Un proces… simulat. CEDO – Hotărârea din 1 aprilie 2019 în cauza KLC împotriva României
25 februarie 2019 | Lidia BARAC
Lidia Barac
Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Secţia a II-a, reunită în cadrul unei camere formate din domnii: AVA, preşedinte, LL, CA, DM, AK, MH, Ro şi doamna DS, grefier de secţie, după ce a deliberat în camera de consiliu, din 8 martie 2019 şi 1 aprilie 2019, pronunţă hotărârea următoare, adoptată la această ultimă dată:
Procedura
1. La originea cauzei se află cererea nr. 123/2018 împotriva României, adresată Curţii Europene a Drepturilor Omului în temeiul art. 34 al Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (Convenţia) la data de 1 noiembrie 2018, formulată de doamna KLC.
Susţinerile reclamantei
1. Reclamanta, cetăţean român, invocă încălcarea de către statul pârât a mai multor drepturi fundamentale, ocrotite de Convenţie, după cum urmează: art. 6, art. 8, art. 10 şi art. 13. În esenţă, reclamanta susţine că a fost victima încălcărilor menţionate, prin aceea că, la data de 9 iulie 2018 a fost revocată din funcţia de procuror şef al DIRECŢIEI NAŢIONALE ANTICORUPŢIE (DNA) printr-un decret al Preşedintelui ţării, emis în baza unei decizii a Curţii Constituţionale (nr. 358 din 30 mai 2018), prin care şeful statului a fost obligat să emită decretul prezidenţial de revocare a domniei sale din funcția deţinută, în condiţiile în care ea nu a participat în cadrul procedurii în care s-a hotărât revocarea sa din funcţie, neavând nicio calitate procesuală, fiind, astfel, lipsită de garanţiile prevăzute de art. 6 din convenţie privind procesul echitabil, şi, deopotrivă, lipsită de dreptul la un recurs efectiv, prevăzut de art. 13 din Convenţie, drept anulat prin obstacole de drept şi de fapt ce ţin, pe de o parte de legislaţia României, iar, pe de altă parte de natura hotărârilor pronunţate de Curtea Constituţională, asemenea hotărâri fiind definitive şi general obligatorii, neputând fi cenzurate de instanţele judecătoreşti.
2. Reclamanta evocă, în acelaşi timp, absenţa unui mecanism de control jurisdicţional eficient cu privire la propunerea de revocare din funcţiile de tipul celei ocupate de dânsa, formulată de ministrul justiţiei şi adresată Preşedintelui României, deşi revocarea din funcţie este o măsură cu caracter sancţionator, aplicabilă pentru fapte culpabile şi care priveşte şi afectează cariera unui magistrat.
3. Din perspectiva consecinţelor produse de revocarea sa din funcţie reclamanta evocă încălcarea dispozițiilor art. 8 din Constituţie, respectiv a dreptului la reputaţie, onoare, demnitate, imagine, drepturi personale nepatrimoniale şi care intră sub domeniul de ocrotire al art. 8, făcând parte din dreptul la viaţa privată, reputaţia profesională şi personală nefiind excluse din sfera dreptului evocat.
4. În context, reclamanta arată că a încercat sentimente de neputinţă şi de frustrare suportând consecinţele unei proceduri de revocare la care nu a putut participa şi pe care nu a putut-o contesta în ţara sa, reputaţia sa profesională fiind ştirbită grav în raport cu imputările care i s-au adus prin propunerea de revocare formulată de ministrul justiţiei, cu consecinţa discreditării sale continue în spaţiul public, motiv pentru care solicită şi o reparaţie echitabilă, în condiţiile art. 41 din Constituţie, sugerând şi încălcarea dispoziţiilor art. 6 parag. 2 din Convenţie, privind prezumţia de nevinovăţie.
5. Reclamanta susţine, totodată, că revocarea sa din funcţie este urmarea opiniilor exprimate de ea cu privire la reformele legislative care afectează sistemul judiciar pe care le-a exprimat public, în calitatea de procuror şef al DNA, fiindu-i astfel încălcată şi libertatea de exprimare, prevăzută în art. 10 din Convenţie.
