ArticoleESSENTIALSRNSJStudiiOpiniiInterviuriInterviuri VIDEOPovestim cărţi
 
 
Opinii
Print Friendly, PDF & Email

Tehnic, administrativ, juridic şi… politic în disciplina în construcţii şi urbanism
13.02.2019 | Raluca BEJAN


Raluca Bejan

Raluca Bejan

Abordez acest subiect, pentru că el este actual. A atras atenţia specialiştilor în momentul în care, pe rolul Parlamentului, a apărut proiectul de lege privind modificarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii şi a Legii nr. 350/2001 privind Amenajarea teritoriului şi urbanismul. Proiectul denumit PL-x nr. 521/2018 vizează o chestiune sensibilă din toate cele patru puncte de vedere din titlu.

Subiectul este de interes şi prin numeroasele procese în aplicarea sau mai bine, în neaplicarea corectă a legislaţiei pentru disciplina în construcţii. Nu numai de către părţi. Situaţie care, între altele, provine din caracterul compozit al legii, din neclarităţile de concepţie şi de limbaj ale ei.

Un articol publicat recent de o casă de avocaţi cunoscută, (a se vedea articolul Posibilitatea recunoaşterii pe cale judecătorească a dreptului de proprietate asupra construcţiilor edificate în mod neautorizat. UPDATE, publicat în data de 15 ianuarie 2019, de către Virgil Bărbulescu, pe JURIDICE.ro, asupra căruia nu mă opresc, el fiind de la sine convingător).

Pe marginea unor speţe judecate la instanţe superioare, autorul abordează posibilitatea accesiunii în absenţa autorizaţiei de construcţie, accesiunea ca mod de dobândire juridic al dreptului de proprietate asupra unei construcţii edificate.

Subiectul face şi obiectul unei viitoare dezbateri organizate de Societatea de ştiinţe juridice, în data de 18 februarie 2019.

Putem găsi în prezent, în toate localităţile din ţară construcţii mari sau neînsemnate ridicate fără autorizaţie, care, în subsidiar, nu au proprietar. Au numai investitor. Nimeni nu este inconştient să încalce disciplina în construcţii investind resurse importante în lucrări de construcţii care nu au autorizaţie să fie făcute. În toate cazurile există o explicaţie care face verosimilă o astfel de întreprindere. Cel mai des explicaţia este economică: este realmente vorba de o necesitate stringentă ca acea construcţie să fie salvată, dezvoltată sau ridicată pe un teren viran, chiar cu riscul răspunderii juridice. Cu atât mai mult dacă autorizaţia, cerută cu bună credinţă, este refuzată nejustificat. În jurul acestei justificări se poate discuta mult, mai ales dacă ea se bazează pe condiţiile juridice, dar şi când sunt contestate cele tehnice. Textul legii nu ne ajută. Practica judiciară, de regulă, nu e unitară.

Propunerea de modificare a legii atacă acest subiect, stârnind „în fine” interesul pentru concepţia legii, pentru mentalitatea celor care o aplică. Mentalitate care supralicitează cătuşele de pus la mâinile care construiesc.

Aparent, proiectul de lege rezolvă o problemă punctuală. În realitate, vizează mult mai mult, anume ca metoda de a impune legea să nu fie cea penală, nici cea administrativ- birocratică. Să fie civilă. Unde am mai auzit asta?

Statul de drept înseamnă o paletă de pârghii de autoreglare a disfuncţiilor, fie pe calea instituţională care poate fi de prevenire şi mai apoi de sancţionare, fie pe cale educaţională sau prin mijloacele specifice economiei de piaţă.

Trăim o epocă în care, legea există, există şi o tendinţă de a fi eludată şi soluţia găsită până acum este ameninţarea cu răspunderea penală. Dar, după cum vedem, nu are efect la noi, stilul punitiv.

Într-un studiu intitulat Psihologia poporului român, publicat în Enciclopedia României Vol. I Statul, ediţia 1938, pag. 167, marele filosof şi psiholog român C. Rădulescu Motru sintetiza ordinea de drept în România acelui timp, cam aşa:

La noi este un fapt recunoscut că legile care sunt obligaţii contractate prin reprezentanţii majorităţilor cetăţeneşti, nu se respectă. Nu se respectă nici de aceia care le fac, nici de aceia pentru care se fac”. Nimic mai actual.

Românul, dacă are nevoie de o casă mai bună, o face pur şi simplu, respectând tradiţia. A veni cu interdicţii de natură administrativă, cu ameninţarea condamnării penale (pe care nu o aplică nimeni) este inutil şi inadecvat. Ar fi interesant de ştiut câte zeci de mii sunt de fapt, construcţiile ridicate fără autorizaţie, mai ales în mediul rural. De ce nu sunt ele înscrise la cadastru, de ce nu sunt impozitate la valoarea lor. În genere, pentru că nu se rezolvă dreptul de proprietate asupra lor.

Dacă au fost amendate sau dacă s-au făcut plângeri penale împotriva constructorilor, câte din ele sunt contestate în instanţă şi cu ce rezultat?

Atunci când coteţul de găini din fundul curţii este tratat de lege la fel cu blocul de sticlă şi beton din Calea Victoriei, ne putem aştepta la orice.

În practică întâlneşti situaţii în care repararea unei porţiuni de gard, înlocuirea unui acoperiş găurit se sancţionează cu o amendă mai mare decât costul reparaţiei.

În acest context conflictual şi nerecunoaşterea dreptului de proprietate asupra construcţiei edificate fără autorizaţie devine o sancţiune subînţeleasă de lege.

