ArticoleESSENTIALSRNSJStudiiOpiniiInterviuriInterviuri VIDEOPovestim cărţi
 
 
Opinii
Print Friendly, PDF & Email

Aplicabilitatea principiului res inter alios judicata aliis neque nocet neque prodest în cazul hotărârilor judecătorești prin care s-a dispus suspendarea executării unor acte administrative cu caracter normativ

30.01.2019 | Dan DASCĂLU, Iacob BUGA
Abonare newsletter
Dan Dascălu

Dan Dascălu

Iacob Buga

Iacob Buga

A. Incidența principiului res inter alios judicata aliis neque nocet neque prodest în cazul hotărârilor judecătorești prin care s-a dispus suspendarea executării unui act administrativ cu caracter normativ – o problemă de interes prin raportare la reglementările actuale emise de Agenția Națională de Administrare Fiscală în domeniul desfacerii produselor energetice

1. Prezentul studiu este ocazionat de modificarea succesivă în a doua jumătate a anului 2018 a reglementărilor privitoare la desfacerea angro a benzinei, motorinei, petrolului lampant, gazului petrolier lichefiat şi biocombustibililor (în continuare „Produse energetice”).

2. Fără a intra în detalii, menționăm că, prin intermediul Ordinului președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1960/2018 privind modificarea Ordinului președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1.849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice – benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibili, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare, precum și pentru modificarea Ordinului președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1.850/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a activității de distribuție și comercializare angro de băuturi alcoolice și/sau tutun prelucrat, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare (în continuare „Ordinul nr. 1960/2018”), a fost suprimată posibilitatea desfășurării acestei activități fără depozitarea Produselor energetice cu consecințele încetării valabilității atestatelor în baza cărora aceasta era desfășurată și instituirii obligației reautorizării în conformitate cu noile reglementări[1].

3. Suprimarea posibilității de desfășurare a acestei activități, precum și multiplele sale vicii de legalitate[2] ale Ordinul nr. 1960/2018[3], i-au determinat pe numeroși operatori economici să sesizeze, după formularea plângerilor prealabile, și instanțele judecătorești în vederea obținerii suspendării executării prevederilor acestui act administrativ cu caracter normativ

4. Dat fiind numărul mare de hotărâri judecătorești prin care au fost admise astfel de cereri introductive[4], în unele cauze identice aflate sub judice, a ridicată și problema măsurii în care aceste hotărâri judecătorești sunt guvernate de principiul relativității.

5. Deși, în acest moment, disputele generate de emiterea Ordinului nr. 1960/2018 sunt lipsite de relevanță ca urmare a abrogării actului normative modificat prin acest ordin, noi astfel de diferende au fost provocate de elaborarea actului prin care a fost operată această abrogare, respectiv Ordinul președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 3236/2018 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice – benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare (în continuare „Ordinul nr. 3236/2018”)[5] în condițiile în care acesta este afectat de vicii similare celor ale Ordinului nr. 1960/2018, creându-le, în plus, dificultăți și operatorilor economici care desfășoară activități de desfacere en detail a Produselor energetice[6].

6. În acest context, considerăm că prezintă interes analiza problemei măsurii în care hotărârile judecătorești prin care s-a dispus suspendarea executării unor acte administrative cu caracter normativ sunt guvernate de principiul res inter alios judicata aliis neque nocet neque prodest, interes care ar putea fi amplificat de faptul că aceasta nu se numără printre cele care, în mod curent, sunt analizate în literatura de specialitate și de către instanțele judecătorești, unele dintre soluțiile date acesteia de către instanțe[7], precum și punctele de vedere exprimate de cadrele didactice care își desfășoară activitatea în cadrul departamentelor de drept public ale Facultății de Drept a Universității din București[8] și Facultății de Drept a Universității Babeș-Bolyai din Cluj-Napoca[9], fiind prezentate în cuprinsul unei decizii a instanței supreme prin care a fost respins ca inadmisibil recursul în interesul legii formulat de Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

B. Consacrarea legislativă a dreptului persoanei vătămate de a obține suspendarea executării unui act administrativ cu caracter normativ

7. Cu titlu prealabil, reamintim faptul că, prin art. 52 alin. (1) din Constituția României, revizuită și republicată (în continuare „Constituția”), a fost consacrat dreptul persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, de a obține recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei, potrivit alin. (2) al aceluiași articol, condițiile și limitele exercitării acestui drept urmând să fie stabilite printr-o lege organică.

8. În prezent, după cum se știe, aceste condiții și limite sunt prevăzute de Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările și completările ulterioare (în continuare „Legea nr. 554/2004”), act normativ prin intermediul căruia a fost consacrat și „(…) un instrument procedural menit să asigure protecția juridică provizorie (…)”[10] a persoanelor care se consideră vătămate în drepturile și interesele lor legitime ca urmare a emiterii unor acte administrative până la data soluționării de către instanțele judecătorești a cererilor vizând anularea acestora.

