Funcția publică în România Centenară
9 ianuarie 2019 | Irina ALEXE
Irina Alexe
MOTTO:
„O idee capitală pe care o aduc aceste organisme [Institutul de științe administrative, cu organul său de publicitate Revista drept public, care și-a câștigat ușor o reputație mondială, și cu anexa sa, Școala superioară de documentare și de științe administrative] [n.a.] în viața Statului nostru este că numai printr-o temeinică pregătire profesională a funcționarilor publici se poate aduce o îndreptare ad-ției noastre. Democrația, având menirea să asigure cea mai mare fericire pentru cel mai mare număr, își sprijină întreaga ei existență pe această massă de funcționari, prin bunăvoința, înțelegerea și priceperea cărora poate să-și înfăptuiască postulatele ei.”
Paul Negulescu, Romul Boilă, George Alexianu,
Cuvânt de lămurire la Codul administrativ adnotat,
Institutul de Arte Grafice „VREMEA”, București, 1930, p.X.
Rezumat
În orice stat modern un rol esențial în funcționarea acestuia, în creionarea și mai ales în aplicarea politicilor publice, precum și pentru exercitarea puterii publice, revine funcționarilor statului. Analizăm, în cadrul studiului, distincția între noțiunile de funcție de demnitate publică, funcție de autoritate publică și funcție publică, evoluția noțiunilor de funcție publică și de funcționar public, strâns legate de evoluția statului român în ultimii 100 de ani de existență ai acestuia și observăm, în egală măsură, influența europeană în materie. Evidențiem, de asemenea, necesitatea existenței funcțiilor publice și încadrării acestora cu personal de cea mai înaltă calificare, contextul care a condus la prima reglementare a statutului funcționarilor publici în România și evoluțiile ulterioare, recentele modificări ale legislației aplicabile domeniului propuse în Legea privind Codul administrativ al României, precum și tendințele de dezvoltare a funcției publice.
I. Succintă introducere
Multiple tipuri de manifestări au avut și vor mai avea loc în anul 2018, pentru a celebra Centenarul României Mari, iar realizarea unor conferințe științifice, articole sau volume în domeniul dreptului se subsumează aceluiași obiectiv major. Avem convingerea că în drept, la fel ca în istorie, pentru a înțelege prezentul și pentru a putea analiza tendințele de evoluție ale diverselor concepte ori instituții, este imperios necesar să cunoaștem trecutul acestora, contextul care a condus la apariția lor, precum și necesitățile de dezvoltare ulterioară, strâns legate de evoluția statului.
Este arhicunoscut faptul că astăzi statul român nu se află în granițele consfințite după evenimentele istorice din anul 1918 și că teritorii și cetățeni români, care în perioada interbelică făceau parte integrantă din România Mare, sunt astăzi părți ale altor state vecine, însă analiza instituțiilor și evoluției pe care o realizăm în continuare nu se va referi la aceste aspecte.
Studiul nostru, referitor la funcția publică în România Centenară, este structurat în șapte părți, privite și din perspectiva istorică, de transformare a statului român. Rațiunea pentru care am ales această abordare a fost aceea că multe evenimente, unele luminoase, altele cu adevărat tragice, au intervenit nu doar în evoluția statului, ci au influențat și statutul funcționarilor publici. Studiind sursele primare, adică textele actelor normative, precum și ale documentelor de prezentare și motivare a acestora, dar și, în unele cazuri, dezbaterile parlamentare ce au avut loc pentru adoptarea legilor, am utilizat și doctrina relevantă din perioada interbelică, beneficiind de explicațiile pertinente ale iluștrilor profesori de drept public de la cele patru mari universități ale Românei Mari, din București (Paul Negulescu), Cernăuți (George Alexianu), Cluj (Romul Boilă) și Iași (Constantin Stere) și am analizat și citat, în egală măsură, inclusiv doctrina recentă în materie.
Debutând cu o succintă introducere și continuând apoi cu evidențierea particularităților perioadei prestatutară, ce a condus în anul 1923 la apariția primului statut al funcționarilor publici, studiul accentuează în mod deliberat perioada statutară, analizează în mod succint perioada comunistă pe parcursul a 50 de ani, dintre sfârșitul anului 1949 și cel al anului 1989, în care funcționarul era considerat un „om al muncii” și marchează apoi principalele momente și rațiuni care au condus în anul 1999 la apariția primei legi postdecembriste prin care a fost reglementat statutul funcționarilor publici din România. Un spațiu generos este acordat nu numai modificărilor și completărilor multiple și de substanță aduse legii din 1999, în vigoare și astăzi, ci și tendințelor de evoluție ulterioară a principalelor instituții juridice cuprinse în statut. Sunt analizate, astfel, distincțiile între noțiunile de funcție de demnitate publică, funcție de autoritate publică și funcție publică, evoluția noțiunilor de funcție publică și de funcționar public, strâns legate de evoluția statului român în ultimii 100 de ani de existență ai acestuia și observăm, în egală măsură, influența europeană în materie. Totodată, sunt evidențiate atât necesitatea existenței funcțiilor publice și, mai ales în contextul actual, a încadrării acestora cu personal de cea mai înaltă calificare, cât și recentele modificări ale legislației aplicabile domeniului propuse în Legea privind Codul administrativ al României, iar studiul se încheie cu câteva concluzii prin care marcăm și tendințele de dezvoltare a funcției publice.
II. Perioada prestatutară
În cursul său de drept constituțional, menit să îi determine pe studenți să înțeleagă mai bine noțiunile, tânărul profesor George Alexianu făcea legătura dintre dreptul administrativ și dreptul constituțional și, încercând să identifice originea și izvoarele dreptului constituțional în România Mare, arăta dificultatea demersului „din cauză că Românii neavând o constituție scrisă decât de vre-o câteva decenii, vechiul drept se găsește risipit în tradițiuni, în obiceiul pământului, în tratate și hrisoave. Totuși, putem distinge patru perioade de evoluție a dreptului nostru public:
1. Din cele mai vechi timpuri până la înființarea principatelor române (1290 pentru Muntenia, 1355 pentru Moldova).
2. Perioada a doua. Închegarea statelor române.
3. Epoca a treia – Dela Mihai Viteazul până la Domnii pământeni. 1822.
4. A patra perioadă – Dela Domnii pământeni până azi.”[1]
Analizând funcția publică în perioada prestatutară vizăm doar ultima dintre aceste perioade, pentru a face trecerea la perioada de 100 de ani menționată în studiul nostru.
În conformitate cu dispozițiile pct. 5 al art. 132 din Constituția României din 1866, trebuia ca „în cel mai scurt timp” să fie adoptată și o lege specială „asupra condițiunilor de admisibilitate și de înaintare în funcțiunile administrațiunei publice”[2]. Aceasta nu s-a realizat însă în cel mai scurt timp ci abia peste câteva zeci de ani, după ce în România Reîntregită a fost adoptată o nouă Constituție, în anul 1923.