La altă scară, dar la fel ca metodă, se pune problema cu dezvoltatorii industriali şi locativi, de regulă investitori străini, prin bănci cu capital străin. Ei se supun regulilor de piaţă şi mai puţin directivelor locale cu putere de lege. Nici pe ei nu îi prea sperie răspunderea penală.

Pun mâna în foc că pe plan local şi amendarea contravenţională în materia disciplinei în construcţii vizează mai degrabă strângere de fonduri la primărie ori controlul alegătorilor, decât realizarea unui plan coerent de dezvoltare. De aici, tendinţa de eludare a legii.

Constatând aceste lucruri, după anii de experienţă în aplicarea Legii nr. 50/1991, ar fi timpul să luăm în serios ce anume vrem cu disciplina asta cazonă. În materia aceasta timpul este hotărâtor. Preţurile materialelor de construcţii şi al manoperei cresc exponenţial de la un an la altul, în timp ce forţa de muncă disponibilă scade vertiginos. A pierde timp cu formalităţile administrative înseamnă renunţare. Nu spun să le ocolim, dar se impune raţionalizarea, simplificarea şi asigurarea celerităţii lor. Dacă vrem să progresăm. Dacă nu… adoptăm cele amintite de C. Rădulescu Motru, în restul articolului citat.

Putem găsi alte metode de convingere. În primul rând, preventive, instructive, sprijin real şi consiliere, cu totul în subsidiar, sancţionare.

În materie de construcţii locative sau gospodăreşti intervenţia în ograda ta a autorităţii administrative şi a forţei coercitive a statului aduce a imixtiune, a politică de forţă, pe care nimeni, dar absolut nimeni, nu o agreează.

Reacţia, la nivel global, este eludarea legii, ocolirea procedurilor administrative, opoziţia faţă de putere. Adică dezordinea socială.

Dezordine în care, guvernanţi şi executanţi, sunt derutaţi. Le scapă esenţialul: vrem sau nu să dezvoltăm activitatea de construcţii, emergentă natural şi aducătoare de beneficii? Cum o facem ca mediul să fie protejat iar populaţia să poată creşte propriul nivel de trai? Nu cunosc să se fi realizat un studiu credibil, multidisciplinar, un plan concret de dezvoltare în acest domeniu. Nu cunosc o propunere de lege ferenda diferită, în esenţa ei, de Legea din 1991.

OAR (Ordinul Arhitecţilor din România) se implică. După propriile declaraţii date cu prilejul dezbaterii PL-x nr. 521/2018, pe care le aflăm de pe site-ul Parlamentului, a încercat de mai multe ori să sistematizeze legislaţia în domeniul disciplinei în construcţii, dar nu a fost luat în seamă (nu este singura organizaţie profesională din România care a păţit asta). În general, organizaţiile de tip „breaslă” nu sunt încurajate, nu li se încredinţează misiuni importante prin externalizarea unor funcţii care încarcă agenda autorită ţilor publice. Unele excepţii sunt în domeniul asistenţei sociale.

În materia amenajării teritoriului, urbanismului şi disciplinei în construcţii, marja de prevenire este foarte mare şi metodele pot fi diverse. Pornind de la claritatea legii, buna organizare a administraţiei publice în domeniu, fezabilitatea şi simplitatea modurilor de lucru, convingerea şi co-interesarea solicitanţilor de autorizaţii, sprijinul efectiv acordat de structurile de specialitate publice sau private, finanţare pe proiecte este mult de lucru, dar rezultatele ar fi mai bune şi ne interesează pe toţi.

PL-x nr. 521/2018 de care aminteam mai sus, aflat pe rolul Parlamentului în anul 2018, ajunsese la finele lunii decembrie să fie aprobat în Cameră. Apoi a fost returnat la comisii.

El propune relaxarea sistemului de impunere a legii prin sancţiuni penale. Doar pentru o categorie de lucrări, deocamdată. Cea prevăzută de art. 3 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991, denumită generic monumente istorice. Pare nepotrivit. Doar la prima vedere.

În schimb, tot ce este lucrare de interes public care ignoră disciplina în construcţii, dar şi perseverenţa în greşeală, se supun în continuare sancţiunii penale.

Cazul este interesant, prin discuţiile aprinse în jurul acestei iniţiative. Pentru prima oară s-a prilejuit ca OAR să aibă un dialog cu comisiile parlamentare, pe marginea proiectului de modificare a Legii nr. 50/1991, ocazie cu care, Ordinul a abordat o problemă de principiu: aceea a diferenţierii obligaţiei de autorizare şi a răspunderii în funcţie de importanţa lucrărilor de construcţii executate şi a nu folosi forţa publică – în speţă ameninţarea cu pedeapsa penală, drept regulator al programelor de dezvoltare, cu referire la conservarea şi renovarea monumentelor istorice atât de dragi nouă.

Iniţiativa de relaxare a sancţiunilor a aparţinut PSD. Partidele de dreapta se opun vehement. Camera deputaţilor a aprobat proiectul aşa cum a propus OAR – organizaţie profesională mai credibilă decât partidele politice.

Este o modificare de detaliu dar care recunoaşte că nu este bine venită politica penală nici chiar în domeniul foarte sensibil ca monumentele istorice, de altfel apărate straşnic de specialiştii în domeniu.

Legea ar trebui să facă – spune OAR – diferenţa între categoriile de lucrări care necesită autorizaţie şi cele care încarcă inutil şi păgubos agenda adiministraţiei locale şi a justiţiei, între categoriile de lucrări complexe cu impact important şi cele care se execută în regie proprie cu mijloace artizanale, pentru uzul familial, mai ales, între mediul rural unde predomină interesul agricol şi cele din mediul urban suferind de degradarea mediului.