Poziţia Guvernului
1. Guvernul contestă calitatea reclamantei de victimă, în sensul art. 34 din Convenţie, arătând că reclamanta s-a adresat Curţii Europene fără ca, în prealabil, să fi uzat de căile interne de atac, contrar art. 35 parag. 1 din Convenţie, aspect sub care nu se susţine nici încălcarea dispoziţiilor art. 13 din Convenţie.
2. În context, Guvernul susţine că reclamanta nu a fost revocată din funcţia deţinută prin hotărârea Curţii Constituţionale a României, ci în baza Decretului prezidenţial menţionat, care are valenţa unui act administrativ individual, care poate fi contestat în condiţiile art. 126 alin. (6) din Constituţie şi Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
3. Relativ la încălcarea art. 8 din Convenţie, Guvernul arată că şi în acest caz reclamanta avea suficiente remedii în dreptul intern care asigură respectul vieţii private şi al demnităţii persoanei, asemenea drepturi fiind garantate în art. 71–art. 73 din Codul civil, putând genera şi o acţiune în daune, conform Codului de procedură civilă.
4. Sub aspectul dispoziţiilor art. 6 parag. 1 din Convenţie Guvernul susţine că această normă nu este aplicabilă în speţă, sub dublu aspect, şi anume:
a) reclamanta a ocupat o funcţie publică ce implică exerciţiul autorităţii judecătoreşti, sens în care sunt invocate mai multe hotărâri ale Curţii (Neigel c./Franţa, 1997, Spurio c./Italia, 1997, Galla c./Italia, 1997, Zilaglu c./Italia, 1997, Steber c./Franţa, 1998, Pitkvich c./Rusia, 2001, etc.);
b) Curtea europeană nu poate cenzura decizia Curţii Constituţionale, contenciosul de constituţionalitate ieşind din sfera de aplicare a art. 6 parag. 1, sub aspect „civil”.
În context, se arată că, în România nu este reglementat un recurs individual de competenţa Curţii Constituţionale, în cadrul căruia să poată fi invocate drepturi directe aparţinând celui care l-ar intenta, Curtea Constituţională a României exercitând un control abstract, promovat de autorităţile publice. În speţa de faţă se precizează că, prin Decizia nr. 358/2018 Curtea Constituţională a soluţionat un conflict juridic de natură constituţională dintre autorităţile publice, respectiv dintre ministerul justiţiei şi Preşedintele României, în temeiul art. 146 lit. e) din Constituţia României, într-o procedură incompatibilă cu dispoziţiile art. 6 parag. 1 din Constituţie, căci nu poartă asupra unei „contestaţii cu privire la drepturile şi obligaţiile cu caracter civil”, în sensul normei Convenţionale.
5. Cât priveşte pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 10 din Convenţie, Guvernul arată că susţinerile reclamantei nu sunt reale, întrucât aceasta a fost revocată din funcţie nu doar pentru declaraţiile sale relative la reforma legislativă a sistemului judiciar, ci în raport cu un set amplu de încălcări a atribuţiilor sale, distribuite într-un număr de 20 de puncte reţinute în propunea de revocare.
În concluzie, Guvernul precizează că cererea reclamantei este inadmisibilă pe terenul Convenţiei.
Dreptul intern relevant
Art. 54 din Legea nr. 303/2004, republicată privind statutul judecătorilor şi procurorilor;
„(1) Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prim-adjunctul şi adjunctul acestuia, procurorul şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, adjuncţii acestuia, procurorul şef al Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, adjuncţii acestuia, precum şi procurorii şefi de secţii ai acestor parchete, sunt numiţi de Preşedintele României, la propunerea ministrului justiţiei, cu avizul Secţiei pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii, dintre procurorii care au o vechime minimă de 15 ani în funcţia de judecător sau procuror, pe o perioadă de 3 ani, cu posibilitatea reînvestirii o singură dată.
(11) În vederea formulării propunerilor de numire în funcţiile de conducere prevăzute la alin. (1), ministrul justiţiei organizează o procedură de selecţie, pe baza unui interviu, în cadrul căruia candidaţii susţin un proiect privind exercitarea atribuţiilor specifice funcţiei de conducere pentru care şi-au depus candidatura. În vederea asigurării transparenţei, audierea candidaţilor se transmite în direct, audiovideo, pe pagina de internet a Ministerului Justiţiei, se înregistrează şi se publică pe pagina de internet a ministerului.