Potrivit doctrinei din acea perioadă, „în tot acest interval, funcționarii publici au fost conduși de legile lor organice – când erau – sau lăsați la discreția fluctuațiilor vieții politice. Printre funcționarii publici cari au avut – mai mult sau mai puțin – o organizație legală cu garanții împotriva abuzurilor administrative, putem cita pe magistrați, profesori secundari, universitari, învățători, consilierii Curții de Conturi, medicii de spitale, corpul tehnic, funcționarii Ministerului de Instrucție și Culte, ai Ministerului de Domenii, ai Poștelor, Telegrafelor și Telefoanelor etc.”.[3]
Redăm ad litteram această explicație pentru a realiza evoluția, dar și pentru a marca diferențele dintre categoriile de personal considerate atunci ca făcând parte din categoria funcționarilor publici și cele care astăzi sunt reglementate prin statut. Considerăm necesară o astfel de comparație pentru a arăta că nu toate trăsăturile funcționarilor publici din perioada prestatutară și, după cum observăm în cadrul următoarei secțiuni, din perioada statutară, sunt valabile și astăzi. Potrivit legii[4], statutul nu se aplică nici magistraților, nici profesorilor sau învățătorilor, nici medicilor și nici personalului contractual sau altor categorii de personal care nu exercită prerogative de putere publică. De asemenea, statutul nu se aplică nici consilierilor Curții de Conturi și nici persoanelor alese sau numite în funcții de demnitate publică sau personalului salariat încadrat în cabinetul demnitarului.
Cu toate aceste diferențe, misiunea funcționarilor publici a rămas, în linii mari, aceeași pe parcursul anilor.
III. Perioada statutară
După unirea tuturor provinciilor românești Constituția din 1866 nu mai era de actualitate, deși fusese modificată și completată de trei ori, în 1879, în 1884 și în 1917 și încă o dată chiar în cursului anului 1918. Pentru a consfinți evenimentele ce avuseseră loc, dar și pentru a încerca să instituie norme aplicabile pe tot teritoriul noului stat, deziderat ce nu va fi înfăptuit decât după mai bine de 20 de ani, și să creeze fundamentul pentru reglementările moderne din domeniul dreptului public ce aveau să urmeze în anii perioadei interbelice, în luna martie a anului 1923 a fost adoptat textul primei Constituții a României Mari[5].
Constituția din 1923, calificată ca fiind una dintre cele mai moderne, reglementa, în conformitate cu dispozițiile art.8, dreptul românilor de a fi egali în fața legii, fără deosebire de naștere sau de clase sociale, de origine etnică, de limbă sau de religie, precum și datoria acestora de a contribui la dările și sarcinile publice. De asemenea, consfințea dreptul acestora de a avea acces în funcțiunile și demnitățile publice, civile și militare și instituia temeiul constituțional pentru ca prin legi speciale să fie „determinat Statutul funcționarilor publici”. Același text constituțional introducea, sub forma unei interdicții relative, și posibilitatea ca, în cazuri excepționale, prevăzute de lege, străinii să poată fi admiși în funcțiile publice.
Textul art. 8 instituie temeiul pentru adoptarea unui statut al funcționarilor publici, dar și alte dispoziții constituționale stabilesc anumite limite sau linii directoare pentru reglementarea unui astfel de statut, cum ar fi, de exemplu, cele prevăzute în textul art. 26 alin. (4) lit. c), referitor la judecarea de către tribunalele ordinare, potrivit dreptului comun, pentru delictele de presă ce vizează „calomniile, injuriile, difamațiile aduse particularilor sau funcționarilor publici oricari ar fi, atinși în vieața lor particulară sau în cinstea lor personală”, în textul art. 31, referitor la faptul că „nici o autorizare prealabilă nu este necesară pentru a se exercita urmăriri contra funcționarilor publici pentru faptele administrațiunii lor de părțile vătămate, rămânând însă neatinse regulile speciale statornicite în privința miniștrilor”, în textul art. 99, referitor la răspunderea civilă solidară a miniștrilor are au emis acte nelegale sau care contravin Constituției, prin care a fost cauzat un prejudiciu părții vătămate, cu funcționarii care au contrasemnat actele respective, cu excepția situației în care acel funcționar „a atras atenția Ministrului, în scris”, sau în textul art. 107, ce reglementa contenciosul administrativ și despăgubirile sub forma daunelor civile ce puteau fi reținute de instanță în sarcina funcționarilor.
III. 1. 1923 – Statutul funcționarilor publici
În aceste condiții și limite constituționale, în anul 1923 a fost adoptată prima lege care reglementa Statutul funcționarilor publici[6], iar în același an, prin decret[7] a fost adoptat și regulamentul pentru aplicarea acesteia. Ambele acte normative au intrat în vigoare și au fost aplicabile începând cu data de 1 ianuarie 1924, constituind astfel cadrul legislativ de referință pentru reglementarea funcției publice în România.
Structurat în două mari părți, prima dintre acestea, referitoare la dispoziții aplicabile tuturor funcționarilor publici, cuprinzând la rândul său șapte capitole, iar a doua referitoare la dispozițiile speciale, ce include și ea alte șapte capitole, statutul, împreună cu regulamentul de aplicare, încearcă și reușesc, pentru o perioadă relativ mică de timp, să creioneze o nouă situație juridică, modernă și progresistă, funcționarilor publici, iar o parte dintre principiile prevăzute de legea din 1923 au fost preluate ulterior și în legislația postdecembristă referitoare la funcționarii publici.
Debutând cu un capitol referitor la cine poate fi funcționar public supus statutului[8] și căror categorii de personal din administrație nu le este acesta aplicabil (funcțiilor politice și elective, mitropoliților și episcopilor, funcționarilor Corpurilor legiuitoare ce au statut propriu, specialiștilor străini cărora li s-a încredințat temporar sau prin contract o funcție publică, precum și lucrătorii angajați temporar), prima parte a reglementării stabilește condițiile generale de admisibilitate în funcțiile publice, stabilitatea în funcția publică, strâns legată de inamovibilitatea unora dintre categoriile de funcționari expres prevăzute de lege, îndatoririle și răspunderile acestora, incompatibilitățile aplicabile, salariile, indemnizațiile, pensiile și concediile, precum și dreptul funcționarilor de a se constitui în asociații pentru scopuri culturale, economice sau pentru slujirea intereselor profesionale, fiind prevăzute și regulile de înființare, funcționare și dizolvare a acestora.
Cea de-a doua parte a statutului stabilește chiar din primul capitol care sunt subiectele de drept cărora le sunt aplicabile normele[9] respective. Observăm astfel că există numeroase categorii de personal care, deși ar fi putut să intre sub reglementarea statutului, își păstrează totuși statutele proprii, anterioare legii din 1923. Cu toate acestea, apreciem încercarea de uniformizare a normelor și de introducere a unor criterii obiective pentru ocuparea și exercitarea funcțiilor publice.
Astfel, în această a doua parte a statutului, este realizată clasificarea administrației publice, iar strâns legată de această clasificare este reglementată și clasificarea funcțiilor publice sau, după caz, este instituit temeiul legal pentru ca această clasificare să fie realizată ulterior, prin acte subsecvente, dar „adoptându-se denumirile şi echivalându-se, pe cât posibil, cu cele fixate pentru administrațiunile centrale”[10].