Nu numai în materie de sancţiuni, ea nu o face. Şi ar fi necesar astăzi, după 28 de ani de la apariţie, ca legislaţia disciplinei în construcţii să fie readusă în matca ei, sistematizată în aşa fel încât să-şi atingă scopul: acela de a încuraja domeniul economic al construcţiilor şi a fi un ghid, nu o ameninţare urâcioasă pentru investitorii de la mic la mare.

Se duce o luptă la baionetă cu expansiunea betonului asupra mediului verde. Cu nevoile stringente ale oamenilor, care nu îşi găsesc rezolvare la autorităţile competente, cu abuzul de ambele părţi, cu lipsa de înţelegere a literei şi spiritului legii.

De aceea, aşa cum observă expunerea de motive şi comentatorii PL-x nr. 521/2018, instanţele abundă în procese- sunt mii pe rol. La care aş adăuga: care se soluţionează diferit, printr-o practică vizibil neunitară.

O confruntare interdisciplinară, un dialog între parlamentari, magistraţi, miniştri de resort, constructori, primari şi arhitecţi pe tema disciplinei în construcţii şi urbanismului reflectată în actele normative, ar fi de bun augur. Sincer şi deschis. Mai ales, creativ. Mână de la mână s-ar putea realiza acel salt metodologic care să reuşească performanţa. Norme clare, aplicanţi şcoliţi, beneficiari lămuriţi, judecători înţelepţi. Mai ales că:

Puterea de decizie este în mâna primarilor în timp ce banii sunt în mâna beneficiarilor investitori mici sau mari.

Nevoia de a construi este atât de stringentă şi răspândită, încât poate fi lesne folosită pentru maşina de vot. De aceea politicul tinde să menţină carenţele legii ca pârghii de control politic. Nu există încă interes pentru ca legea privind disciplina în construcţii să fie mai ales civilă şi în subsidiar penală.

Pe cât de „băţoasă”, pe atât de ineficientă, legislaţia disciplinei în construcţii, preponderent tehnică, derapează în contingent şi devine mai degrabă instrucţiune de lucru pentru şefii de echipă zidari sau pentru funcţionara primăriei care verifică formulare, decât un ghid de bune practici în susţinerea economiei construcţiilor.

Legile „tehnice”, sunt elaborate de regulă de tehnicieni din branşă care cred după ureche, că trebuie amintită fiecare situaţie concretă, fiecare hârtie de făcut cu modul de completare a rubricilor, pentru că asta li se pare greu. Nu pot abstractiza – cerinţă primă a legii. Aş da ca exemplu – fără a dezvolta, pentru că vorbeşte de la sine – art. 11 din lege şi corelativul său, art. 18 din Norma metodologică. Privind excepţiile de la obligaţia autorizării.

Atunci când fac apel la noţiuni strict juridice pe care nu le înţeleg în sensul lor normativ, strecurate printre prescripţiile tehnice, sunt stângace, imprecise, produc confuzii şi aplicanţii tind să le explice tot mai mult în stil propriu, prinzându-şi mâna. Tot ignorând aceste reguli – sistemul de drept în ansamblul lui – nici chiar avocaţii sau magistraţii nu le mai pot interpreta.

*

Revenind la titlu, dau două exemple pentru norma compozită, care este Legea nr. 50/1991. În ambele cazuri este vorba de noţiuni juridice incluse în norma tehnică, de către nespecialişti în drept.

1. Noţiunea de Drept real, a cărui deţinere este prima condiţie eliminatorie pentru solicitarea autorizaţiei în construcţii, conform art. 1 din lege.

2. Sintagma „intrare în legalitate”, despre al cărei sens se pot scrie tomuri. Ea este soluţia de bun simţ, care dă sens acestei activităţi, pentru păstrarea ordinii de drept în materie. Şi nu este reglementată prin lege, ci prin norma metodologică aprobată prin Ordin al ministrului de resort. 59. Este o „instituţie” în sensul teoriei dreptului, neglijată şi neînţeleasă.

Le enunţ doar şi le descriu sumar pentru a trezi interesul.

1. Dreptul real

Primul articol al legii, de regulă, enunţă scopul şi principiile ei. Art. 1 al Legii nr. 50/1991 instituie de la început o interdicţie, aşa cum norma penală o face. Lectura Codului penal şi a Codului de procedură penală este menită să sperie. Ai un sentiment de disconfort şi teamă pentru ceea ce se poate întâmpla. Este o lume a privaţiunii de libertate, a forţei publice dusă la ultima consecinţă.

Spiritul legislaţiei civile, specifică şi activităţii de construcţii, este altul. A construi nu este în sine o faptă de pericol social, cum cred unii exponenţi ai administraţiei publice locale. Codul civil defineşte prin litera şi spiritul lui, drepturile civile ca pe bunuri de preţ dobândite de fiinţa umană în evoluţia ei de milenii. Arată semnificaţia lor juridică, modul în care se exercită, buna credinţă fiind condiţie şi obligaţie generală faţă de semeni. Lectura Codului civil este relaxantă, îţi dă un sentiment de ordine paşnică, înţelegere a nevoilor, garanţie din partea autorităţii publice.

Legea privind autorizarea lucrărilor de construcţii, lege civilă, îţi limitează din start libertatea de a construi. Nu prin prescripţii tehnice privind calitatea construcţiei, pe care să le comunice tuturor spre a fi respectate, ci te condiţionează de primirea unui act administrativ. Dacă ai actul eşti în legalitate. Dacă nu, eşti infractor sau contravenient.