9. Astfel, arătăm în primul rând că prin intermediul art. 14 și 15 ale Legii nr. 554/2004, este reglementată instituția suspendării executării actelor administrative[11], compararea acestor dispoziții, în forma lor actuală[12], cu vechile prevederi ale art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990[13] reliefând evoluția legislativă înregistrată, evoluție care nu condus, însă, la suprimarea tuturor neclarităților existente[14].

10. În al doilea rând, în ceea ce privește actele administrative a căror executare poate fi suspendată în conformitate cu prevederile art. 14-15 din Legea nr. 554/2004[15], după cum s-a reținut și în practica instanței supreme[16], această măsură poate fi dispusă atât în cazul celor cu caracter individual, cât și în cazul celor cu caracter normativ[17], această concluzie decurgând din interpretarea prevederilor Legii nr. 554/2004 prin metodele sistematică și logică, în condițiile în care potrivit art. 14 alin. (1) din acest act normativ, această măsură poate fi dispusă în cazul actelor administrative unilaterale, iar conform art. 2 alin. (1) lit. c) din același act normativ, sunt unilaterale atât actele administrative cu caracter individual, cât și cele cu caracter normativ.

11. Drept urmare, în condițiile în care în cuprinsul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu se face nicio distincție între actele administrative cu caracter normativ și cele cu caracter individual și ținând cont de regula de interpretare logică ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, măsura suspendării poate fi dispusă inclusiv în cazul actelor administrative cu caracter normativ.

12. De altfel, corectitudinea acestei concluzii este confirmată și de faptul că, în cuprinsul art. 14 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, este indicată în mod expres o ipoteză în care, în mod excepțional, și Ministerul Public poate solicita suspendarea executării unor acte administrative cu caracter normativ, în materia contenciosului administrativ, potrivit regulii generale consacrate de art. 52 alin. (1) din Constituție și reluate în cuprinsul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legitimarea procesuală activă aparținându-le persoanelor care se consideră vătămate în drepturile sau interesele lor legitime ca urmare a emiterii unor acte administrative.

C. Decizia nr. 18/2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul competent să judece recursul în interesul legii – o tentativă eșuată de dezlegare a problemei aplicabilității principiul res inter alios judicata aliis neque nocet neque prodest în cazul hotărârilor prin care s-a dispus suspendarea executării unor acte administrative cu caracter normativ

13. Așa cum arătam mai sus, Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a sesizat instanța supremă prin intermediul unui recurs în interesul legii, considerând că ar fi necesară o dezlegare obligatorie a problemei întinderii efectelor hotărârilor judecătorești prin care a fost dispusă suspendarea executării unor acte administrative cu caracter normativ în condițiile existenței unei practici neunitare.

14. În dovedirea îndeplinirii acestei condiții de admisibilitate, acesta a invocat Deciziile civile nr. 5153/2009 și 1560/2010 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, Secția de contencios administrativ și fiscal, drept exemple de hotărâri definitive prin care se stabilise că hotărârile judecătorești pronunțate în astfel de cauze ar fi guvernate de principiul relativității, și Deciziile civile nr. 38/2011, 5919/2011, 490/2012 și 491/2012, pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, Secția de contencios administrativ și fiscal, drept exemple de hotărâri definitive reliefând existența curentului jurisprudențial contrar.

15. Acest recurs în interesul legii a fost respins ca inadmisibil prin Decizia nr. 18/2017 pe motivul că a nu a fost făcută dovada îndeplinirii condiției existenței unei practici neunitare, o soluție care este, după părerea noastră, corectă, criticabile fiind doar unele dintre considerentele ei.

16. Astfel, cu privire la Deciziile civile nr. 5153/2009 și 1560/2010, instanța supremă a reținut că, în cuprinsul acestora, nu ar fi fost „(…) analizată punctual problema de drept care formează obiectul recursului în interesul legii (…)”, în cazul primei, soluția întemeindu-se pe lipsa caracterului irevocabil al hotărârilor prin care fusese dispusă anterior măsura suspendării executării actelor administrative cu caracter normativ, iar, în cazul celei de-a doua, soluția fiind nemotivată.

17. Este de remarcat în prealabil că, potrivit art. 515 din Codul de procedură civilă, admisibilitatea recursului în interesul legii este condiționată de existența unor soluții definitive diferite cu privire la problema invocată prin intermediul acestuia iar nu de vreo anumită calitate a analizei efectuate de instanțele care le-au pronunțat.