Sunt prevăzute, de asemenea, condiții de admisibilitate în aceste funcții publice, suplimentare celor reglementate în prima parte a statutului, sunt detaliate regulile referitoare la numiri și înaintări, precum și mecanismele pentru ca acestea să aibă loc pe criterii profesionale, meritocratice, după parcurgerea unor etape obligatorii și după promovarea unor concursuri organizate în acest scop. Sunt, de asemenea, stabilite și excepții de la aceste reguli, astfel încât „autoritatea în drept poate să se abată de la această normă când bunul mers şi interesul serviciului îl cere, însă numai cu avizul conform al comisiei pentru propuneri de numiri şi înaintări”[11]. Observăm astfel că și excepțiile sunt însoțite de minime garanții.
Un capitol distinct este dedicat transferărilor și detașărilor iar altul regimului disciplinar, fiind stabilite nu doar pedepsele disciplinare[12], asemănătoare cu cele reglementate astăzi de statut, ci și procedura în cazul răspunderii disciplinare, precum și cazurile de suspendare, respectiv procedura de urmat, atunci când intervine răspunderea penală a unui funcționar public. Într-un alt capitol, al șaselea, sunt stabilite distinct regulile pentru compunerea comisiilor de disciplină din administrația centrală și din administrația locală, membrii acestora precum și supleanții urmând a fi numiți prin decret regal, pentru un mandat de trei ani.
Inclusiv din reglementările ample incluse în ultimul capitol al părții a doua a statutului, intitulat „Dispozițiuni diverse și tranzitorii”, rezidă grija legiuitorului pentru a asigura funcționarea corectă a administrației și pentru a pregăti aplicarea noilor norme. Astfel, pe lângă faptul că a fost stabilit un termen de 6 luni de la promulgarea legii până punerea sa în aplicare, la 1 ianuarie 1924, în care autoritățile să adopte nu numai regulamentul de aplicare ci și măsurile tehnice și organizatorice pentru aplicarea efectivă, au fost reglementate mai multe situații tranzitorii, astfel încât funcționarii care nu mai îndeplineau condițiile noului statut să aibă timp să își îndeplinească cerințele legale cum ar fi, de exemplu, cele ce vizau majoratul (21 de ani) ori satisfacerea cerințelor prevăzute de legea recrutării, ori cele de pregătire profesională. Dispoziții tranzitorii au fost, de asemenea, reglementate și pentru stat și autorități, ce aveau obligația de a adapta serviciile publice și schemele de organizare proprii în conformitate cu noile reglementări.
Lucrări științifice din epocă[13] au relevat nu doar beneficiile primului statut al funcționarilor publici, ci și dificultățile de aplicare a acestuia, mai ales în contextul transformărilor ce aveau loc în statul român și cu luarea în considerare a jurisprudenței relevante în materie, astfel că nu mai reluăm aceste aspecte. Menționăm însă faptul că, prin Jurnalul Consiliului de Miniștri din 11 noiembrie 1928 a fost instituită Comisia Legislativă ce îl avea ca președinte de Paul Negulescu (profesor de drept public la Universitatea din București, membru al Institutului Internațional de drept public de la Paris), iar ca membri pe Constantin Stere (profesor de drept public la Universitatea din Iași, deputat), Romul Boilă (profesor de drept public la Universitatea din Cluj, vice-președinte al Senatului) și George Alexianu (profesor de drept public la Universitatea din Cernăuți), comisie care a redactat anteproiectele legii administrației locale și a legii reorganizării ministerelor, respectând inclusiv principiile incluse în primul statut al funcționarilor publici. În discursul pe care Iuliu Maniu[14], președintele Consiliului de Miniștri l-a susținut în Adunarea Deputaților cu ocazia dezbaterii proiectului de lege privind organizarea ministerelor, sunt subliniate nu doar eforturile, ci și piedicile întâmpinate în realizarea idealului de unitate națională, legătura acestei noi legi cu cele deja existente în statul român, precum și importanța unei astfel de reglementări care să pună pe baze mai solide organizarea statului, descentralizarea puterii publice și evoluția ulterioară a acestuia, inclusiv prin aportul funcționarilor publici.
Cu toate acestea, modificări legislative au avut loc în mod permanent, și au vizat inclusiv situația juridică a funcționarilor publici. De exemplu, în comentariul realizat pentru art. 88 din Constituția din 1923, profesorul Alexianu precizează următoarele: „Recunoscându-i-se legiuitorului ordinar dreptul ca, printr-o lege de administrație publică să poată desființa o funcțiune, urmează a i se recunoaște și dreptul de a modifica condițiunile pentru ocuparea ei și, deci, de a înlătura pe funcționarii pe care îi găsește inutili, pentrucă nu îndeplinesc nouile condițiuni. Aceasta chiar atunci când neîndeplinirea condițiunilor derivă dintr-o împrejurare de fapt considerată ca legală sub vechea lege, – fiindcă dreptul la funcțiune al funcționarului public se naște prin lege și se menține numai cât timp ea îl consacră, deoarece funcțiunea publică nu poate forma obiect de drepturi patrimoniale, și, ca atare, nu poate fi vorba, în această privință, de drepturi câștigate, ci numai de o situațiune legală obiectivă, creată, menținută și desființată numai prin voința legiuitorului”[15].
De asemenea, noua Constituție a României, din 1938[16], avea să aducă modificări substanțiale organizării statului român însă, chiar dacă în ceea ce privește statutul funcționarilor publici, articolul 27 preia, în mare parte, dispozițiile Constituției din 1923, după aplicarea noii reglementări Statutul funcționarilor publici din 1923 a fost abrogat în anul 1940, prin Codul funcționarilor publici (Carol al II-lea).
III. 2. 1940 – Codul funcționarilor publici
La data de 8 iunie 1940 a fost publicat primul Cod al funcționarilor publici[17], care cuprindea și el atât dispoziții aplicabile tuturor funcționarilor dar și dispoziții speciale privind recrutarea, evoluția în carieră, drepturile și obligațiile, incompatibilitățile sau regimul disciplinar, asupra cărora nu vom insista întrucât Codul nu a avut o aplicare nici unitară și nici coerentă în timp, în condițiile în care statul român a fost ciuntit în anul 1940 prin rapturile teritoriale bine cunoscute și a urmat apoi o lungă perioadă de război. Modificări importante au fost aduse Codului mai ales în ceea ce privește funcțiunile publice și vechimea în funcție, aplicarea pedepselor în situații excepționale[18], statutul prefecților[19] sau procedura disciplinară[20].