Aşa s-a ajuns ca ordinea de drept, inclusiv disciplina în construcţii să fie cuantificate de numărul de hârtii acoperitoare pe care le ai. Şi dacă le ai, poţi construi oricum.

Prin textul legii, uneori prea general, alteori prea detaliat, dar mai ales prin numeroasele metodologii, instrucţiuni, interpretări emanate de la ministerul de resort, şi chiar prin conţinutul certificatului de urbanism şi al autorizaţiei de construcţie, te transformă din investitor într-un fel de… urmărit penal.

Stabilind de la început a construi ceva înseamnă apelul la administraţia locală, acelaşi art. 1, lansează verdictul şi în termeni juridici. Condiţia eliminatorie este să deţii „un drept real asupra imobilului”.

Enunţul creează o primă serie de întrebări: ce este acela „drept real”? Probabil un drept „adevărat”, va crede primarul. Să fie acest drept exclusiv? Bineînţeles, va decide primarul, adăugând la lege. Cum se dovedeşte el în faţa unui funcţionar comunal? Cu extrasul CF şi cu toate actele care au stat la baza intabulării, va crede funcţionarul responsabil cu autorizarea. Ce se întâmplă dacă dreptul de proprietate este grevat de o sarcină cum ar fi servitutea – şi ea drept real sau de o ipotecă? Nu se eliberează autorizaţia, va decide primarul. Dar dacă imobilul stă să cadă?  Nu ne interesează, va decreta primarul. Dar dacă este în proces de partaj? Se va aştepta soluţionarea lui definitivă, chiar dacă asta durează 12 ani, va decide primarul. Nu îţi rămâne decât să explici găinilor că vor sta pe afară până când justiţia se va pronunţa în proces dacă locul coteţului este sau nu al solcitantului de autorizaţie. Problema este reală.

Pentru toţi participanţii la autorizarea construcţiei, condiţia eliminatorie de a deţine un drept real este, de fapt, o necunoscută.

Aşa că, legea le vine în ajutor, precizând nu în textul legii, ci într-o Anexă nr. 2 – care defineşte termenii utilizaţi de textul legii – ce anume înţelegem prin „Dreptul de a executa o lucrare de construcţii”. El nu este cum am crede noi, ceea ce sugerează titlul: calificarea profesională atestată a constructorului sau ce spune art. 1 – deţinerea autorizaţiei de construcţie. Nu.

La pct. 12, devenit în 2018 pct.10, apare explicaţia:

10. Drept de execuţie a lucrărilor de construcţii este:

Dreptul asupra construcţiei şi/sau terenului, care conferă titularului dreptul de a obţine, potrivit legii, din partea autorităţii competente autorizaţia de construire/desfiinţare: 1. dreptul real principal: drept de proprietate, drept de administrare, drept de concesiune având ca obiect terenuri aflate în domeniul public sau privat al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, uz, uzufruct, superficie, servitute; 2. drept de creanţă dobândit prin: contract de cesiune, concesiune, comodat, locaţiune etc.”

Mai pe scurt, dreptul de a solicita autorizaţie de construcţie este dat de dreptul real deţinut, iar acesta este… dreptul asupra terenului care conferă titularului dreptul de a obţine autorizaţia. Sau şi mai pe scurt: „dreptul real este dreptul de a solicita autorizaţia care conferă dreptul de a o obţine”. Acum e clar. Asta trebuie să aibă solicitantul când vrea, de exemplu, să salveze după avarie casa bătrânească moştenită împreună cu alte rude, cu care se află în proces de partaj. Sau să ridice în ogradă o anexă gospodărească.

Coproprietatea este totuşi un drept real principal.

Legea nr. 50/1991 nu distinge după cum dreptul real principal trebuie să fie exclusiv sau nu. Principal nu înseamnă şi exclusiv. Uneori bunul simţ te îndeamnă să interpretezi că este necesar ca dreptul să fie exclusiv.

În legătură cu caracterul exclusiv al dreptului de proprietate, propun un exerciţiu de interpretare istorică a legii.

Au existat între 2004 şi 2011, discuţii aprinse între specialiştii în disciplina construcţiilor. Se ridicau atunci mari probleme în legătură cu reabilitarea construcţiilor cu bulină roşie, în cea mai mare parte blocuri vechi, cu mai multe apartamente şi cu mulţi coproprietari. Lucrările nu puteau fi demarate din cauza opoziţiei unora dintre ei.

OUG nr. 122/24 noiembrie 2004 a modificat Legea nr. 50/1991 forma iniţială, astfel: art. 7 pct. 9 (1) „Odată cu depunerea cererii de emitere a autorizaţiei de construcţie solicitantul are obligaţia să prezinte o declaraţie pe propria răspundere din care să rezulte că imobilul nu face obiectul unui litigiu aflat pe rolul unei instanţe judecătoresti. Dacă există un astfel de litigiu solicitantul va aştepta soluţionarea lui definitivă.

(2) Prin excepţie, lucrările de consolidare la clădirile multi etajate încadrate prin raport de expertiză tehnică în Clasa I de risc seismic şi care prezintă pericol public, se autorizează în regim de urgenţă chiar în situaţia existenţei unor litigii pe rolul instanţelor.”

Restricţia de la alin. 1 rămânea însă pentru mediul rural sau pentru casele P+1 din mediul urban. Partajul la notar sau în justiţie, anula orice intervenţie de consolidare, timp de mai mulţi ani. O casă cu acoperişul găurit cade după circa 2 ani.