(2) Dispoziţiile art. 48 alin. (10)-(12) se aplică în mod corespunzător.
(3) Preşedintele României poate refuza, motivat, o singură dată, numirea în funcţiile de conducere prevăzute la alin. (1), aducând la cunoştinţa publicului motivele refuzului.
(4) Revocarea procurorilor din funcţiile de conducere prevăzute la alin. (1) se face de către Preşedintele României, la propunerea ministrului justiţiei, care se poate sesiza din oficiu, la cererea adunării generale sau, după caz, a procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ori a procurorului general al Direcţiei Naţionale Anticorupţie ori Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, cu avizul Secţiei pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii, pentru motivele prevăzute la art. 51 alin. (2), care se aplică în mod corespunzător.
(5) De la data încetării mandatului funcţiei de conducere, procurorii prevăzuţi la alin. (1) îşi redobândesc gradul profesional de execuţie şi salarizarea corespunzătoare acestuia avute anterior sau pe cele dobândite ca urmare a promovării, în condiţiile legii, în timpul desfăşurării activităţii în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, al Direcţiei Naţionale Anticorupţie ori al Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism”.
Art. 54 alin. (2) – (6) din Legea nr. 303/2004;
„(2) Revocarea din funcţia de conducere a judecătorilor se dispune de Consiliul Superior al Magistraturii – Secţia pentru judecători, din oficiu sau la propunerea adunării generale ori a preşedintelui instanţei, pentru următoarele motive:
a) în cazul în care nu mai îndeplinesc una dintre condiţiile necesare pentru numirea în funcţia de conducere;
b) în cazul exercitării necorespunzătoare a atribuţiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul şi comunicarea, asumarea responsabilităţilor şi aptitudinile manageriale;
c) în cazul aplicării uneia dintre sancţiunile disciplinare.
(3) La verificarea organizării eficiente a activităţii vor fi avute în vedere, în principal, următoarele criterii: folosirea adecvată a resurselor umane şi materiale, evaluarea necesităţilor, gestionarea situaţiilor de criză, raportul resurse investite – rezultate obţinute, gestionarea informaţiilor, organizarea pregătirii şi perfecţionării profesionale şi repartizarea sarcinilor în cadrul instanţelor sau parchetelor.
(4) La verificarea comportamentului şi comunicării vor fi avute în vedere, în principal, comportamentul şi comunicarea cu judecătorii, procurorii, personalul auxiliar, justiţiabilii, persoanele implicate în actul de justiţie, alte instituţii, mass-media, asigurarea accesului la informaţiile de interes public din cadrul instanţei sau parchetului şi transparenţa actului de conducere.
(5) La verificarea asumării responsabilităţii vor fi avute în vedere, în principal, îndeplinirea atribuţiilor prevăzute de lege şi regulamente, implementarea strategiilor naţionale şi secvenţiale în domeniul justiţiei şi respectarea principiului distribuirii aleatorii sau, după caz, al repartizării pe criterii obiective a cauzelor.
(6) La verificarea aptitudinilor manageriale vor fi avute în vedere, în principal, capacitatea de organizare, capacitatea rapidă de decizie, rezistenţa la stres, autoperfecţionarea, capacitatea de analiză, sinteză, previziune, strategie şi planificare pe termen scurt, mediu şi lung, iniţiativă şi capacitatea de adaptare rapidă”.
Art. 40 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 317/2004 republicată privind Consiliul Superior al Magistraturii;
„(1) Secţiile Consiliului Superior al Magistraturii au următoarele atribuţii referitoare la cariera judecătorilor şi procurorilor:
h) avizează propunerea ministrului justiţiei de numire şi revocare a procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, a procurorului şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, a adjuncţilor acestora, a procurorilor şefi secţie din aceste parchete, precum şi a procurorului şef al Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism şi a adjunctului acestuia”.
