şi faptul că printre obiectivele naţionale de securitate se numără „promovarea identităţii naționale, inclusiv prin prezervarea şi valorificarea patrimoniului cultural şi natural”.

Bunurile patrimoniului natural[2] sunt definite prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei sălbatice, aprobată prin Legea nr. 49/2011, ca fiind „componente ale patrimoniului natural care necesită un regim special de protecţie, conservare şi utilizare durabilă în vederea menţinerii în beneficiul generaţiilor prezente şi viitoare[3]. Prin scopul actului normativ menţionat, cunoscut ca reglementarea-cadru în materie, se stabileşte faptul că garantarea conservării şi utilizării durabile a patrimoniului natural (ce se materializează în raporturi juridice determinate de regimul diferenţiat de protecţie, conservare şi utilizare a bunurilor, instituit sub forma ariilor naturale protejate) constituie obiectiv de interes public major. Relevante în acest sens sunt dispoziţiile potrivit cărora „regimul de protecţie se stabileşte indiferent de destinaţia terenului şi de deţinător, iar respectarea acestuia este obligatorie în conformitate cu prevederile prezentei ordonanţe de urgenţă, precum şi cu alte dispoziţii legale în materie[4].

În concepţia prezentată prin Tezele Prealabile ale Codului Patrimoniului Cultural, gestionarea modernă a resurselor strategice, care să adauge comunității plus valoare economică, socială și culturală, implică inevitabil servituţii[5] asupra drepturilor de proprietate în raport cu bunurile (culturale şi naturale) vizate de legislaţia specifică, context în care trasarea limitelor de acţiune a politicilor publice în materie trebuie să aibe o acceptare cât mai largă în cadrul societăţii în general. Desigur, un aspect important ce necesită consens la nivel politic, pentru a fi viabil pe termen lung este „preeminenţa interesului public asupra interesului privat, precum şi faptul că protecţia patrimoniului (cultural sau natural) este o activitate de interes public[6].

Pentru a contribui scopului urmărit, se impune ca politicile publice ce guvernează protejarea şi punerea în valoare a patrimonului natural, să înregistreze oscilaţii predictibile, corelate cu principiile care au stat iniţial la baza politicilor, astfel încât instabilitatea să tulbure cât mai puţin viaţa societăţii şi a factorilor interesaţi impactaţi. În linia fluctuaţiilor se înscriu şi modificările intervenite recent asupra cadrului normativ ce reglementează administrarea bunurilor patrimoniul natural, prezentate succint într-un articol precedent, care în lipsa unei abordări coerente prin acţiuni predictibile, pe lângă activitatea celor aproximativ 300 de entităţi publice şi private implicate în actul de administrare, riscă să afecteze însăşi valorile de patrimoniu ocrotite, acoperind aproximativ un sfert din teritoriul României (aflat atât în proprietate publică,cât şi privată).

Reamintim că schimbarea survenită în esenţă, constă în preluarea custodiei[7] ariilor naturale protejate de către Agenţia Naţională pentru Arii Naturale Protejate (în continuare ANANP sau autoritatea) „în vederea unei administrări unitare a acestor arii naturale protejate şi a realizării proiectelor de infrastructură cu finanţare europeană în cadrul financiar 2014-2020[8]. De precizate că, din 2016 custodia nu se mai regăseşte între modalităţile de administrare a patrimoniului natural naţional, ca efect al Legii nr. 95/2016 privind înfiinţarea Agenţiei Naţionale pentru Arii Naturale Protejate şi pentru modificarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei sălbatice (art. 9 pct. 3), administrarea ariilor naturale protejate revenind în prezent structurilor teritoriale ale ANANP şi, prin atribuire, structurilor special constituite de către terţi în vederea administrării ariilor naturale protejate.

Raportat la preconizata preluare, textul actului normativ modificator este neclar cu privire la desfăşurarea procesului, înregistrând deficienţe în ceea ce priveşte previzibilitatea normei, legiuitorul omiţând întru totul dispoziţiile tranzitorii care ar fi adus lumină în direcţia proiectată. În plus, chiar dacă putem remarca o creştere semnificativă a bugetului ANANP o dată cu rectificarea bugetară (de cca 7 ori), structurile teritoriale ale ANANP sunt actualmente operaţionalizate treptat la nivelul fiecărui judeţ, fără a fi deocamdată funcţionale. Drept urmare, prevederea conform căreia „de la data înfiinţării structurilor teritoriale ale Agenţiei Naţionale pentru Arii Naturale Protejate, atribuţiile custozilor vor fi preluate de către acestea”, este evident nefondată şi inoperabilă.