Legea nr. 119 din mai 2005, a modificat din nou art. 7 pct. 9:

”… Autoritatea emitentă a autorizaţiei nu este responsabilă pentru eventualele prejudicii ulterioare cauzate de existenţa la momentul emiterii actului a unor litigii pe rolul instanţelor privind imobilul teren sau construcţii, aparţinând exclusiv solicitantului.” 

Alin. (2) abrogat.

Cu aceasta s-a blocat complet posibilitatea de intervenţie la un imobil cu mai mulţi coproprietari, fie el cu bulină roşie.

Prin Legea nr. 261/2009, art. 7 pct. 9 s-a modificat din nou:

Autoritatea emitentă… nu este responsabilă pentru eventualele prejudicii cauzate de existenţa la momentul emiterii actului a unor litigii pe rolul instanţelor, privind imobilul aparţinând solicitantului, responsabilitatea revenind exclusiv acestuia.

Atunci s-a lămurit că nu proprietatea să aparţină exclusiv solicitantului, ci responsabilitatea. Şi totul s-a deblocat. Pe hârtie.

În fine, prin Legea nr. 269/2011, a fost modificat textul art. 7 pct. 9 astfel:

”Autoritatea emitentă nu este responsabilă… pentru eventualele prejudicii cauzate de existenţa pe rol a unor litigii privind imobilul… teren sau construcţii – responsabilitatea revenind solicitantului”.

S-a eliminat de tot – şi nu întâmplător – cuvântul „exclusiv”, care mai provoca unele confuzii.

Prin urmare, cu toate modificările ulterioare ale legii, condiţia sine qua non a dreptului de a solicita autorizaţie de construcţie a rămas aceea de a fi titular de drept real. Neexclusiv.

Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, principiu general de drept.

Nu putem cere primarilor să ştie latina. Dar le putem cere să îl consulte pe arhitectul şef. Este obligaţia lor conform Legii nr. 215/2002.

Disputa pe marginea cuvântului „exclusiv” a semnalat nevoia de a clarifica acest detaliu al legii.

Autorizaţia de construcţie este un act administrativ cu caracter tehnic. Ea are două coodonate: cea administrativă care înseamnă condiţii de natura celor care intră în profilul primăriei: urbanism, sistematizare, dosar-formularistică. Cea tehnică ţine de proiect, cerinţe de calitate, mediu, energetică.

Condiţia juridică preliminară, enunţată de art. 1, se cere a fi foarte clar definită, pentru că este de altă natură şi nici primarul nici experţii tehnici nu o pot comenta.

Ea este diferită după cum:

– construcţia este ridicată din nou pe un teren viran; situaţie care, rare ori prezintă caracter de forţă majoră şi, ignorând obstacolele pieţii- materiale, forţă de muncă, bani, se poate aştepta/urgenta rezolvarea pe cale convenţională sau contencioasă a exclusivităţii dreptului asupra terenului. Sau

– lucrarea intervine la o construcţie existentă, caz în care lucrurile se complică.

Intervenţiile diferă după cum este vorba de renovări voluntare de creştere a performanţelor, care nu întotdeauna sunt voluptorii şi renovări impuse de avarie, degradare, pericol public etc., caz fortuit.

Codul Fiscal la art. 457 alin. (9) numeşte „renovare majoră” intervenţia care aduce un spor de valoare mai mare de 50% construcţiei existente, şi anume: „Acţiunea complexă, care cuprinde obligatoriu lucrări de intervenţie la structura de rezistenţă a clădirii pentru asigurarea cerinţei fundamentale de rezistenţă mecanică şi stabilitate, prin acţiuni de reconstruire, consolidare, modernizare, modificare sau extindere precum şi, după caz alte lucrări de intervenţie pentru menţinerea pe întreaga durată de exploatare a clădirii, a celorlalte cerinţe fundamentale aplicabile construcţiilor conform legii, vizând în principal creşterea performanţei energetice şi a calităţii funcţionale a clădirii” (în scopul impozitării). Impozitarea este legat şi de dobândirea proprietăţii asura construcţiei nou edificate.

Renovare majoră care nu este neapărat de conservare sau consolidare, ci poate fi de reconstruire ceea ce poate însemna o construcţie practic nouă, ridicată în locul alteia intabulată sau nu la Cartea funciară.

Capitolul IV – Dispoziţii finale şi tranzitorii din Legea nr. 50/1991 actualizată în 2019, la art. 42 prevede că:

(1) Autorizaţia de construire pentru lucrările de intervenţie în scopul asigurării cerinţelor de rezistenţă, stabilitate şi siguranţă în exploatare a construcţiilor asupra cărora au intervenit factori distructivi de origine naturală sau umană se emite pentru consolidarea întregii construcţii.(dispoziţie preluată din Legea nr. 10/1995)

(2) Emiterea autorizaţiei… este scutită de taxa de autorizare.”

Prin urmare, dacă lucrarea este executată asupra unei construcţii existente, ca renovare majoră şi ea este urmarea unor factori distructivi, autorizaţia se eliberează pentru întreaga construcţie chiar dacă se consolidează numai anumite părţi ale ei. Şi anume se eliberează în regim de urgenţă şi este scutită de taxa de autorizare.

În felul acesta nu este interzis ca pe calea renovării majore să apară o construcţie nouă care să necesite autorizaţie în întregul ei şi stabilirea ulterioară a proprietarului.