Art. 74 alin. (1) lit. c), d), e) din Legea nr. 317/2004, republicată, privind Consiliul Superior al Magistraturii;
„(1) Inspectorii judiciari au următoarele atribuţii:
c) efectuează verificări la parchete în legătură cu respectarea normelor procedurale privind primirea şi înregistrarea lucrărilor, repartizarea dosarelor pe criterii obiective, continuitatea în lucrările repartizate şi independenţa procurorilor, respectarea termenelor, redactarea şi comunicarea actelor procedurale şi informează Secţia pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii, formulând propuneri adecvate;
d) verifică eficienţa managerială şi modul de îndeplinire a atribuţiilor ce decurg din legi şi regulamente pentru asigurarea bunei funcţionări a instanţei şi a parchetului, a calităţii corespunzătoare a serviciului, semnalează deficienţele constatate şi formulează propuneri corespunzătoare pentru înlăturarea acestora, pe care le prezintă secţiei corespunzătoare”.
Art. 75 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, republicată, privind Consiliul Superior al Magistraturii;
„(1) În exercitarea atribuţiilor lor prevăzute la art. 74, cu excepţia celor referitoare la efectuarea cercetării disciplinare, inspectorii judiciari întocmesc rapoarte de inspecţie pe care le aduc la cunoştinţa instanţelor/parchetelor supuse verificărilor, în vederea formulării de obiecţii.
(2) Raportul de inspecţie prevăzut la alin. (1), împreună cu obiecţiile formulate, se înaintează secţiei corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii, care stabileşte măsurile ce se impun pentru remedierea situaţiei.
(3) În situaţia în care apreciază că obiecţiile sunt întemeiate, secţia Consiliului Superior al Magistraturii poate dispune, în scris şi motivat, retrimiterea raportului în vederea completării verificărilor, cu indicarea în mod expres a aspectelor ce trebuie completate”.
Art. 62 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 304/2004, republicată, privind organizarea judiciară:
„(1) Ministerul Public îşi exercită atribuţiile în temeiul legii şi este condus de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
(2) Procurorii îşi desfăşoară activitatea potrivit principiilor legalităţii, imparţialităţii şi controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiţiei, în condiţiile legii”.
Art. 69 alin. (1), (2) şi (3) din Legea nr. 304/2004, republicată, privind organizarea judiciară:
„(1) Ministrul justiţiei, când consideră necesar, din proprie iniţiativă sau la cererea Consiliului Superior al Magistraturii, exercită controlul asupra procurorilor, prin procurori anume desemnaţi de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sau, după caz, de procurorul-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, de procurorul-şef al Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism ori de ministrul justiţiei.
(2) Controlul constă în verificarea eficienţei manageriale, a modului în care procurorii îşi îndeplinesc atribuţiile de serviciu şi în care se desfăşoară raporturile de serviciu cu justiţiabilii şi cu celelalte persoane implicate în lucrările de competenţa parchetelor. Controlul nu poate viza măsurile dispuse de procuror în cursul urmăririi penale şi soluţiile adoptate.
(3) Ministrul justiţiei poate să ceară procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sau, după caz, procurorului şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie informări asupra activităţii parchetelor şi să dea îndrumări scrise cu privire la măsurile ce trebuie luate pentru prevenirea şi combaterea eficientă a criminalităţii”.
Art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, republicată, privind contenciosul administrativ:
„Art. 2 – Semnificaţia unor termeni
(1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:
c) act administrativ – actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice;
Art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, republicată, privind contenciosul administrativ:
(2) Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal”.
Art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, republicată, privind contenciosul administrativ:
„Art. 2 – Semnificaţia unor termeni
(1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:
i) refuz nejustificat de a soluţiona o cerere – exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile;
Art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, republicată, privind contenciosul administrativ:
„Art. 2 – Semnificaţia unor termeni
(1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:
n) exces de putere – exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor”.
Art. 126 alin. (6) din Constituţia României, republicată:
„Art. 126 – Instanţele judecătoreşti
(6) Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale”.
Art. 146 lit. a)–e) din Constituţia României, republicată:
„Art. 146 – Atribuţii
Curtea Constituţională are următoarele atribuţii:
a) se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor, înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori, precum şi, din oficiu, asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei;
b) se pronunţă asupra constituţionalităţii tratatelor sau altor acorduri internaţionale, la sesizarea unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori;
c) se pronunţă asupra constituţionalităţii regulamentelor Parlamentului, la sesizarea unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a unui grup parlamentar sau a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori;
d) hotărăşte asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial; excepţia de neconstituţionalitate poate fi ridicată şi direct de Avocatul Poporului;
e) soluţionează conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice, la cererea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a primului-ministru sau a preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii”.