Constant, Curtea Constituţională a statuat în practica sa, cu valoare „de principiu că legea trebuie să fie clară, precisă şi previzibilă (…) aceste cerinţe trebuie să fie respectate cu stricteţe pentru a nu determina o interpretare şi aplicare divergentă a normei pe întreg teritoriul statului[9]. De asemenea, potrivit Curţii Europene a Drepturilor Omului „odată ce statul adoptă o soluţie, aceasta trebuie să fie pusă în aplicare cu claritate şi coerenţă rezonabile pentru a evita pe cât este posibil insecuritatea juridică şi incertitudinea pentru subiectele de drept vizate de către măsurile de aplicare a acestei soluţii[10].

În aplicarea normei de modificare, autoritatea a iniţiat „preluarea drepturilor şi obligaţiilor” referitoare la administrarea ariilor naturale protejate aflate în custodia terţilor, fără invocarea vreunei clauze de reziliere[11], văduvind însă de conţinut contractele de custodie (N.B. în considerarea opiniilor formulate în sensul că obiectul obligaţiei este distinct faţă de obiectul contractului, condiţie esenţială pentru validitatea unui contract, în conformitate cu Codul civil art. 1.179, în speţa noastră, deoarece atribuirea în custodie/administrare – obiectul contractului – nu a fost efectiv desfiinţată, apreciem că suntem în continuare în prezenţa unui contract valid).

Prin prisma celor precizate anterior, a importanţei domeniului la care ne referim, acţiunea iniţiată de către autoritate determină o situaţie inechitabilă şi arbitrară, de natură a produce tulburări profunde în activitatea terţilor implicaţi în procesul de administrare. Reţinem că încheierea contractelor de custodie s-a efectuat în urma parcurgerii unui proceduri de atribuire, în cadrul căreia persoanele juridice selectate aveau printre asumări inclusiv „angajamentul bugetar din surse proprii care se alocă pentru întreaga perioada de valabilitate a contractului[12] (în acest context trebuie punctat vidul legislativ în ceea ce priveşte constituirea patrimoniului afectată realizării activităţi de administrare a ariilor naturale protejate, terţul-custode urmând pe cale de consecinţă a răspunde cu patrimoniul propriu).

Pentru o imagine de ansamblu, reiterăm faptul că ne aflăm pe tărâmul actelor administrative de gestiune[13], având ca obiect administrarea patrimoniului natural, resursă naţională strategică, iar dacă în domeniul contractelor administrative, că şi în materia contractelor private, se aplică principiul libertății contractuale, diferenţa majoră derivă din „regula după care principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public[14], fiind fără echivoc faptul că „prin acest contract se pun în valoare bunuri proprietate publică, pentru a putea fi asimilat actelor administrative, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004[15].

Aspectele de mai sus necesită însă a fi privite din perspectiva principiului neretroactivității legii, consacrat constituțional și valorizat în jurisprudența Curții Constituționale, perspectivă reflectată în considerente ca cele potrivit cărora „legea civilă se aplică tuturor situațiilor juridice născute după intrarea ei în vigoare, iar nu situațiilor juridice trecute, consumate (facta praeterita)[16], iar „ori de câte ori o lege nouă modifică starea legală anterioară cu privire la anumite raporturi, toate efectele susceptibile a se produce din raportul anterior, dacă s-au realizat înainte de intrarea în vigoare a noii legi, nu mai pot fi modificate ca urmare a adoptării acestei legi, care trebuie să respecte suveranitatea legii anterioare. A decide că prin dispozițiile sale legea nouă ar putea desființa sau modifica situații juridice anterioare, existente ca o consecință a actelor normative care nu mai sunt în vigoare, ar însemna să se încalce principiul constituțional al neretroactivității legii civile.[17].

Considerentele citate subsumează implicit şi modificarea cadrului de reglementare privind patrimoniul natural prin care se instituie posibilitatea administrării ariilor naturale protejate exclusiv prin persoane juridice de drept public (exceptate fiind doar instituţiile ştiinţifice de cercetare şi de învăţământ din sectorul privat), cu excluderea organizaţiilor neguvernamentale. Legiuitorul nu a explicat suficient de ce a înţeles să modifice regimul juridic al administrării, deşi realizarea unui serviciu public – administrarea ariilor naturale protejate – exclusiv prin entităţi publice (având capacitatea şi resursele necesare) poate fi privită ca o îmbrăţişarea deplină a prevederilor constituţionale[18] (în domeniu există o delimitare între administrarea şi managementul ariilor protejate, acesta din urmă fiind privit ca modalitatea de administrare), conferind importanţa cuvenită domeniului, astfel cum este reflectat şi în doctrina de drept administrativ[19].