Menționăm totuși că, doar după două săptămâni de la publicarea Codului în Monitorul Oficial al Românei, o altă lege cu impact devastator major a fost publicată și a intrat în vigoare[21], afectând, în opinia noastră, esența statutului funcționarilor publici, legată de stabilitatea în funcție și de neutralitatea politică, fără de care apreciem că nu poate fi realizat un serviciu public profesionist[22]. Prin art. 2 al acestui nou act normativ se stabilea faptul că „Nu poate fi funcționar public cine nu este membru în Partidul Națiunii. Cei ce nu vor cere înscrierea până cel târziu la data de 1 august 1940, precum şi cei ce cerând înscrierea nu vor fi admiși, sunt revocați de plin drept pe această dată. Această dispozițiune nu se aplică militarilor în activitate”.
Înțelegând, dar nefiind de acord cu rațiunile pentru care o astfel de normă a fost introdusă în legislația română, nu insistăm asupra motivației. Semnalăm totuși existența în acel moment a unui regim politic caracterizat ca fiind dictatorial, precum și implicarea masivă și constrângerile aduse de puterea politică nu doar în statutul ci și în viața privată a funcționarilor publici.
După cel de-al doilea război mondial Codul a fost abrogat, iar noua putere politică instaurată în România după 6 martie 1945 a adoptat noi acte normative privind funcționarii publici.
III. 3. 1946 – Statutul funcționarilor
Unul dintre aceste acte noi acte normative, adoptat după evenimentele din 23 august 1944, pe fondul repunerii în vigoare a Constituției din 1923, îl constituie Decretul-lege nr. 746/1946[23], care a reglementat un nou statut al funcționarilor publici, abrogând Codul din 1940.
Și acest nou statut cuprindea dispoziții generale ce vizau sfera sa de aplicare, intrarea în serviciu (condițiile de numire, jurământul și stabilitatea în funcție), reprimirea, dosarele personale, drepturile și obligațiile referitoare nu numai la cariera, remunerația și asigurările sociale ci și la anumite drepturi politice sau dreptul funcționarilor publici de a se asocia în sindicate. Noul statut reglementa și îndatoririle funcționarilor, respectiv incompatibilitățile și interdicțiile aplicabile, răspunderea acestora, obligațiile ce vizau pregătirea profesională continuă, un regim disciplinar amplu reglementat, precum și dispoziții speciale și tranzitorii.
Un regres evident este adus de acest act normativ în ceea ce priveşte studiile necesare pentru a putea ocupa o funcție publică, însă subliniem și plusuri ale reglementării, ce vizează asigurarea unei situații legale funcționarilor îndepărtați anterior din serviciu pentru convingerile lor religioase sau politice, respectiv faptul că statutul este însoțit de două anexe, denumite tabele, prin care sunt stabilite indicatorul alfabetic al funcțiunilor de numire, ce cuprinde funcția, studiile minimale și pregătirea profesională, necesare ocupării acesteia și clasa de numire și, respectiv, salariile de bază.
Nici acest act normativ nu a avut o perioadă lungă de aplicare, el intrând în vigoare la data publicării, iar normele vizând salarizarea fiind aplicabile de la 1 septembrie 1946, întrucât a fost abrogat în anul 1949, implicit, prin Decretul nr. 29/1949[24], și explicit prin Decretul nr. 418/1949[25], ca efect al noului regim politic instalat în statul român, după intrarea în vigoare a Constituției din 1948[26] și în contextul adoptării primului Cod al muncii. De altfel, chiar emitentul actului, în textul articolului unic, menționează contextul ce impune abrogarea unui număr impresionant de acte normative: „Un număr însemnat de legi și decrete fiind abrogate prin transformarea succesivă a structurii statului și a dreptului nostru, înaintea datei de 13 aprilie 1948, iar altele desființate în virtutea art. 105 al Constituției Republicii Populare Române, se impune o identificare precisă a tuturor acestor abrogări implicite”.
IV. Perioada comunistă: funcționar public = om al muncii
Deși Constituția din 1948 utilizează noțiunea de funcționar public în câteva dintre articolele sale (art. 8, art. 24, art. 34 și art. 95), respectiv pe aceea de funcțiune publică, în textul art. 44 pct. 11, funcționarii publici nu au mai beneficiat de protecția unui statut propriu, fiindu-le aplicabilă și lor, la fel ca și celorlalți salariați, reglementările din domeniul dreptului muncii. Astfel, Codul muncii din 1950[27] stipulează în textul art. 1 care sunt relațiile pe care le reglementează, iar în textul art. 2, menționându-i în mod expres pe funcționari, stabilește domeniul de aplicare, „pe de o parte angajaților – muncitorilor şi funcționarilor –, iar, pe de altă parte, organelor şi instituţiilor de Stat, întreprinderilor şi organizațiilor economice ale Statului, organizațiilor cooperatiste şi celor cu caracter obștesc, precum şi persoanelor fizice şi persoanelor juridice din sectorul particular, care folosesc munca salariată”. Remarcăm însă faptul că, potrivit art. 129 din cod, acesta nu se aplică și militarilor. De asemenea, în conformitate cu dispozițiile art. 25, exista posibilitatea de a fi reglementate statute speciale mai ales în ceea ce privește regimul disciplinar, însă această posibilitate nu a fost fructificată pentru funcționari.
Constituția din 1952[28] definește statul român chiar în preambul și în textul art. 1 ca un stat al „oamenilor muncii de la orașe și sate”, astfel că și funcționarii sunt tratați tot ca oameni ai muncii, fără drepturi sau garanții suplimentare, care sunt chemați să contribuie la îndeplinirea idealurilor noului stat/regim politic. Remarcăm faptul că nu mai este utilizată sintagma „funcționar public” ci doar aceea de „funcționar de stat”, respectiv noțiunea de „funcționar”.
Constituția din 1965[29] preia aceleași sintagme în ceea ce îi privește pe funcționari, consfințind calificarea acestora de „oameni ai muncii”. Am precizat și într-o altă lucrare[30] faptul că, potrivit dispozițiilor art. 58-61, coroborate cu cele ale art. 22 incluse în Codul muncii din 1972[31], se prefigurase apariția unor statute ce ar fi trebuit aprobate prin lege, în care să se prevadă „regulile specifice privind raporturile de muncă, drepturile și îndatoririle personalului, criteriile privind încadrarea și promovarea, disciplina în muncă și răspunderile, programul de lucru și alte reguli specifice domeniului de activitate respectiv”, dar că aceste intenții nu au mai fost materializate ulterior.
Considerăm astfel că această perioadă a fost marcată de intenția de ștergere a identității proprii funcționarilor publici și de uniformizare a categoriilor de oameni ai muncii, indiferent de pregătirea profesională sau de rolul acestuia într-un stat. Nu este de mirare că statul român socialist/comunist a ales să procedeze în acest fel cu mai multe dintre categoriile sale profesionale de elită, pe care statul român interbelic își sprijinea chiar ființa națională și continuitatea, sau care au contribuit în mod decisiv chiar la înfăptuirea Unirii din 1 decembrie 1918 ori la consolidarea României Mari, întrucât sunt de notorietate nu doar epurările din viața publică, ci chiar cele fizice, prin intermediul instrumentelor opresive din acea perioadă, prin care majoritatea intelectualilor și, implicit, a funcționarilor publici a fost eliminată ori retrogradată din funcțiile publice ocupate anterior.