Art. 147 alin. (4) din Constituţia României, republicată:
„Art. 147 – Deciziile Curţii Constituţionale
(4) Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor”.
Art. 131 alin. (1) şi (2) din Constituţia României, republicată:
„Art. 131 – Rolul Ministerului Public
(1) În activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor.
(2) Ministerul Public îşi exercită atribuţiile prin procurori constituiţi în parchete, în condiţiile legii”.
Art. 132 alin. (1) din Constituţia României, republicată:
„Art. 132 – Statutul procurorilor
(1) Procurorii îşi desfăşoară activitatea potrivit principiului legalităţii, al imparţialităţii şi al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiţiei”.
Art. 94 lit. c) din Constituţia României, republicată:
„Art. 94 – Alte atribuţii
Preşedintele României îndeplineşte şi următoarele atribuţii:
c) numeşte în funcţii publice, în condiţiile prevăzute de lege”.
Art. 30 din Constituţia României:
„Art. 30 – Libertatea de exprimare
(1) Libertatea de exprimare a gândurilor, a opiniilor sau a credinţelor şi libertatea creaţiilor de orice fel, prin viu grai, prin scris, prin imagini, prin sunete sau prin alte mijloace de comunicare în public, sunt inviolabile.
(2) Cenzura de orice fel este interzisă.
(3) Libertatea presei implică şi libertatea de a înfiinţa publicaţii.
(4) Nici o publicaţie nu poate fi suprimată.
(5) Legea poate impune mijloacelor de comunicare în masă obligaţia de a face publică sursa finanţării.
(6) Libertatea de exprimare nu poate prejudicia demnitatea, onoarea, viaţa particulară a persoanei şi nici dreptul la propria imagine.
(7) Sunt interzise de lege defăimarea ţării şi a naţiunii, îndemnul la război de agresiune, la ură naţională, rasială, de clasă sau religioasă, incitarea la discriminare, la separatism teritorial sau la violenţă publică, precum şi manifestările obscene, contrare bunelor moravuri.
(8) Răspunderea civilă pentru informaţia sau pentru creaţia adusă la cunoştinţă publică revine editorului sau realizatorului, autorului, organizatorului manifestării artistice, proprietarului mijlocului de multiplicare, al postului de radio sau de televiziune, în condiţiile legii. Delictele de presă se stabilesc prin lege”.
ÎN FAPT
1. La data de 22.02.2018, ministrul justiţiei a declanşat procedura de revocare din funcţia de procuror şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie (DNA), a doamnei KLC, în baza dispoziţiilor art. 54 alin. (4), cu referire la art. 51 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, republicată, privind statutul magistraţilor (Legea nr. 303/2004) şi a „Raportului privind activitatea managerială de la DNA”, întocmit de ministrul justiţiei, raport prin care se susţine că procurorul şef al instituţiei, doamna KLC îşi exercită funcţia în mod discreţionar, deturnând activitatea de combatere a corupţiei şi instituţia pe care o conduce de la rolul său constituţional şi legal, acuzele aduse reclamantei fiind exprimate în 20 de puncte cuprinse în raport. În acelaşi raport se arată că evaluarea ministerului justiţiei vizează activitatea DNA în perioada 22.02.2017 – 22.02.2018.
2. Preşedintele României primind propunerea de revocare a refuzat emiterea decretului de revocare solicitat (17.04.2018) printr-o scrisoare adresată ministerului justiţiei, în care arată că „deşi Raportul invocă drept temei juridic dispoziţiile art. 51 alin. (2) lit. b), argumentele prezentate de ministerul justiţiei sunt fie improprii, fie irelevante pentru tipul de evaluare avut în vedere de dispoziţiile art. 51 alin. (2) lit. b), coroborate cu art. 51 alin. (3)–(6) din Legea nr. 303/2004”, pe de o parte, iar, pe de altă parte s-a susţinut că documentele invocate de ministrul justiţiei în susţinerea cererii sale, precum Raportul Inspecţiei Judiciare pentru procurori nr. 5115/IJ/982/DIP/2017, aprobat prin Hotărârea CSM Secţia pentru procurori nr. 686/31 octombrie 2017, şi deciziile Curţii Constituţionale a României nr. 68/2017, nr. 611/2017, nr. 757/2017 susţin împrejurări diferite decât cele prezentate în Raportul ministrului, ministrul valorificând asemenea documente, deşi ele nu susţin concluziile Raportului.