18. În plus, chiar dacă s-ar trece cu vederea această observație, analiza deciziilor invocate în vederea dovedirii existenței poziției jurisprudențiale potrivit căreia principiul relativității guvernează și hotărârile judecătorești prin care a fost dispusă suspendarea executării unor acte administrative cu caracter normativ relevă caracterul eronat al constatărilor instanței supreme redate sintetic mai sus.

19. Astfel, prin Decizia civilă nr. 5153/2009, instanța supremă a confirmat corectitudinea soluției de respingere a excepției lipsei de interes pronunțate de prima instanță, excepție în susținerea căreia fusese invocat efectul erga omens al hotărârilor judecătorești anterioare prin care fusese dispusă măsura suspendării executării aceluiași act administrativ cu caracter normativ, arătând și că reclamanții din cauză nu pot beneficia de efectele acestei măsuri, în condițiile în care nu au avut calitatea de părți în cauzele în care fuseseră pronunțate respectivele hotărâri.

20. De asemenea, motivul în considerarea căruia a fost respinsă excepția lipsei de interes invocată în considerarea aceleiași rațiuni este indicat în cuprinsul Deciziei civile nr. 1560/2010, respectiv faptul că și hotărârile prin care a fost dispusă măsura suspendării executării unui act administrativ cu caracter normativ sunt guvernate de principiul relativității.

21. Pe de altă parte, în ceea ce privește cel de-al doilea pretins curent jurisprudențial, într-adevăr, prin deciziile invocate de către procurorul general, nu fusese soluționată chestiunea invocată prin intermediul recursului în interesul legii, neputându-i-se atribui o asemenea valență mențiunii din cuprinsul Deciziei civile nr. 38/2011 referitoare la un pretins caracter erga omnes al efectelor unor hotărâri anterioare prin care fusese dispusă suspendarea executării aceluiași act administrativ cu caracter normativ.

D. De lege lata, hotărârile judecătorești prin care s-a dispus suspendarea executării unor acte administrative cu caracter normativ sunt guvernate de principiul res inter alios judicata aliis neque nocet neque prodest

22. Cu titlu prealabil, este de remarcat că, în cuprinsul Legii nr. 554/2004, nu există nicio dispoziție care să prevadă că hotărârile prin care a fost dispusă suspendarea executării unor acte administrative cu caracter normativ ar produce efecte general obligatorii.

23. Drept urmare, în virtutea prevederilor art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aplicabile sunt dispozițiile generale ale Codului de procedură civilă, art. 435 alin. (1) din acest act normativ stabilind faptul că hotărârile judecătorești sunt obligatorii și produc efecte „(…) numai între părți și succesorii acestora (…)”[18].

24. Astfel, lipsa unor dispoziții derogatorii în cuprinsul Legii nr. 554/2004 impune, după părerea noastră, concluzia că, de lege lata, și hotărârile judecătorești prin care a fost dispusă măsura suspendării executării unor acte administrative cu caracter normativ sunt guvernate de principiul res inter alios judicata aliis neque nocet neque prodest consacrat de art. 435 alin. (1) din Codul de procedură civilă.

25. În egală măsură, la fel cum au arătat și cadrele didactice care își desfășoară activitatea în cadrul Departamentului de drept public al Facultății de Drept a Universității din București[19], faptul că art. 23 din Legea nr. 554/2004 prevede o excepție de la regula consacrată de art. 435 alin. (1) din Codul de procedură civilă, stabilind că hotărârile judecătorești prin care a fost dispusă desființarea integrală sau parțială a unor acte administrative cu caracter normativ „(…) sunt general obligatorii (…)”, nu infirmă această concluzie în condițiile în care exceptiones sunt strictissimae interpretationis, aplicarea normelor care instituie excepții neputând fi extinsă și la cazuri neprevăzute de ipotezele acestora.

26. În plus, după cum vom arăta în cele ce urmează, există și o serie de alte argumente care relevă corectitudinea concluziei prezentate mai sus, de asemenea, în mod sintetic, prezentate de cadrele didactice care își desfășoară activitatea în cadrul Departamentului de drept public al Facultății de Drept a Universității din București[20].

27. În primul rând, este de remarcat că măsura suspendării executării unor acte administrative cu caracter normativ este dispusă de instanțele judecătorești în considerarea situației particulare a reclamantului[21], dar și a unor acțiuni ale acestuia, întinderea în timp a efectelor acestei măsuri depinzând, în egală măsură, și de conduita sa.

28. Astfel, potrivit prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportate la cele ale art. 2 alin. (1) lit. ș) din același act normativ, admiterea unei cereri introductive prin care se solicită suspendarea executării unui act administrativ cu caracter normativ presupune, pe lângă dovedirea îndeplinirii condiției existenței unui caz bine justificat[22], și probarea de către reclamant a necesității dispunerii acestei măsuri în vederea prevenirii unei pagube iminente, e. a unui prejudiciu[23] pe care l-ar încerca în ipoteza în care s-ar conforma prevederilor respectivului act administrativ cu caracter normativ.