În aplicarea dispoziţiilor menţionate, autoritatea a considerat oportun a proceda de îndată la desfiinţarea contractelor de administrare ale terţilor, persoane juridice incluse în categoria exclusă (cu referire la structurile de administrare special constituite de către organizaţiile neguvernamentale), acţiune vădit injustă şi abuzivă, cel puţin pentru faptul că la momentul depunerii candidaturii pentru atribuirea în administrare, terţul contractat a fost considerat eligibil inclusiv în considerarea calităţii particulare a persoanei selectate.

Instanța de contencios constituțional a statuat că „potrivit principiului neretroactivității legii prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituție, contractele valabil încheiate sub imperiul unei legi nu pot fi desființate de legea nouă[20], subliniind că „noua lege poate modifica regimul juridic al dreptului anterior, poate suprima acest drept sau, ceea ce, în fond, este similar, îl poate înlocui cu un alt drept care astfel se naște, cum ar fi în cazul reconstituirii dreptului abolit de legea anterioară. Dar, fără retroactivitate, noua lege nu poate desființa modalitatea în care legea anterioară a constituit dreptul respectiv, această modalitate fiind supusă regulii „tempus regit actum”. (…) Este consecința aplicării imediate a noii legi asupra acestui regim juridic, care are în vedere exclusiv efectele dreptului, chiar și atunci când îl desființează – încetarea acestor efecte -, nu modalitatea sa de constituire, care este un aspect anterior și prealabil aplicării în timp a noii legi.[21]

În acelaşi timp, claritatea şi predictibilitatea normelor, componente inerente legalităţii actelor administrative, au un efect determinant asupra stabilităţii raporturilor juridice, motiv pentru care, pentru o analiză cât mai completă, ne vom opri şi asupra raporturile juridice subsecvente, stabilite tocmai în realizarea obiectului obligaţiei contractate, respectiv administrarea de arii naturale protejate.

Astfel, majoritatea terţilor contractaţi, ca urmare a procedurii de atribuire, sunt beneficiarii finanţărilor nerambursabilă prin Programul Operaţional Infrastructură Mare (POIM) pentru proiecte privind protecţia biodiversităţii în cadrul axei prioritare 4 “Protecţia mediului prin măsuri de conservare a biodiversităţii, monitorizarea calităţii aerului şi decontaminare a siturilor poluate istoric”. Conform Ghidului solicitantului[22], pentru obţinerea finanţării unul dintre criteriile de eligibilitate esenţiale este ca beneficiarul să fie custode/administrator de arii naturale protejate, condiţie care la momentul actual pare a nu mai fi îndeplinită. Ghidul cuprinde prevederi privind situaţia în care beneficiarul „în timpul perioadei de implementare a proiectului, din motive imputabile lui (respectiv pentru că nu își îndeplinește obligațiile din contractul de custodie/administrare, etc.), contractul de finanțare poate fi reziliat, nemaifiind îndeplinite condițiile de eligibilitate ale beneficiarilor”, însă fără a fi acoperită şi pierderea custodiei/administrării din motive independente de culpa beneficiarului, cu atât mai puţin situaţia în care contractul, deşi valid, nu mai poate fi dus la îndeplinire, fiind lipsit de conţinut.

Situaţia în mod cert va genera prejudicii terţilor contractaţi pentru administrarea ariilor naturale protejate, având potenţial de a afecta paradoxal chiar performanţa cadrul financiar 2014-2020, laitmotivul modificărilor expuse.

Analiza ar putea continua, însă ţinând cont de faptul că modificările la care am făcut referire pe parcursul materialului de faţă, se află în prezent pe masa legislativului[23], ne exprimăm încrederea că vor fi operate corecţiile necesare pentru salvgardarea patrimoniului natural al ţării, condiţie sine qua non pentru păstrarea identităţii naţionale şi dezvoltării durabile a României.