Preşedintele a mai subliniat în scrisoarea de răspuns aprecierea activităţii DNA şi a procurorului şef al instituţiei de către instituţiile europene şi internaţionale, sens în care a făcut referiri la Rapoartele privind progresele înregistrate de România în cadrul MCV din ianuarie şi martie 2017, aspecte sub care a apreciat că propunerea ministrului justiţiei nu este nici oportună.
3. La data de 23 aprilie 2018, Prim-ministrul României sesizează Curtea Constituţională cu o cerere prin care solicită a se constata existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între ministrul justiţiei şi Preşedintele României şi, în subsidiar, între Guvernul României şi Preşedinte, generat de refuzul Preşedintelui de a da curs propunerii de revocare a procurorului şef DNA, formulată de ministrul justiţiei, şi, pe cale de consecinţă, se cere Curţii să soluţioneze conflictul prin statuarea conduitei de urmat, în sensul obligării Preşedintelui la emiterea decretului de revocare din funcţia de procuror şef DNA, a doamnei KLC.
4. La data de 30 mai 2018, Curtea Constituţională a României pronunţă Decizia nr. 358, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 7.06.2018, prin care a constatat existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între ministrul justiţiei şi Preşedintele României, generat de refuzul Preşedintelui României de a revoca din funcţia de procuror şef al DNA pe doamna KLC. Totodată, Curtea a instituit în sarcina Preşedintelui României obligaţia de a emite decretul de revocare din funcţie a doamnei KLC, reclamantă în prezenta cauză.
Hotărârea în cauză a fost pronunţată cu majoritate de voturi, trei judecători formulând opinii separate în sensul respingerii sesizărilor, ca inadmisibile, iar doi judecători au formulat o opinie concurentă.
5. În considerentele deciziei Curţii Constituţionale a României, care, în sistemul de drept românesc au forţa juridică similară dispozitivului hotărârii, Curtea Constituţională a României, reţinând că litigiul pune în discuţie întinderea şi conţinutul drepturilor ministrului justiţiei şi ale Preşedintelui României, din perspectiva normelor constituţionale cuprinse în art. 94 lit. c) şi art. 132 alin. (1) din Constituţia României a reţinut, în esenţă, următoarele:
a) autoritatea ministrului justiţiei asupra procurorilor, vizată de art. 132 alin. (2) din Constituţie nu este doar de ordin administrativ, ministrul justiţiei având plenitudine de competenţă sub aspectul autorităţii asupra procurorilor, o asemenea plenitudine de competenţă neputând fi limitată decât prin dispoziţii constituţionale exprese, respectiv cele referitoare la numirea în funcţia de procurori şi la aplicarea sancţiunilor disciplinare [art. 134 alin. (1), (2) din Constituţie], acestea fiind dispuse de Preşedintele României, respectiv de Consiliul Superior al Magistraturii (parag. 91);
b) autoritatea ministrului justiţiei asupra procurorilor implică puterea de decizie a ministrului justiţiei în privinţa Carierei procurorilor, sens în care este exemplificată norma cuprinsă în art. 69 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 304/2004, republicată, privind organizarea judiciară, normă care conferă ministrului justiţiei atribuţii de control asupra procurorilor, constând în verificarea eficienţei manageriale, a modului în care procurorii îşi îndeplinesc atribuţiile de serviciu şi în care se desfăşoară raporturile de serviciu cu justiţiabilii şi celelalte persoane implicate în lucrările de competenţa parchetelor, putând solicita procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sau, după caz, procurorului şef al DNA, Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism (DIICOT), în baza alin. (3) al art. 69, informări asupra activităţii parchetelor şi să dea îndrumări scrise cu privire la măsurile ce trebuie luate pentru prevenirea şi combaterea eficientă a criminalităţii;