29. Prin urmare, în timp ce determinarea îndeplinirea primei condiții presupune exclusiv analiza actului vizat de cererea de suspendare a executării, stabilirea măsurii în care aducerea lui la îndeplinire ar conduce la prejudicierea reclamantului presupune examinarea situației particulare a acestuia[24].

30. Or, dacă, pentru dovedirea îndeplinirii primei cerințe, s-ar putea recurge la argumentația prezentată în cauze identice soluționate anterior (fără a putea fi generalizată o asemenea concluzie în condițiile în care dezlegarea care trebuie să-i fie dată unei cauze depinde de soliditatea argumentelor prezentate), situația se poate prezenta diferit în cazul celei de-a doua cerințe deoarece modul în care un act normativ poate afecta un particular depinde de situația specifică a acestuia.

31. Cu toate acestea, noțiunea „pagubă iminentă” poate căpăta o semnificație specifică în cauze de tipul celor care au ocazionat prezentul studiu întrucât, în ipoteza în care de măsura suspendării executării unor acte administrative cu caracter normativ beneficiază un număr important de operatori economici, neacordarea acestui beneficiu și concurenților acestora ar conduce, în multe cazuri, la prejudicierea lor în condițiile în care doar ei ar fi nevoiți să se conformeze dispozițiilor mai puțin favorabile ale respectivelor acte administrative cu caracter normativ, ajungându-se, totodată, și la o aplicare limitată a prevederilor acestora ceea ce contravine caracterului lor general obligatoriu[25].

32. În al doilea rând, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, o asemenea cerere introductivă este admisibilă doar în ipoteza în care reclamantul face dovada că a inițiat procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

33. În plus, din aceeași perspectivă a contenciosului anulării actului administrativ, conform prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, menținerea măsurii suspendării executării unui act administrativ cu caracter normativ este condiționată de introducerea de către reclamant în termen de 60 de zile a unei cereri de chemare în judecată prin care să solicite anularea respectivului act iar, potrivit dispozițiilor art. 15 din același act normativ, prelungirea efectelor măsurii suspendării executării unui act administrativ cu caracter normativ până la data soluționării definitive a litigiului privitor la anularea aceluiași act este condiționată de pronunțarea unei soluții de admitere de către prima instanță în acest litigiu.

34. În al treilea rând, dat fiind faptul că dispunerea măsurii suspendării executării actelor administrative cu caracter normativ determină „(…) încetarea temporară (…)”[26] a efectelor acestuia, caracterul general obligatoriu al acestei măsuri ar presupune aducerea ei la cunoștința destinatarilor respectivelor acte prin publicarea hotărârilor judecătorești prin care aceasta a fost dispusă în condițiile în care, potrivit prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, încetarea efectelor unui act normativ este condiționată de respectarea condiției publicării.

35. Cu toate acestea, potrivit Legii nr. 554/2004, sunt supuse publicării doar hotărârile judecătorești definitive prin care s-a dispus anularea totală sau parțială a unor acte administrative cu caracter normativ, nu și cele prin care s-a dispus suspendarea executării unor asemenea acte[27].

36. În plus, caracterul general obligatoriu al măsurii suspendării executării ar presupune și ca încetarea efectelor acestei măsuri ca urmare a neintroducerii de către reclamant în termen de 60 de zile a cererii de chemare în judecată vizând anularea actelor administrative cu caracter normativ a căror executare a fost suspendată sau a respingerii de către prima instanță, respectiv de către instanța de recurs, a unei astfel de cereri de chemare în judecată să fie adusă la cunoștința destinatarilor prin publicare, prevederi care să instituie astfel de reguli de publicitate neregăsindu-se printre cele ale Legii nr. 554/2004.

37. În concluzie, în opinia noastră, în contextul legislativ actual, hotărârile judecătorești prin care a fost dispusă suspendarea executării unor acte administrative cu caracter normativ produc efecte exclusiv inter partes, această concluzie impunându-se prin prisma lipsei unor dispoziții legale care să le înlăture din sfera de aplicare a principiului relativității, a faptului că dispunerea și întinderea în timp a efectelor acestei măsuri depind de situația particulară și de conduita reclamanților și a lipsei cerinței publicării în cazul dispunerii și încetării efectelor acestei măsuri.

38. Astfel, date fiind cele de mai sus, ar fi regretabilă pronunțarea de către instanțe a unor soluții care să se întemeieze pe premisa potrivit căreia hotărârile prin care a fost dispusă măsura suspendării unor acte administrative cu caracter normativ ar produce efecte erga omnes, atâta timp cât legislatorul nu a statuat în mod neechivoc astfel, fiind însă de încurajat antamarea unor discuții la nivel doctrinar cu privire la această problemă în condițiile în care astfel de discuții pot întreține evoluția acestei instituții juridice.