V. Perioada postcomunistă: spre o nouă perioadă statutară
După anul 1989, când România a ales să devină un stat de drept, pe măsură ce a luat decizia să se integreze în Uniunea Europeană, a realizat și reformele necesare îndeplinirii acestui obiectiv național major și a reglementat, prin câteva legi importante, regulile privind funcționarii publici. Întrucât doctrina de specialitate a dezbătut pe larg aceste subiecte vom trece succint în revistă câteva dintre reglementările premergătoare noului statut al funcționarilor publici adoptat în anul 1999.
În anul 1991, înainte de intrarea în vigoare a Constituției, Guvernul României a adoptat un prim act normativ aplicabil domeniului, o hotărâre[32] prin care, pe parcursul a patru articole, erau reglementate anumite măsuri menite a asigura prestigiul social al funcționarilor publici. Au fost stabilite astfel, în mod succint, persoanele ce au calitatea de funcționar public, obligațiile și interdicțiile aplicabile acestora, precum și regimul disciplinar și consecințele sale.
Constituția din 1991[33] stabilește pentru prima dată după perioada comunistă importanța statutului funcționarilor publici în noul stat român prin faptul că, în textul art. 72 alin. (3) lit.i), introduce între domeniile ce vor fi reglementate prin lege organică și statutul funcționarilor publici.
Abia după opt ani, în 1999, a fost adoptat, prin asumarea răspunderii Guvernului în fața Parlamentului, Statutul funcționarilor publici[34] care, deși modificat și completat de nenumărate ori, este aplicabil și astăzi.
Doctrina[35] a arătat încă de la acel moment și, ulterior, pe parcursul anilor, care au fost rațiunile, dorințele și motivațiile pentru care legiuitorul român a ales să introducă în legislație anumite instituții juridice care să confere funcționarului public un nou statut adaptat rolului pe care statul i l-a creionat acestuia. În cadrul cursului său de drept administrativ[36], citând o bogată doctrină de drept administrativ, dar și de drept al muncii sau de drept constituțional, doamna profesor Verginia Vedinaș analizează atât aspectele de ordin general, cât și particularitățile istorice și evolutive ale funcției publice și funcționarilor publici, precum și statutul juridic aplicabil prefectului, care încă face parte dintre funcționarii publici, fiind inclus în categoria înalților funcționari publici[37]. Analiza domniei sale vizează aspectele privind natura juridică a noțiunii de funcționar public, comparativ cu acelea de demnitar și salariat/personal contractual, controversele doctrinare privind statutul juridic al funcționarului public, fundamentele constituționale ale conceptelor de funcție publică și de funcționar public, definirea acestora, clasificarea funcționarilor publici, regimul juridic al actului de numire în funcția publică, drepturile și îndatoririle funcționarilor publici, răspunderea, precum și recrutarea acestora și evoluția în carieră, până la încetarea raportului de serviciu.
Legea nr. 188/1999 definește chiar în textul art. 1 aria de aplicabilitate (reglementează regimul general al raporturilor juridice dintre funcționarii publici și stat sau administrația publică locală, denumite raporturi de serviciu), precum și scopul reglementării (asigurarea, în conformitate cu dispozițiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient și imparțial, în interesul cetățenilor, precum și al autorităților și instituțiilor publice din administrația publică centrală și locală. De asemenea, în textul art. 2 sunt definite și explicitate noțiunile de funcție publică, funcționar public și activități care implică exercitarea prerogativelor de putere publică, funcțiile publice fiind prevăzute în anexa legii. Textul articolului 5 din lege stabilește categoriile de funcționari publici care pot beneficia de statute speciale, prin care să fie reglementate, față de statutul general, drepturi, îndatoriri, incompatibilități și funcții specifice, precum și, în unele situații, aspecte referitoare la carieră, iar următorul articol precizează care sunt categoriile de personal pentru care nu este aplicabil statutul funcționarilor publici, ci, după caz, legislația muncii sau statutele proprii.
Considerăm că acest statut este unul dintre cele mai complexe acte normative în domeniu, instituind reguli pentru accesul în funcția publică pe baze meritocratice, derularea carierei pe aceleași baze, pentru asigurarea pregătirii profesionale la cele mai înalte standarde, instituirea unor mecanisme moderne de reglare, control și sancționare, cu asigurarea garanțiilor existente într-un stat de drept, precum și prin reglementarea drepturilor, obligațiilor și incompatibilităților aplicabile funcționarilor publici. Acesta a fost ulterior detaliat prin acte subsecvente, care nu fac obiectul studiului nostru.
Considerăm necesar să menționăm și faptul că, în legislația română contemporană există mai multe acte normative ce reglementează statutele speciale ale diverselor categorii de funcționari publici[38], precum și acte normative aplicabile acelor categorii de personal din administrația publică centrală și locală cărora nu le este aplicabil statutul funcționarilor publici. Menționăm și faptul că, potrivit art. 117 din Legea nr. 188/1999, aceasta „se completează cu prevederile legislației muncii, precum și cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care acestea nu contravin legislației specifice funcției publice”. După apariția Statutului, în 1999, au existat numeroase modificări și completări ale sale și au fost adoptate și alte acte normative complementare, care ne ajută să facem distincția între noțiunea de funcționar public și celelalte noțiuni menționate anterior.
Dintre aceste acte normative, cel mai discutat și disputat în doctrină este Codul muncii[39], care, reglementează raporturi de muncă și stabilește în textul art. 2 sfera de aplicare pentru diverse categorii de salariați.
De asemenea din compararea textelor Legii nr. 161/2003[40] se poate realiza o distincție clară între funcțiile de demnitate publică din administrația centrală și, respectiv, din administrația locală, demnitari, aleșii locali, funcționarii publici, alte persoane care ocupă funcții publice de autoritate și salariații. Preocupată fiind anterior de evoluția noțiunii de funcționar public în dreptul intern și dacă aceasta este compatibilă cu definirea noțiunii de funcționar în jurisprudența evolutivă a Curții de Justiție a Uniunii Europene şi a Curții Europene a Drepturilor Omului[41], nu vom dezvolta aceste aspecte în prezentul studiu. Precizăm totuși că în studiile privind funcționarii publici nu utilizăm noțiunea extinsă de salariat sau lucrător, aşa cum este aceasta definită în sens larg în dreptul european sau în dreptul intern al muncii, ce își desfășoară munca pe baza unui contract de muncă, iar între el şi angajator există un raport de muncă, ci pe cea restrânsă, definită de lege şi supusă dreptului administrativ, de funcționar public, care își desfășoară activitatea pe baza actului administrativ de numire în funcția publică, în cazul acesta fiind vorba, așa cum am menționat anterior, despre un raport de serviciu.
Nu este însă lipsit de relevanță nici menționarea faptului că există totuși reglementări, de exemplu în domeniul penal, în care noțiunea de funcționar în sensul legii penale este mult mai vastă decât aceea prevăzută de statut.