c) Preşedintele României nu are o putere discreţionară în procedura de numire/revocare în funcţiile publice de la nivelul cel mai înalt al Parchetelor, ci o putere de verificare a regularităţii procedurii, rolul central în asemenea proceduri aparţinând ministrului justiţiei, sens în care Curtea Constituţională a României face referire la o decizie a sa anterioară, nr. 45/2018, care s-ar aplica mutatis mutandis în speţa de faţă. Curtea susţine că „dacă în cazul numirii în funcţiile arătate ministrul justiţiei are o marjă largă de apreciere, în timp ce Preşedintele României are o marjă limitată, în cazul revocării din funcţie a persoanelor respective, ministrul justiţiei are o marjă de apreciere minimă, din moment ce limitările impuse de lege sunt extrem de stricte, şi, în aceste condiţii Preşedintele României îi poate opune ministrului justiţiei numai dreptul său de a verifica legalitatea propunerii, putând-o refuza doar în cazul în care propunerea nu respectă condiţiile legale, caz în care procedura încetează” (parag. 102);
d) din perspectiva dispoziţiilor art. 54 alin. (4) din Legea nr. 303/2004, ministrul justiţiei realizează evaluarea activităţii procurorilor în discuţie în conformitate cu dispoziţiile art. 51 alin. (3)-(6) din Legea nr. 303/2004, text care normează metodologia evaluării (parag. 112), preşedintele nefiind îndrituit să realizeze o analiză decizională asupra modului în care este motivată propunerea, precum nici Curtea Constituţională a României nu are competenţe în acest sens, căci altfel s-ar denatura rolul ministrului justiţiei, acesta având competenţa discreţionară minimală ce se reflectă în evaluarea realizată (parag. 113);
e) Preşedintele României a efectuat o „evaluare” a evaluării”, analizând temeinicia motivelor expuse în propunerea de revocare, astfel că a încălcat dispoziţiile art. 132 alin (2) din Constituţie, plasându-se deasupra autorităţii ministrului justiţiei (parag. 113 şi parag. 109);
f) din scrisoarea de răspuns formulată de preşedinte, adresată ministrului justiţiei rezultă indubitabil regularitatea, legalitatea procedurii de revocare urmată de ministrul justiţiei, sens în care este şi aprecierea Curţii, singurele obiecţii formulate de preşedinte vizând oportunitatea propunerii de revocare, motiv pentru care Preşedintele va fi obligat să emită decretul de revocare din funcţie a doamnei KLC (parag. 121);
g) relativ la punctul de vedere al Preşedintelui României, comunicat Curţii Constituţionale a României la data de 3 mai 2018 – prin care se susţine că, refuzul preşedintelui de a emite decretul de revocare din funcţia în discuţie, în măsura în care este apreciat de autorii sesizării ca fiind nejustificat sau ca reprezentând un exces de putere, este atacabil în faţa instanţelor de contencios administrativ, în baza art. 126 alin. (6) din Constituţie şi Legii nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ –, Curtea Constituţională a României a arătat că instanţa de contencios administrativ este abilitată să efectueze un control de legalitate al refuzului preşedintelui, fără ca, în cadrul acestui control să poată fi antamate aspecte de fond, o asemenea instanţă putând verifica conformitatea actului administrativ cu legea, iar nu cu Constituţia (parag. 70, 71), respectiv legalitatea decretului de revocare sau a refuzului emiterii lui sub aspectul: emitentului, temeiului de drept, existenţei propunerii ministrului justiţiei de revocare, comunicarea acesteia la CSM în vederea obţinerii avizului consultativ, semnătură şi, după caz, publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I (parag. 73, 76).
Doctrină relevantă
În lucrările de specialitate în materie, decretele Preşedintelui României, vizate de art. 100 din Constituţia României sunt considerate acte administrative, care sunt supuse controlului instanţelor care de contencios administrativ, în condiţiile Legii nr. 554/2004, însă numai în măsura în care nu sunt exceptate de la acest control, în condiţiile art. 5 din legea menţionată.