E. De lege ferenda, este recomandabilă consacrarea efectelor erga omnes a hotărârilor judecătorești prin care a fost dispusă suspendarea executării unor acte administrative cu caracter normativ

39. După părerea noastră, atunci când va mai fi inițiat un proces de modificare[28] a Legii nr. 554/2004, ar fi indicată consacrarea la nivel legislativ a caracterului erga omens al efectelor hotărârilor judecătorești prin care a fost dispusă măsura suspendării executării unor acte administrative cu caracter normativ deși cadrele didactice care își desfășoară activitatea în cadrul Departamentului de drept public al Facultății de Drept a Universității din București au arătat că o asemenea soluție ar pune la îndoială însuși caracterul subiectiv al contenciosului consacrat prin Legea nr. 554/2004.

40. Or, după cum am arătat mai sus, în cazul în care de măsura suspendării executării unui act administrativ cu caracter normativ beneficiază doar unii dintre destinatarii acestuia, în cele mai multe cazuri (dacă nu chiar în toate), ceilalți sunt implicit prejudiciați, fiind, în consecință, îndeplinită condiția pagubei iminente, în calitatea acesteia de manifestare a caracterului subiectiv al contenciosului administrativ prevăzut de Legea nr. 554/2004.

41. Astfel, spre deosebire de actele administrative cu caracter individual (de exemplu, deciziile de impunere) în cazul cărora impactul efectiv se determină exclusiv prin raportare la situația destinatarilor acestora, în cazul actelor administrative cu caracter normativ, efectele prejudiciabile susceptibile a fi cauzate trebuie determinate și prin compararea situației subiecților vizați de prevederile acestora întrucât conduita lor ar fi guvernată de reguli diferite în ipoteza în care de măsura suspendării executării ar beneficia doar unii dintre ei.

42. Prin urmare, în cazul acestei categorii de acte administrative, îndeplinirea condiției pagubei iminente este relevată chiar de supunerea concomitentă a unor raporturi sociale identice unor norme diferite, cuantificarea concretă al impactului la nivel individual devenind mai puțin importantă, existența acestuia fiind în afara oricărui dubiu chiar dacă, uneori, probarea lui poate fi mai dificilă.

43. În plus, atingerea obiectivelor emiterii actelor administrative cu caracter normativ (respectiv reglementarea la nivel secundar a activităților reglementate cu caracter primar prin legi stricto sensu) presupune ca ele să guverneze conduita tuturor subiecților vizați, nefiind de conceput ca reguli de conduită diferite să guverneze concomitent raporturi identice.