[1] Pag. 3 din Strategia Naţională pentru apărarea ţării pentru perioada 2015-2019, disponibilă aici.
[2]Patrimoniu natural – ansamblul componentelor şi structurilor fizico-geografice, floristice, faunistice şi biocenotice ale mediului natural, ale căror importanţă şi valoare ecologică, economică, ştiinţifică, biogenă, sanogenă, peisagistică şi recreativă au o semnificaţie relevantă sub aspectul conservării diversităţii biologice floristice şi faunistice, al integrităţii funcţionale a ecosistemelor, conservării patrimoniului genetic, vegetal şi animal, precum şi pentru satisfacerea cerinţelor de viaţă, bunăstare, cultură şi civilizaţie ale generaţiilor prezente şi viitoare” (art. 4 pct. 15 din O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei sălbatice, cu modificările şi completările ulterioare)
[3] Conform art. 4 pct. 16 din O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei sălbatice, cu modificările şi completările ulterioare.
[4] Art. 7 din O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei sălbatice, cu modificările şi completările ulterioare.
[5] Observăm că art. 5 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar, republicată, prevăd că „Aparțin domeniului public (…) terenurile pentru rezervații naturale și parcuri naționale, monumentele, ansamblurile și siturile arheologice și istorice, monumentele naturii (…) terenurile pentru rezervații naturale și parcuri naționale, monumentele, ansamblurile și siturile arheologice și istorice, monumentele naturii nu pot fi dezafectate din domeniul public decât în cazuri de excepție pentru lucrări de interes național”, însă în practică desemnarea parcurilor naţionale/rezervaţiilor naturale nu a ţinut cont de regimul de proprietate al terenurilor cuprinse pe suprafaţa diferitelor categorii de arii naturale protejate.
[6] Aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 905/2016 pentru aprobarea tezelor prealabile ale proiectului Codului patrimoniului cultural.
[7] Preluarea se face cu aplicarea art. II pct. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 75/2018 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul protecţiei mediului şi al regimului străinilor: “De la data înfiinţării structurilor teritoriale ale Agenţiei Naţionale pentru Arii Naturale Protejate, atribuţiile custozilor vor fi preluate de către acestea.”
[8] Preambulul Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 75/2018 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul protecţiei mediului şi al regimului străinilor, parag. 14.
[9] A se vedea Curtea Constituțională, decizia nr. 1/2014, pct. 109
[10] A se vedea CEDO, Hotărârea pronunţată în cauza Păduraru împotriva României din 01.12.2005 parag. 92 sau Hotărârea pronunţată în Cauza Beian împotriva României (nr. 1) din 06.12.2007 parag. 33.
[11] Cu referire la art. 8 lit. e din contractul de custodie prevăzut în anexa nr. 8 la Ordinul nr. 1.447/2017 privind aprobarea Metodologiei de atribuire în administrare şi custodie a ariilor naturale protejate, „în cazul în care prin modificarea legislaţiei specifice se va impune o altă modalitate de administrare”, caz în care încetarea contractului nu are loc de drept, astfel cum eronat este invocat în preambulul O.U.G. nr. 75/2018.
[12] În conformitate cu Ordinul nr. 1.447/2017 privind aprobarea Metodologiei de atribuire în administrare și custodie a ariilor naturale protejate.
[13] A se vedea „Regimul juridic al ariilor naturale protejate – aspecte practice” (cap. II.2.b) sau „Dreptul mediului – Biodiversitate – concepte fundamentale și note de curs” (cap. 4.2).
[14] Principiu consacrat prin dispoziţiile art. 8 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare.
[15] Decizia nr. 1783 din 30 iunie 2015 pronunţată în recurs de Secţia a II-a civilă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
[16] Decizia Curţii Constituţionale nr. 755/2014.
[17] A se vedea jurisprudenţa Curţii Constituționale, spre exemplu decizia nr. 409/2003 sau decizia nr. 745/2015.
[18] Constituţia României, republicată, art. 136 alin. 4Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condițiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituțiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosință gratuita instituțiilor de utilitate publică.
[19] Antonie Iorgovan, „Tratat de drept administrativ”, vol. II, ed. a III-a, Editura ALLBECK, 2002, pag. 182-183 „Constituţia noastră face referiri exprese sau implicite la ideea de serviciu public, fie ca activitate, fie ca ansamblu de mijloace (organe) în: (…) art. 135 alin. (4) (pentru folosirea bunurilor proprietate publică în interesul public”, importanţa ariilor naturale protejate fiind redată la pag. 292 prin „(…) acest regim de protecţie contribuie la salvgardarea patrimoniului natural şi construit al ţării şi „stă la baza integrării României în preocupările şi orientările actuale ale Europei, legate de dezvoltarea durabilă”.
[20]A se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 62/1995.
[21] A se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 3/1993.
[22] Aprobat prin Ordinul ministerului fondurilor europene nr. 526/19.04.2016.
[23] Disponibil aici.


Antoanela Costea


Aflaţi mai mult despre , , ,
JURIDICE.ro utilizează şi recomandă SmartBill pentru facturare.

Lasă un răspuns

Acest sit folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important
Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile publicate sub numele real care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.


.