Chiar dinainte de aderarea Românei la Uniunea Europeană era de notorietate faptul că reglementarea domeniului funcției publice este de competența exclusivă a statelor membre, însă statul român a ales să motiveze adoptarea statutului, precum și unele dintre modificările succesive ale acestuia, prin necesitatea armonizării dreptului intern cu principiile dreptului european. Într-un studiu[42] recent realizat am constatat că, chiar și după mai bine de zece ani de la aderarea României la Uniunea Europeană puțini funcționari fac distincţie între statutul funcționarilor publici europeni şi regimul aplicabil celorlalți agenți ai Uniunii, reglementat prin regulamente[43], ce sunt acte legislative ale Uniunii Europene, respectiv statutul funcționarilor publici din dreptul intern, reglementat prin legea națională[44].
Revenind la textul Legii nr. 188/1999 și scopul pentru care un astfel de statut a fost adoptat, acela de asigura profesionalizarea și stabilitatea administrației, constatăm că, deși clamată ca o lege modernă, reformatoare, aceasta nu și-a atins scopul. Deși legea conține nu doar mecanismele, ci și garanțiile pentru ca acest scop să poată fi realizat, de cele mai multe ori punerea în practică a normelor respective a fost deficitară.
De asemenea, trebuie menționat și faptul că legea a suferit numeroase modificări și completări, de câteva ori pe an chiar, iar decidenții politici care doreau să „rezolve” anumite probleme cu anumite persoane, de cele mai multe ori incomode, introduceau, pe lângă regulile stabilite de statut, numeroase excepții care, în final, au condus în opinia noastră la decredibilizarea întregului demers. Punând accent mai ales pe categoria înalților funcționari publici, poate cea mai afectată de multitudinea modificărilor legislative, am dedicat și relativ recent studii separate modului în care reforma funcției publice a fost realizată după 10 ani de la aderarea României la Uniunea Europeană[45], respectiv noilor modificări propuse recent în Legea privind Codul administrativ al României, prin care Statutul funcționarilor publici se propune a fi abrogat[46], așa că nu vom mai detalia aceste aspecte, așteptând decizia Curții Constituționale a României care, sesizată fiind a se pronunța cu privire la textul acestei din urmă legi, a amânat începerea dezbaterilor pentru pronunțarea unei decizii[47].
VI. Succinte concluzii
Este indubitabil faptul că, pentru a avea un stat modern și o administrație în slujba cetățenilor, este nevoie de funcționari foarte bine pregătiți, care să susțină o astfel de administrație. Statutul funcționarilor publici a urmat, de-a lungul celor 100 de ani de la momentul înfăptuirii României Mari, un lung și complicat drum, ce a fost strâns legat de evoluția statului român. Chiar dacă în diverse perioade noțiunea de funcționar public a avut un conținut diferit, rolul și misiunile fundamentale ale funcționarilor publici în stat au rămas, în mare parte, aceleași.
În dreptul administrativ, la fel ca și în alte ramuri ale dreptului, se observă o tot mai mare tendință de europenizare, care implică şi funcția publică[48]. Nu am reușit să cuantificăm măsura în care dreptul european, prin specificul instituţiilor sale, este aplicabil şi funcționarilor publici din România însă avem speranța că acele principii care conduc la o mai bună guvernare, la o mai transparentă luare a deciziilor și la o profesionalizare nu doar a funcționarilor, ci și a administrației să fie aplicate corect și în România.
Ar fi de dorit ca sistemul funcției publice să fie realizat, așa cum statutul a prevăzut, pe criterii meritocratice de evoluție în carieră și nu așa cum se întâmplă de multe ori în practică, prin introducerea și aplicarea unor excepții de la regulile statuate.
De asemenea, se observă o tendință a funcționarilor dar și a unei părți a administrației de a se inspira din modelul de reglementare și de pregătire a funcționarilor din alte state, respectiv a funcționarilor europeni însă nu de fiecare dată soluțiile importate pot fi aplicabile la specificul sistemului administrativ românesc. Aplicarea acestora, cel puțin în cazul înalților funcționari publici, s-a dovedit a fi un eșec ce a condus la restructurarea categoriei, dar și la regândirea mecanismului de acces la funcțiile publice incluse în aceasta.
Așa cum am menționat în secțiunea anterioară, autoritățile competente ale statului român au ales să includă normele referitoare la statutul funcționarilor publici în textul propus pentru Codul Administrativ. Fără a aduce acum critici Codului Administrativ adoptat de Parlament semnalăm doar faptul că, în opinia noastră, nu considerăm actul normativ în ansamblul său ca fiind un progres substanțial pentru reglementarea statutului funcționarilor publici și nici nu apreciem toate soluțiile alese. Poate că acesta este soluția corectă pentru simplificarea și asanarea legislației, dar modul în care aceasta a fost realizată ridică numeroase semne de întrebare la care așteptăm deocamdată răspunsul Curții Constituționale și sperăm ca măcar o parte dintre aspectele sesizate să fie clarificate și, ulterior, corectate. Un singur aspect dorim să semnalăm, acela că actul normativ pune sub gestiunea aceleiași entități atât pe funcționarii publici cât și pe celelalte categorii de angajați din administrația publică.
Deși foarte dorit și poate necesar, în opinia noastră Codul administrativ nu este un adevărat cod care să înglobeze și să integreze noțiunile și instituțiile, ci este mai degrabă un codex legislativ, o colecție de legi ce reglementează anumite domenii, de multe ori cu norme contradictorii sau incomplete și care au fost aduse împreună sub același titlu.
Pentru a putea avea efectul scontat, considerăm că ar fi fost de dorit ca un astfel de act normativ să fie elaborat abia după ce atât de necesara reformă constituțională și de reorganizare administrativ-teritorială a statului ar fi avut loc.
Apreciem că, la celebrarea celor 100 de ani scurși de la 1 Decembrie 1918, încă mai este mult de lucru pentru modernizarea statului, astfel încât acesta să răspundă nevoilor actuale de dezvoltare proprie dar și ale societății europene, din care face parte.
[1] Pentru detalii a se vedea George Alexianu, Dreptul constituțional, Editura Librăriei Socec & Co., București, 1926, p. 61 și următoarele.
[2] Constituția României din 1866 a fost publicată în M. Of. nr.142/1.06.1866 și este disponibilă aici.
[3] Pentru o analiză a domeniului a se vedea George Alexianu, Statutul funcționarilor publici, Editura Cultura Națională, București, 1926, p. 6 și următoarele.
[4] A se vedea în acest sens art. 1-6 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare. Legea nr. 188/1999 a fost publicată în M. Of. nr. 600/8.12.1999, fiind modificată și completată ulterior, republicată de două ori și apoi modificată și completată substanțial inclusiv după a doua republicare. Potrivit Legii privind Codul administrativ al României Legea nr. 188/1999 urmează a fi abrogată la intrarea acestuia în vigoare. Forma legii abrogatoare, aflată în acest moment în procedura de control al constituționalității dispozițiilor sale, înainte de intrarea în vigoare, este disponibilă aici.
[5] Constituția României din 1923 a fost publicată în M. Of. nr.282/29.03.1923 și este disponibilă aici.