[1] Regimul de autorizare instituit prin Ordinul nr. 1960/2018 nu reprezenta o noutate în peisajul reglementărilor autohtone. Astfel, un regim identic fusese instituit prin Ordinul președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice – benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibili, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare, în forma sa inițială. Cu toate acestea, demersurile întreprinse de operatorii economici ținuți să se conformeze prevederilor acestor prevederi l-au determinat pe emitentul acestui ordina să renunțe la acest regim prin emiterea Ordinului președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2329/2016 privind modificarea şi completarea Ordinului preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 1849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice – benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare, precum şi pentru modificarea Ordinului preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 1.850/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a activităţii de distribuţie şi comercializare angro de băuturi alcoolice şi/sau tutun prelucrat, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare.
[2] Fără a intra în detalii, menționăm că OPANAF nr. 1960/2018 a fost adoptat cu încălcarea dispozițiilor privitoare la transparența decizională, a celor referitoare la avizarea proiectelor actelor normative, precum și a altor prevederi legale naționale și europene.
[3] În acest context, menționăm că, înainte de încetarea valabilității vechilor atestate în conformitate cu prevederile Ordinului nr. 1960/2018, acesta a fost, la rândul său, modificat prin Ordinul nr. 2761/2018 pentru modificarea Ordinului președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1.960/2018 privind modificarea Ordinului președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice – benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibili, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare, precum și pentru modificarea Ordinului președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1.850/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a activității de distribuție și comercializare angro de băuturi alcoolice și/sau tutun prelucrat, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare (în continuare „Ordinul nr. 2761/2018”), acest ultim ordin fiind afectat de vicii de legalitate similare celor ale Ordinului nr. 1960/2018. Astfel, plângerile prealabile și cererile de chemare în judecată prin care s-a solicitat dispunerea măsurii suspendării executării formulate începând cu data de 8 noiembrie 2018 au vizat și prevederile Ordinului nr. 2761/2018. Cu toate acestea, pentru ușurința exprimării, în cuprinsul prezentului studiu, ne vom referi în continuare exclusiv la contestarea și suspendarea executării prevederilor Ordinului nr. 1960/2018.
[4] Emiterea Ordinului nr. 1960/2018 a determinat formularea unui număr mare de plângeri prealabile (peste 170, potrivit celor arătate în cuprinsul Referatului de aprobare a proiectului Ordinului nr. 3236/2018) și de cereri de chemare în judecată prin care s-a solicitat suspendarea executării acestuia (peste 20), toate aceste cereri introductive fiind admise în primă instanță.
[5] Ar fi de amintit că, în cursul lunii decembrie a anului 2018, era vehiculată inclusiv ideea adoptării unei ordonanțe de urgență prin care să fie reglementată problema autorizării în vederea desfacerii Produselor energetice însă, în cele din urmă, acesta a fost abandonată, cel mai probabil, pe fondul tensiunilor provocate de adoptarea O.U.G. nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene (prin care, printre altele, a fost reglementat impozitul denumit în faza de proiect „taxa pe lăcomie”, denumire care, în mod inspirat, a fost eliminată din cuprinsul versiunii adoptate de Guvernul României și publicate în Monitorul Oficial). Scopul susținătorilor acestei idei era acela de a tempera sau contracara chiar dorința operatorilor economici care desfășurau astfel de activități de a contesta în justiție legalitatea măsurilor adoptate în sarcina lor, în condițiile în care, în cazul atacării unei ordonanțe, aceștia nu s-ar mai fi putut prevala de unele dintre argumentele invocate în cuprinsul plângerilor prealabile și cererilor de suspendare a executării Ordinului nr. 1960/2018 (e. g. nerespectarea dispozițiilor privitoare la transparența decizională, a celor referitoare la avizarea proiectelor actelor normative etc.), ci ar fi trebuit să se limiteze la cele privitoare la neconstituționalitatea respectivului act normativ, asupra acestor critici urmând să se pronunțe Curtea Constituțională a României a cărei atitudine mult mai permisivă prin comparație cu cea a instanțelor judecătorești este de notorietate. Astfel, însăși vehicularea acestei idei reprezintă o recunoaștere implicită a faptului că reglementările în discuție prezintă vicii de legalitate, promotorii acesteia nesesizând, însă, că traducerea ei în viață nu ar fi fost în măsură să le înlăture în totalitate (v. g. cele determinate de încălcarea dreptului Uniunii Europene).
[6] Dat fiind obiectul prezentului studiu, nu vom analiza această chestiune în cuprinsul acestuia, dezbaterea ei prezentând, însă, interes datorită naturii problemelor pe care le ridică.
[7] A se vedea analiza acestor soluții prezentată mai jos.
[8] A se vedea §§ 20 lit. B și 21-25 din cuprinsul Deciziei nr. 18/2017 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul competent să judece recursul în interesul legii.
[9] A se vedea § 20 lit. A) din cuprinsul Deciziei nr. 18/2017 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul competent să judece recursul în interesul legii.