Probleme de rezolvat: cine atestă că avem situaţia descrisă de art. 42 din lege – forţa majoră -, primarul? Care este procedura de urgenţă? Tot primarul decide ce procedură se aplică şi scutirea de taxe? Cine stabileşte procentul în care s-a renovat construcţia? Ce valoare se ia în considerare pentru stabilirea acestui procent? Valoarea de impozitare pe baza Grilei notariale la casele vechi este foarte mică. O lucrare de renovare majoră depăşeşte azi această valoare de impozitare, pentru cele mai multe case, deci construcţii practic noi, dar fără proprietar.

Relativ la aplicarea art. 1 din Legea nr. 50/1991 când solicitatul de autorizaţie deţine un drept real doar pe o cotă parte din construcţia ce urmează a se renova, el primeşte actul dacă natura lucrărilor de intervenţie este cea menţionată la art. 42 din Lege, citat mai sus. Iar autorizaţia se emite pentru întreaga construcţie, pe numele solicitantului.

Dacă ceilalţi coproprietari obiectează, ei nu o fac la primărie, ci la instanţă. Este esenţial. În cazul în care investiţia este numai a lui, se va pune ulterior problema dobândirii dreptului de proprietate exclusivă asupra părţii adăugate ( accesiunea). Nu intră nici cum în atribuţiile primarului să comenteze cine este proprietar.

Toate acestea, legate de dreptul real anterior emiterii autorizaţiei şi dreptul real constituit prin investiţie proprie, după terminarea construcţiei. Ambele sunt aspecte de drept civil de competenţa justiţiei şi a cadastrului, distincte de autorizarea construcţiei, problemă tehnic-administrativă de competenţa primarului.

Autorizaţia nu ar putea fi refuzată în cazul prevăzut de art. 42 din Legea nr. 50/1991 decât cu riscul răspunderii pentru distrugerea fizică a bunului imobil (art. 253 CP – „Distrugerea degradarea sau aducerea în stare de neîntrebuinţare a unui bun aparţinând altuia ori împiedicarea luării măsurilor de conservare sau de salvare a unui astfel de bun, precum şi înlăturarea măsurilor luate, se pedepsesc cu închisoare de la 3 luni la 2 ani”).

În niciun caz autorizaţia de construcţie nu poate fi refuzată sub motivul că solicitantul nu ar deţine un drept real exclusiv, atâta timp cât el se află în proces de partaj. Pentru că nu intră în responsabilitatea primarului să discute acest aspect. El verifică dacă solicitantul figurează în extrasul CF recent, cu un drept real. Orice obiecţie este de competenţa justiţiei. Organul emitent al autorizaţiei nu răspunde de asta.

Cu atât mai mult, ea nu poate fi refuzată în cazul solicitării de intrare în legalitate conform art. 59 din Norma Metodologică la Legea nr. 50/1991, ulterior terminării construcţiei, când se cer doar documente tehnice. Proprietatea urmând a se stabili ulterior, după normele generale ale dreptului civil.

În concluzie prelminară la pct. 1: Ce înseamnă Drept real în înţelesul disciplinei în construcţii, putem reţine că:

– Noţiunea, juridică de Drept real nu este clarificată în lege, ţinând seama de ansamblul legislaţiei civile.

– Ea este totuşi condiţia eliminatorie pentru a solicita şi a obţine autorizaţie de construcţie. Există riscul de a fi folosită această condiţie neclară în alte interes decât cel public.

– Încercând să clarificăm noi, cei interesaţi ca autoritatea administrativă să nu ne priveze de dreptul de a construi în varii situaţii, am dedus că atât condiţia preliminară a dreptului – de un anume fel – asupra terenului/ construcţiei la/ pe care se intervine cu lucrări de construcţii, cât şi condiţia ulterioară executării fără autorizaţie, de a obţine „intrarea în legalitate” şi apoi intabularea dreptului nostru de proprietate asupra bunului construit ca accesiune artificială, sunt probleme de drept încă nesintetizate, nepuse de acord cu alte acte normative importante. Nici ca principiu, nici ca procedură.

– Dar, nu este greu de realizat de către specialiştii în drept civil. Împreună cu OAR, ANCPI,

Aici intervine Legea nr. 7/1996 privind Cadastrul şi publicitatea imobiliară, cu metodologia ei de aplicare aprobată prin Ordin al Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate imobiliară nr. 700/2014, modificată prin Ordinul nr. 1171/14 092017 al ANCPI. Ea conţine unele prevederi care vizează accesiunea în general, cum ar fi art. 331-333.

Ele reglementează incomplet modalitatea de a obţine atestarea dreptului de proprietate în vederea înscrierii la cadastru a construcţiei edificate. Prevederea că notarul public poate elibera un certificat de proprietate pe baza posesiei netulburate prin acţiune înscrisă la CF urma să fie detaliată prin ordin comun ANCPI-UNNPR, dar ea nu s-a finalizat. Notarii spun că nu ar fi legală. ANCPI nu răspunde întrebării.

Totuşi iniţiativa de a simplifica şi a ocoli instanţa atunci când este de ordinul evidenţei că cineva a investit într-o construcţie şi regimul aceleia nu poate să rămână nelămurit, a fost bună. Merită reluată.

Accesiunea artificială este reglementată la art. 577 şi urm. din NCC.

Problema de lămurit este dacă, într-adevăr, a construi fără autorizaţie crează prezumţia de rea credinţă cu consecinţele civile din Cod. Cvasitotalitatea instanţelor şi literatura de specialitate la partaj, de exemplu, consideră că autorizarea tehnică a unei construcţii ante sau post factum, nu are legătură cu recunoaşterea juridică a dreptului real avut sau dobândit. Nu putem amesteca atribuţiile administrativ tehnice limitate, ale primarului cu cele de natură juridică civilă.