[6] Legea pentru Statutul funcționarilor publici, adoptată de Senat în ședința din 30 mai 1923 și de Adunarea deputaților în ședința din 8 iunie anul 1923, a fost promulgată de Regele Ferdinand la data de 15 iunie 1923 şi publicată în Monitorul Oficial.
[7] Decretul nr. 5.506 din 23 noiembrie 1923 privind aprobarea Regulamentului pentru aplicarea Legii privind Statutul funcționarilor publici.
[8] Potrivit art. 1 din Lege, „Sunt funcționari publici cetățeni români, fără deosebire de sex, cari îndeplinesc un serviciu public permanent (civil şi eclesiastic) la Stat, județ, comună sau la instituțiunile al căror buget este supus aprobării Parlamentului, guvernului sau consiliilor județene şi comunale. În această calitate se vor bucura de drepturile şi se vor supune obligațiunilor specificate prin prezentul Statut”.
[9] Potrivit art. 33 din Lege, „Dispozițiunile ce urmează se aplică tuturor funcționarilor publici, afară de magistrați, membrii corpului diplomatic şi consular, didactic, eclesiastic şi de membrii tuturor corpurilor tehnice şi de specialitate, în privința cărora se mențin dispozițiile relative din legile lor organice, precum şi de funcționarii Corpurilor legiuitoare, a căror organizare este stabilită de regulamentul interior al fiecărui Corp legiuitor în parte care constituie Statutul lor.”
[10] A se vedea art. 34 din Statut.
[11] A se vedea art. 47 din Statut.
[12] În conformitate cu dispozițiile art. 51 din Statut, „Pedepsele disciplinare sunt: 1. Mustrarea verbală sau scrisă; 2. Mustrarea cu pierderea salariului pe cel mult 15 zile; 3. Ștergerea de pe tabloul de înaintare; 4. Mutarea pe cale disciplinară; 5. Excluderea din serviciu pe timp de maximum 6 luni cu pierderea salariului; 6. Punerea în disponibilitate; 7. Destituirea. Timpul cât rămâne funcționarul exclus sau în disponibilitate nu contează la vechime.”.
[13] Prima dintre acestea, care realizează o analiză aprofundată a domeniului, comparativ cu reglementările existente la acel moment în alte state europene, dar și evidențiind jurisprudența relevantă în domeniu, accentuând principiul stabilității, precum și pe cel al inamovibilității funcționarilor publici, a fost realizată în anul 1926 de avocatul și profesorul George Alexianu. A se vedea, în acest sens, George Alexianu, Statutul funcționarilor publici, op. cit.
[14] A se vedea, în acest sens, Discursul D-lui Iuliu Maniu, Președintele Consiliului de Miniștri, pronunțat în Adunarea Deputaților, în Paul Negulescu, Romul Boilă, George Alexianu, Codul administrativ adnotat, Partea I, Institutul de Arte Grafice „VREMEA”, București, 1930, p. 145 – 159.
[15] George Alexianu, Curs de Drept Constituțional, vol. III fascicola II și ultima, Editura Casei Școalelor, 1937, p. 366.
[16] Constituția României din 1938 a fost decretată la 20 februarie 1938, fiind supusă plebiscitului la 24 februarie 1938. A fost promulgată de Regele Carol al II-lea prin Înaltul Decret Regal nr.1045 din 27 februarie 1938 și publicată în aceeași zi în M. Of. nr. 48. Textul oficial este disponibil aici.
[17] Codul funcționarilor publici (Carol al II-lea) a fost aprobat prin Decretul-Lege nr. 1904 din 7 iunie 1940 și a fost publicat în M. Of. nr. 181/8 iunie 1940.
[18] Pentru detalii a se vedea Legea nr. 45/1942 pentru stabilirea unor obligațiuni impuse salariaților publici în vremuri excepționale, publicată în M. Of. nr. 15/19 ianuarie 1942, modificată și completată ulterior prin Legea nr. 47/1944, publicată în M. Of. nr. 23/28 ianuarie 1944, prin care era reglementată pedeapsa cu închisoarea pentru funcționarii care lipseau de la post fără o învoire prealabilă.
[19] A se vedea, de exemplu, art. III din Legea nr. 573, publicată în M. Of. nr. 261/10 noiembrie 1944, prin care se stabilea că timpul în funcția de prefect nu se ia în calculul stagiului prevăzut de art. 200 din Codul funcționarilor publici. Ulterior, art. 200 din cod a fost modificat și completat, prin Legea nr. 824 și prin Legea nr. 558 din 1944.
[20] A se vedea: Legea din 22 septembrie 1940, pentru desființarea Rezidențelor Regale și reorganizarea Prefecturilor de județ; Legea nr. 116/1945 privind modificarea art. 147 din Codul funcționarilor publici, publicată în M. Of. nr. 44/23 februarie 1945, prin care se introduce în cod o nouă procedură disciplinară.
[21] Este vorba despre Decretul-lege pentru apărarea ordinei politice unice și totalitare a statului Român, publicat în M. Of. din 22 iunie 1940.
[22] Despre neutralitatea politică a funcționarilor publici a se vedea Irina Alexe, Înalții funcționari publici, Editura Universul Juridic, București, 2014, p. 226 și următoarele.
[23] Decretul-lege nr. 746/1946 pentru Statutul funcționarilor publici din 20 septembrie 1946 a fost publicat în M. Of. nr. 220/22 septembrie 1946.
[24] Decretul nr. 29/1949 pentru reglementarea drepturilor și îndatoririlor salariaților administrativi și personalului tehnic de conducere din instituții și întreprinderi de Stat și cooperative de orice fel, a fost publicat în M. Of. nr. 29/29 ianuarie 1949.
[25] Decretul nr. 418/1949, pentru declararea ca abrogate a unor legi și decrete, a fost publicat în B. Of. nr. 712/16 noiembrie 1949, iar la punctul 189 al decretului este menționată „Legea nr. 746 din 22 septembrie 1946 cu modificările din: 12 martie 1947 (Legea nr. 31); 30 mai 1947 (Legea nr. 164); 22 August 1947 (Decizia nr. 22)”.
[26] Constituția Republicii Populare Române din 1948 a fost publicată în M. Of. nr. 87bis /13 aprilie 1948. Textul oficial este disponibil aici.
[27] Legea nr. 3/1950 privind Codul muncii a fost publicată în M. Of. nr. 50/8 iunie 1950.
[28] Constituția Republicii Populare Române din 1952 a fost publicată în M. Of. nr. 1/27 septembrie 1952. Textul oficial este disponibil aici.
[29] Constituția Republicii Socialiste România din 1965 a fost republicată în B. Of. nr. 65/29 octombrie 1986. Textul oficial este disponibil aici
[30] A se vedea Irina Alexe, Înalții funcționari publici, Editura Universul Juridic, București, 2014, pp. 18 -19.
[31] Legea nr. 10/1972 privind Codul muncii a fost publicată în 140 B. Of. nr. 140/1 decembrie 1972.