[10] A se vedea Decizia civilă nr. 1249/12.03.2014 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, Secția de contencios administrativ și fiscal.
[11] Pentru comentarii privitoare la suspendarea executării actelor administrative în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, a se vedea, de exemplu: A. Iorgovan et al., „Legea contenciosului administrativ. Comentariu și jurisprudență”, Ed. „Universul Juridic”, București, 2008, pag. nr. 253-285; G. Bogasiu, „Legea contenciosului administrativ. Comentată și adnotată cu legislație, jurisprudență și doctrină”, ed. a 2-a, Ed. „Universul Juridic”, București, 2014, p. nr. 357-398; D. C. Dragoș, „Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații”, Ed. „C.H. Beck”, ed. a 2-a, București, 2009, pag. nr. 286-297; I. Râciu, „Procedura contenciosului administrativ. Aspecte teoretice și repere jurisprudențiale, Ed. „Hamangiu”, București, 2012, pag. nr. 307-346; O. Podaru, „Drept administrativ. Vol. I. Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel”, Ed. „Hamangiu”, București, 2010, pag. 337-341, iar, pentru comentarii privitoare la suspendarea executării actelor administrative fiscale (inclusiv, pentru trimiteri la doctrina și jurisprudența aferentă), a se vedea, de exemplu: D. Dascălu, „Tratat de contencios fiscal”, Ed. „Hamangiu”, București, 2014, pag. nr. 723-766; C. F. Costaș et al.,Codul de procedură fiscală. Comentariu pe articole”, Ed. „Solomon”, București, 2016, pag. nr. 595-606.
[12] Ar fi de amintit, în special, modificările cu caracter substanțial aduse inclusiv art. 14 din Legea nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 (pentru comentarii privitoare la aceste modificări, a se vedea, cu titlu exemplificativ: A. Iorgovan et al., „Legea contenciosului administrativ. Comentariu și jurisprudență”, Ed. „Universul Juridic”, București, 2008; D. C. Dragoș, „Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații”, Ed. „C.H. Beck”, ed. a 2-a, București, 2009, pag. nr. 289; I. Râciu, op. cit., pag. nr. 307-308) dar și cele vizând asigurarea soluționării cu celeritate a cauzelor având un asemenea obiect aduse prin Legea nr. 212/2018 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a altor acte normative.
[13] Pentru comentarii privitoare la reglementarea anterioară, a se vedea, de exemplu, D. C. Dragoș, „Procedura contenciosului administrativ”, Ed. „All Beck”, București, 2002, pag. nr. 545-550.
[14] Cu titlu de exemplu, necesitatea unei astfel de clarificări de natură legislativă a fost reliefată în procesul de soluționare a unei dintre cauzele în care un operator economic a solicitat suspendarea executării prevederilor Ordinului nr. 1960/2018, cauză în care a fost formulată o cerere de intervenție principală și dezbătută problema admisibilității în principiu a acesteia. În vederea asigurării respectării dreptului reclamantului la soluționarea cauzei într-un termen optim, drept consacrat de art. 6 din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu modificările și completările ulterioare (în continuare „Codul de procedură civilă”), instanța învestită a dispus admiterea în principiu a acestei cereri în condițiile în care o soluție contrară ar fi creat riscul întârzierii soluționării cauzei ca urmare a intervenției suspendării judecății cauzate de atacarea pe cale separată a încheierii prin care aceasta a fost pronunțată. În acest context, analiza jurisprudenței instanțelor naționale relevă faptul că regula o constituie admiterea în principiu a unor astfel de cereri (a se vedea, cu titlu exemplificator: Decizia civilă nr. 2977/2012 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Secția de contencios administrativ și fiscal; Sentințele civile nr. 3363/2009 și 3692/2016 pronunțate de Curtea de Apel București, Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal; Sentința civilă nr. 3363/2009 pronunțată de Tribunalul București, Secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal; Sentința civilă nr. 1/2018 pronunțată de Tribunalul Botoșani, Secția a II-a de contencios administrativ și fiscal). Cu toate acestea, unele instanțe au pronunțat și soluții contrare (a se vedea, de exemplu, Sentința civilă nr. 153/2016 pronunțată de Tribunalul Vrancea, Secția a II-a de contencios administrativ și fiscal), soluții pe care le considerăm corecte, reținând incompatibilitatea cererilor de intervenție principală cu astfel de cauze în care instanțele nu sunt chemate să se pronunțe cu privire la existența sau inexistența vreunor drepturi. Astfel, după părerea noastră, în vederea asigurării soluționării cu maximă celeritate a cauzelor privitoare la suspendarea executării unor acte administrative, s-ar impune modificarea Legii nr. 554/2004 astfel încât să fie consacrată expres inaplicabilitatea dispozițiilor privitoare la cererile de intervenție principală chiar dacă inconvenientul reprezentat de posibilitatea atacării pe cale separată a încheierilor de respingere ca inadmisibile a unor astfel de cereri a fost suprimat ca urmare a modificării Codului de procedură civilă prin Legea nr. 310/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative.
[15] Am considerat relevantă și această analiză în condițiile în care, în cauzele în care a fost solicitată suspendarea executării prevederilor Ordinului nr. 1960/2018, Agenția Națională de Administrare Fiscală a invocat excepția inadmisibilității arătând că măsura suspendării executării ar putea fi dispusă exclusiv în cazul actelor administrative cu caracter individual.
[16] A se vedea, cu titlu exemplificativ, Decizia civilă nr. 352/2015 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, Secția de contencios administrativ și fiscal.