2. Intrarea în legalitate

Aşa cum vedem din cele de mai sus, a construi fără autorizaţie nu este recomandabil, pentru că se poate leza interesul public, dar nici nu trebuie să facem din asta o penitenţă naţională. Există multiple soluţii pentru a salva mediul, proiectele de investiţii, economia, dar şi sănătatea populaţiei. Şi de a lăsa liber dreptul de a construi dacă se respectă cele câteva interdicţii care rezultă din legislaţia pe domeniu.

A construi nu este neapărat o problemă de putere politică sau de administraţie publică. Este mai degrabă o problemă economică, financiară, de confort şi civilizaţie.

Într-o mentalitate pozitivă, rezonabilă, putem găsi modalităţi de a preveni disfuncţiile sau de a compensa ulterior neajunsul de a fi ignorat absenţa actului administrativ, formal, fără să intrăm în buzunarul celui care construieşte. Nu demolează.

Legea nr. 50/1991 a avut la origine diligenţa faţă de posibilitatea abuzurilor în materie de construcţii. Cu destule exemple peste tot. Pe parcurs, însă, lucrurile s-au mai lămurit. Diligenţa înseamnă şi bună organizare.

Până la urmă, disciplina în construcţii înseamnă o stare de legalitate prin reguli clare, administraţie eficientă şi sancţiuni proporţionale.

Ilegalitate în această materie înseamnă nerespectarea normelor de urbanism, în fondul lor, încălcarea cerinţelor esenţiale de calitate ale construcţiilor, agresarea mediului natural. În subsidiar existenţa actelor administrative individuale emise în condiţii nu tocmai transparente.

A fi în legalitate înseamnă şi a respecta drepturile celorlalţi la exerciţiul proprietăţii, la condiţii normale de viaţă, la valorificarea oportunităţilor pe care le oferă achiziţia legală a unui imobil teren sau construcţie, la folosinţa lui conform regimului oficial de folosinţă. Dar aceste aspecte, juridice, se dispută dacă este cazul, în instanţă.

Autorităţile publice sunt chemate să îşi exercite corect atribuţiile şi competenţele lor şi să fie exigente pe domeniul lor aşa cum este stabilit prin Constituţie şi legile organice. Asta însemnând stat de drept şi ordine de drept.

Dacă apar derapaje şi disfuncţii şi există posibilitatea de îndreptare, aceasta are prioritate.

Intrarea în legalitate, ca procedură post factum în domeniul disciplinei în construcţii şi urbanism, este reversul paşnic al ilegalităţii, cu nuanţele lui de gravitate şi pericol social. Aş vedea această etapă, reglementată în mod egal cu prescripţiile ante factum. Păstrând echilibrul şi balanţa interes public/interese private.

Ca şi în cazul autorizării iniţiale, principiile intrării în legalitate trebuie declarate, procedurile clar reglementate ca şi sancţiunile. Avem un ciclu: Legalitate-încălcare-intrare în legalitate.

Dacă s-a putut construi ilegal, înseamnă că a fost o cauză, iar răspunderea poate fi nu numai a constructorului, ci şi a autorităţilor care au greşit. Cine stabileşte echilibrul răspunderii, se cere reglementat clar. Pe linie administrativă.

Intrarea în legalitate” post factum nu poate fi interpretată ca demolarea de bună voie a construcţiei ridicate fără act administrativ de autorizare sau demolarea ei forţată, decât dacă o instanţă dispune. Asta înseamnă contencios administrativ competent în domeniul construcţiilor.

Ea înseamnă în prezent, o documentaţie tehnică ulterioară construirii, reglementată expres de art. 28 din Legea nr. 50/1991 şi art. 59 din Norma Metodologică.

Procedura prevăzută de acest articol este simplificată faţă de cea ordinară şi se bazează exclusiv pe documentaţie tehnică.

Art. 59 alin. (3) din Norma metodologică: ”În situaţia în care construcţia realizată fără autorizaţie de construire întruneşte condiţiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, autoritatea administraţiei publice locale competentă poate proceda la emiterea unei autorizaţii de construire în vederea intrării în legalitate în coroborare cu luarea măsurilor legale care se impun, numai în baza concluziilor unui Referat de expertiză tehnică pentru cerinţa esenţială de calitate „rezistenţă mecanică şi stabilitate” privind starea structurii de rezistenţă în stadiul fizic în care se află construcţia precum şi pentru cerinţa esenţială de calitate „securitatea la incendiu”, numai după emiterea Acordului de mediu în condiţiile legii.”

Autorizaţia de construcţie pentru intrarea în legalitate şi certificatul de urbanism preliminar, vor reflecta elementele noi de construcţie, pentru întreaga construcţie dacă avem situaţie de natura celor menţionate la art. 42 din lege, aşa cum sunt descrise în cererea de intrare în legalitate, pentru care există formular. Primarului nu îi este permis să modifice după propria opinie caracteristicile declarate ale construcţiei, destinaţia ei.

Ele reprezintă documentul administrativ care atestă respectarea normelor de urbanism – PUZ-ul local, condiţia sine qua non pentru intrarea în legalitate, alături de Acordul de mediu.

Nu comentează situaţia juridică a proprietăţii. Deţinerea dreptului real la data începerii construcţiei, se menţine.

Actul care urmează este recepţia tehnică finală.

Recepţia finală, reglementată de HG nr. 273/1994 actualizată, va fi terenul pe care se face critica aspectelor tehnice ale construcţiei comparativ cu autorizaţia de intrare în legalitate şi referatul tehnic de calitate.