[32] Hotărârea Guvernului nr. 661/1991 privind unele măsuri pentru asigurarea prestigiului social al funcționarilor publici a fost publicată în M. Of. nr. 205 din 8 octombrie 1991. Deși căzută în desuetudine după apariția Constituției din 1991 și a noilor reglementări în materie, hotărârea a fost abrogată în mod expres abia 13 ani mai târziu, prin Hotărârea Guvernului nr. 233/2004 privind declararea ca abrogate a unor acte normative, publicată în M. Of. nr. 191 din 4 martie 2004.
[33] Constituția României din 1991 a fost publicată în M. Of. nr. 233/21 noiembrie 1991 și republicată, după revizuirea din anul 2003, în M. Of. nr. 776/31 octombrie 2003. Textul oficial este disponibil aici.
[34] Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici a fost publicată în M. Of. nr. 600/8 decembrie 1999, fiind ulterior modificată și completată, republicată de două ori și iarăși modificată și completată de mai multe ori. În continuare, atunci când facem trimitere la Legea nr. 188/1999, fără alte precizări suplimentare, ne referim la textul Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată (2), cu modificările şi completările ulterioare, aduse până la data de 25 octombrie 2018.
[35] Una dintre cele mai complete analize a domeniului este realizată de către doamna profesor Verginia Vedinaș. A se vedea, în acest sens Verginia Vedinaș, Statutul funcționarului public, Editura Nemira, București, 1998; Verginia Vedinaș, Statutul Funcționarilor publici (Legea nr. 188/1999) Comentarii, legislație, doctrină și jurisprudență, Ediția a II-a, revăzută și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2016.
[36] Verginia Vedinaș, Drept administrativ, ediția a X-a, revăzută și actualizată, Editura Universul Juridic, București, 2017, pp. 271-321.
[37] Am dedicat numeroase lucrări acestei categorii de funcționari publici și mutațiilor permanente la care aceasta a fost supusă. A se vedea, în acest sens, Irina Alexe, Înalții funcționari publici, op. cit. Irina Alexe, Reforma reformei. Studiu de caz: Ordonanța de Urgenţă a Guvernului nr. 82 din 2013 în volumul Reforma statului: instituții, proceduri, resurse ale administraţiei publice, coord. Emil Bălan, Cristi Iftene, Marius Văcărelu, Ed. Wolters Kluwer, 2016, pp. 121-133. Irina Alexe, Categoria înalților funcționari publici. Tendințe actuale în volumul Administrația publică între misiuni şi constrângeri bugetare: dimensiuni juridice şi manageriale, coord. Emil Bălan, Gabriela Varia, Cristi Iftene, Ed. Wolters Kluwer, 2014, pp. 136-144. Irina Alexe, Principiul neutralităţii politice în privinţa numirii înalţilor funcţionari publici, în volumul Administraţia şi puterea politică. Tendinţe şi evoluţii în spaţiul public european, coord. Emil Bălan, Cristi Iftene, Marius Văcărelu, Comunicare.ro, 2013, p.122-137. Irina Alexe, Considerații referitoare la Decizia nr. 55/2014 a Curții Constituționale a României şi la statutul juridic al unor înalți funcționari publici, Curierul Judiciar, nr. 3/2014, p. 159-161. Irina Alexe, Aspecte privind mobilitatea înalților funcționari publici reflectate de jurisprudența instanţelor din România, Revista de drept public, nr. 1/2012, pp. 90-102. Irina Alexe, Mobilitatea înalților funcționari publici – modalitate de modificare sau de încetare a raporturilor de serviciu?, Revista de drept public, nr. 4/2009, p. 43-51.
[38] De exemplu, prin Legea nr. 360/2002, privind statutul polițistului, publicată în M. Of. 440/24 iunie 2002, cu modificările și completările ulterioare, polițistul este definit ca funcționar public cu statut special. De asemenea, tot exemplificativ, precizăm că au fost adoptate statute speciale pentru funcționarul public parlamentar, prin Legea nr. 7/2006, republicată în M. Of. nr. 345/25 mai 2009, cu modificările și completările ulterioare, pentru personalul Corpului diplomatic și consular, prin Legea nr. 269/2003, publicată în M. Of. nr. 441/23 iunie 2003, cu modificările și completările ulterioare, pentru personalul vamal, prin OUG nr. 10/2004, publicată în M. Of. nr. 256/23 martie 2004, cu modificările și completările ulterioare, sau pentru funcționarii publici din Administrația Națională a Penitenciarelor, prin Legea nr. 293/2004, republicată în M. Of. nr. 264/10 aprilie 2014.
[39] Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, republicată în M. Of. nr. 345/18 mai 2011, cu modificările și completările ulterioare.
[40] Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancționarea corupției, a fost publicată în M. Of. nr. 279/21 aprilie 2003, cu modificările și completările ulterioare.
[41] Pentru detalii a se vedea Irina Alexe, Noțiunile de funcție publică şi funcționar public în jurisprudența Curții de justiție a Uniunii Europene. Legătura cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, Pandectele Române nr. 2/2013, pp. 66-74; în același sens Irina Alexe, Înalții funcționari publici, op. cit., pp. 38-48.
[42] Irina Alexe, Aplicarea procedurii trimiterii preliminare în cauze privind funcționarii publici,Pandectele Române nr. 3/2018, pp. 45-56.
[43] Regulamentul nr.31 (CEE) 11 (CEEA) din 1962 (JO 45 din 14 iunie 1962), reformat prin Regulamentul (CE, Euratom) nr. 723/2004 (JO L124 din 27 aprilie 2004) şi prin Regulamentul (UE, Euratom) nr. 1023/2013 (JO L287 din 29 octombrie 2013) reglementează Statutul funcționarilor Uniunii Europene şi regimul aplicabil altor agenți ai Uniunii Europene.
[44] Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.
[45] Irina Alexe, Reforma funcției publice după 10 ani de la aderarea României la Uniunea Europeană. Cazul înalților funcționari publici, Revista de drept public nr. 2/2017, pp. 12–22.
[46] Irina Alexe, Modificări esențiale ale categoriei înalților funcționari publici, incluse în proiectul Codului administrativ, Revista de drept public nr. 2/2018, pp. 116–128.
[47] Pentru detalii a se vedea punctul B al Comunicatului de presă al Curții Constituționale a României, emis în data de 25 octombrie 2018, disponibil aici.
[48] Pentru o analiză relevantă a domeniului a se vedea: René Seerden (ed.), Comparative Administrative Law. Administrative Law of the European Union, Its Member States and the United States, Fourth Edition, Editura Intersentia, 2018, pp. 417-438; Ioan Alexandru, De la dreptul administrativ național la dreptul administrativ global, Editura Academiei Române, 2017, pp. 188-216.
Dr. Irina Alexe
*Mulțumim Revistei Afaceri Juridice Europene, nr. 1-2/2019. Articolul a fost publicat pentru prima dată în volumul Daniel Mihail Șandru, Irina Alexe, Raul Felix Hodoș, Sergiu Golub (coord.), ”100 de ani de drept în România”, Editura Hamangiu, 2018, ISBN 978-606-27-1207-5, pp. 12-29.
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