[17] A se vedea în acest sens, de exemplu, G. Bogasiu, op. cit., pag. nr. 379; I. Râciu, op. cit. , pag. nr. 314-315. Indiscutabil, așa cum s-a reținut și în literatura de specialitate și jurisprudență, măsura suspendării executării nu poate viza ordonanțele adoptate de Guvernul României în condițiile în care acestea sunt adoptate în virtutea puterilor legislative delegate în conformitate cu prevederile art. 115 din Constituție – a se vedea, de exemplu, Decizia civilă nr. 2340/2012 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, Secția de contencios administrativ și fiscal apud G. Bogasiu, op. cit., pag. nr. 367-368.
[18] A se vedea, în acest sens, și poziția exprimată de cadrele didactice care își desfășoară activitatea în cadrul Departamentului de drept public al Facultății de Drept a Universității din București prezentată în cuprinsul § 21 al Deciziei nr. 18/2017 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul competent să judece recursul în interesul legii.
[19] A se vedea § 23 din cuprinsul Deciziei nr. 18/2017 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul competent să judece recursul în interesul legii.
[20] În cuprinsul prezentului studiu, nu vom prezenta un punct de vedere detaliat cu privire la poziția exprimată de cadrul didactic care își desfășoară activitatea în cadrul Departamentului de drept public al Facultății de Drept a Universității Babeș-Bolyai din Cluj-Napoca, poziție potrivit căruia hotărârile prin care a fost dispusă măsura suspendării executării unor acte administrative cu caracter normativ nu ar fi guvernate de principiul relativității (a se vedea § 20 lit. A) din cuprinsul Deciziei nr. 18/2017 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul competent să judece recursul în interesul legii). După părerea noastră, efecte erga omnes produce doar măsura suspendării actelor administrative cu caracter normativ dispusă pe cale administrativă (pentru comentarii referitoare la suspendarea executării actelor administrative, a se vedea, de exemplu, O. Podaru, op. cit., pag. nr. 339-340), nu și cea dispusă pe cale judecătorească date fiind argumentele prezentate în cuprinsul prezentului studiu, invocarea mutatis mutandis a prevederilor art. 60 alin. (2) din Codul de procedură civilă de către acest cadru didactic neconducând la o altă concluzie.
[21] A se vedea, în acest sens, și § 24 din cuprinsul Deciziei nr. 18/2017 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul competent să judece recursul în interesul legii.
[22] Pentru comentarii, trimiteri bibliografice și jurisprudențiale privitoare la suspendarea actelor administrative fiscale (i. e. acte administrative cu caracter individual), a se vedea, de exemplu, D. Dascălu, op. cit., pag. nr.  754-757.
[23] Pentru ipoteza suspendării actelor administrative fiscale, a se vedea, cu titlu exemplificator, Idem, pag. nr. 749-754.
[24] A se vedea, în acest sens, și § 24 din cuprinsul Deciziei nr. 18/2017 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul competent să judece recursul în interesul legii.
[25] Această remarcă este a fortiori valabilă în acele situații în care pe piața reglementată acționează un număr restrâns de operatori economice. În acest sens, a se vedea, de exemplu, soluțiile judicioase pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în litigiile privitoare la suspendarea actelor administrative cu caracter individual emise de Consiliul Concurenței în cazul operatorilor economici care acționează pe piața telecomunicațiilor.
[26] A se vedea, de exemplu, A. Iorgovan, „Tratat de drept administrativ”, Vol. al II-lea, ed. a 4-a, Ed. „All Beck”, București, 2005, pag. nr. 94; O. Podaru, op.cit., p.337-338.
[27] O asemenea concluzie a fost prezentată și de cadrele didactice care își desfășoară activitatea în cadrul Departamentului de drept public al Facultății de Drept a Universității din București – a se vedea § 21 din cuprinsul Deciziei nr. 18/2017 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul competent să judece recursul în interesul legii.
[28] Aplicarea Legii nr. 554/2004 ridică în continuare o serie de probleme. Un asemenea exemplu îl constituie problema măsurii în care obiectul unei cereri de chemare în judecată în materia contenciosului administrativ îl poate constitui și modificarea unui act administrativ în condițiile în care o asemenea măsură nu se numără printre cele care pot fi solicitate de persoanele interesate și dispuse de instanțele judecătorești (a se vedea, în acest sens, prevederile art. 8 și 18 din Legea nr. 554/2004) însă este indicată în cuprinsul art. 24 din Legea nr. 554/2004 privitor la executarea hotărârilor judecătorești pronunțate în această materie. Interpretarea sistematică a prevederilor art. 8, 18 și 24 din Legea nr. 554/2004 conduce la concluzia că o asemenea măsură poate fi solicitată și dispusă de instanțele judecătorești, fiind, totuși, preferabilă modificarea Legii nr. 554/2004 în sensul consacrării exprese a posibilității solicitării și dispunerii unei asemenea măsuri pentru a preveni apariția unor fluctuații jurisprudențe. O asemenea modificare prezintă o relevanță particulară în materia contenciosului fiscal în condițiile în care, în astfel de cauze, este analizată frecvent problema modificării bazei de impunere, soluția care se impune în astfel de cazuri fiind aceea a modificării actului administrativ verificat iar nu a anulării acestuia și obligării emitentului la emiterea unuia nou.


Av. Dan Dascălu
Partener D&B DAVID ȘI BAIAS

Av. Iacob Buga
Colaborator D&B DAVID ȘI BAIAS

Abonare newsletter

Aflaţi mai mult despre , , , , , ,
JURIDICE.ro utilizează şi recomandă SmartBill pentru facturare.

Puteţi publica şi dumneavoastră pe JURIDICE.ro. Publicăm chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare şi să ne scrieţi la adresa redactie@juridice.ro!

Lasă un răspuns

Acest sit folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.

CariereEvenimenteProfesioniştiRLWCorporate