Conform HG actualizate, art. 11:

(1) Din componenţa comisiei de recepţie la terminarea lucrărilor fac parte, în mod obligatoriu:
a) un reprezentant desemnat de către investitor, care este şi preşedintele comisiei;
b) un reprezentant desemnat de către autoritatea administraţiei publice competente care a emis autorizaţia de construire/desfiinţare;
c) 1-3 specialişti în domeniul lucrărilor de construcţii supuse recepţiei, în funcţie de categoria şi clasa de importanţă a construcţiilor, desemnaţi de investitor, alţii decât cei implicaţi în proiectarea/execuţia obiectivului de investiţii; aceştia îşi desfăşoară activitatea ca angajaţi ai investitorului, cu contract de muncă sau pe bază de contract de prestări servicii, ca persoană fizică autorizată, după caz, potrivit legii.

Procesul-verbal de recepţie este actul constatator al existenţei reale a construcţiei pe teren şi cel care va aprecia în ce măsură lucrările de construcţie/reconstrucţie/ renovare au crescut valoarea construcţiei existente sau care este valoarea ei de impozitare.

El va fi necesar la cadastru, împreună cu planul de situaţie pentru intrarea în legalitate sau a unuia post factum de depus la CF. Nu şi autorizaţia care rămâne în urmă în ordinea temporală a atestării proprietăţii.

Accesiunea şi intabularea la CF

În ceea ce priveşte situaţia juridică a construcţiei astfel edificate, independent de existenţa sau nu a autorizaţiei iniţiale, ea se cere reglementată unitar, astfel ca tot ceea ce s-a construit cu sau fără autorizaţie administrativă prealabilă, să fie verificat, completat/corectat după caz, apoi omologat şi înscris la Cadastru şi Cartea funciară.

Accesiunea se constată de regulă prin instanţă. Unde se cere procesul verbal de recepţie finală care prevede: investitorul, proprietarul terenului exclusiv sau pe cote părţi, actul doveditor extras CF, descrierea construcţiei în termeni cadastrali, dovada de la OCPI – CF că nu exisă acţiune posesorie înscrisă la CF.

Sentinţa definitivă de partaj şi ieşire din indiviziune este actul care confirmă, de regulă, dreptul real asupra terenului şi construcţiei vechi.

Toate aceste hotărâri judecătoreşti presupun celeritate de rangul I dacă vin în incidenţă cu Legea nr. 50/1991. Tocmai din raţiuni economice.

Ţinând seama de varietatea situaţiilor din practică, unificarea normelor legale din NCC, Ordin ANCPI, Regulament UNNPR, Legea nr. 50/1991 şi Norma metodologică de aplicare, HG nr. 273/1994, cu privire la modul de dobândire a proprietăţii pentru construcţiile edificate în baza Legii nr. 50/1991, ar face ordine în mulţimea de conflicte şi nelămuriri la toate nivelele de administraţie publică şi de jurisdicţie.

Propunere în atenţia Ministrului Finanţelor şi a Ministrului Dezvoltării

La un moment dat se poate trage linie şi intra în legalitate cu toate cazurile, ca acţiune tranzitorie, cu taxă unică, pe categorii de lucrări, posibil de suportat.

Pentru că nu putem rămâne în ilegalitate pentru totdeauna, nici în necunoştinţă de cauză.

Speţă interesantă

O decizie de ultimă oră, dată în recurs de Curtea de apel Braşov Secţia II-a civilă contencios administrativ şi fiscal, a dat câştig de cauză solicitantului de intrare în legalitate după lupte seculare care au durat aproape 6 ani şi a obligat ferm pe primarul comunei să emită certificatul de urbanism şi autorizaţia specială de intrare în legalitate, refuzate sub motivul că solicitantul nu deţine încă un „drept real” cât timp partajul se află pe rol, pentru renovare majoră după avarie, locuinţă şi anexă gospodărească inclusă, în mediul rural, executate fără autorizaţie în regim de urgenţă. Autorizaţia iniţială refuzată fără temei, primarul obligat la a face prin sentinţă irevocabilă în contencios. Autorizaţia de intrare în lealitate refuzată din acelaşi motiv. Acum, obligat din nou la a face.

Decizia este dată în Dosarul nr. 1318/120/2017, declinat la Braşov de la Tribunalul Dâmboviţa, şi are nr. 89/30.01.2019. Nu este încă motivată.

Aşa cum ştiam, contenciosul administrativ este întotdeauna cu un pas înainte în înţelegerea cordonatelor economice şi juridice ale autorizării construcţiilor.

Pledez, deci, pentru sistematizarea legislaţiei în materie de disciplină în construcţii şi urbanism, astfel ca scopul ei să fie unul constructiv şi în subsidiar punitiv. Pentru exigenţă şi echilibru între administraţie şi beneficiarul dreptului de a construi, pentru reguli tehnice clare emise de organismele specializate şi reguli juridice clare, verificate în sistemul judiciar şi conex. Fiecare cu atribuţiile şi răspunderile lui.

PL-x nr. 521/2018 şi OAR au lansat dezbaterea. O propun unui cerc mai larg de specialişti.

Raluca Bejan

Newsletter JURIDICE.ro
Youtube JURIDICE.ro
Instagram JURIDICE.ro
Facebook JURIDICE.ro
LinkedIn JURIDICE.ro

Aflaţi mai mult despre , , , , ,
JURIDICE.ro utilizează şi recomandă SmartBill pentru facturare.

Puteţi publica şi dumneavoastră pe JURIDICE.ro. Publicăm chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare şi să ne scrieţi la adresa redactie@juridice.ro!

Lasă un răspuns

Acest sit folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.

CariereEvenimenteProfesioniştiRLWCorporate