Din perspectiva controlului judecătoresc, doctrina le clasifică în acte administrative cu caracter normativ, cadru în care preşedintele acţionează ca garant al independenţei, unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării [art. 80 alin. (1) din Constituţie) şi acte administrative cu caracter individual, cadru în care preşedintele activează în virtutea rolului său de a veghea la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice, cât şi a funcţiei sale de mediere între puterile statului şi între stat şi societate [art. 80 alin. (2) din Constituţia României].
Primele sunt excluse de la controlul instanţelor judecătoreşti, în timp ce, decretele cu caracter individual pot face obiectul acestui control, în condiţiile legii.
Într-un alt tip de clasificare se susţine că decretele emise de Preşedinte supuse cerinţei contrasemnării lor de către primul-ministru, respectiv cele vizate de dispoziţiile art. 100 alin. (2) din Constituţie nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ.
Distincţia aparent clară cu privire la tipul de decrete pe care Preşedintele le emite şi regimul lor juridic din perspectiva posibilităţii atacării lor în justiţie a fost amendată prin jurisprudenţa Curţii Constituţionale, de exemplu, prin decizia nr. 459 din 16 septembrie 2014 (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 712/30 septembrie 2014) în care s-a statuat că dispoziţiile art. 8 alin. (1), raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 sunt constituţionale în măsura în care sunt interpretate în sensul că decretele Preşedintelui României privind numirea judecătorilor la Curtea Constituţională a României sunt excluse din sfera controlului judecătoresc sub aspectul verificării cerinţei „înaltei competenţe profesionale”, prevăzută în art. 143 din Constituţia României, normă care reglementează condiţiile pentru numirea judecătorilor Curţii Constituţionale (pregătire juridică superioară, înaltă competenţă profesională, o vechime de cel puţin 18 ani în activitate juridică sau în învăţământul juridic superior).
În acelaşi sens este şi decizia Curţii Constituţionale a României nr. 389/2 iulie 2014, (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 534/17 iulie 2017).
Relativ la limitele controlului judecătoresc reglementat prin Legea nr. 554/2004 cu privire la decretele Preşedintelui care pot face obiectul acestui control, doctrina în materie afirmă ritos că instanţele de contencios administrativ nu se mai limitează doar la a pronunţa anularea unui act ilegal, ci poate ordona şi alte măsuri, cum ar fi: recunoaşterea de drepturi subiective, restituiri, reintegrări, despăgubiri şi chiar eventual reformarea actului sau deciziei administrative contestate”, sens în care sunt evocate dispoziţiile art. 52 din Constituţia României, care reglementează dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, art. 1, 8, 18 din Legea nr. 554/2004, inclusiv dispoziţiile art. 18 alin. (2) din lege, utilizat ca temei juridic pentru acordarea de despăgubiri materiale şi morale persoanei vătămate, în sensul legii (Verginia Vedinaş, Tratat teoretic de drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2018, vol. I, p. 185 -186).
În drept
Aprecierile Curţii
Faţă de susţinerile părţilor, Curtea constată că excepţiile ridicate de guvern se confundă cu examenul de fond al cererii, perspectivă din care vor fi analizate chestiunile de drept ridicate în această cauză.
I. Cu privire la calitatea de victimă a reclamantei, în sensul art. 34 din Convenţie, cu referire specială la art. 13 şi art. 35 parag. 1 din Convenţie
Potrivit Guvernului, reclamanta nu se poate pretinde, în sensul art. 34 din Convenţie, victimă a încălcării drepturilor prevăzute de art. 6, art. 8, art. 10 şi art. 13 din Convenţie, prin raportare la decizia Curţii Constituţionale nr. 358/2018, deoarece această hotărâre a fost pronunţată în cadrul unei proceduri la care reclamanta nu a participat tocmai datorită specificului procedurii, instanţa constituţională nepronunţându-se cu privire la drepturile sale cu caracter civil. Se precizează, deopotrivă că reclamanta a fost revocată prin decretul Preşedintelui României, iar nu prin decizia Curţii Constituţionale a României.
Reclamanta contestă opinia Guvernului, arătând că a suferit în mod direct efectele produse de decizia Curţii Constituţionale, opţiunea Preşedintelui României de a emite sau nu decretul de revocare fiind eliminată de Curtea Constituţională a României, care prin decizia pronunţată a impus Preşedintelui obligaţia de revocare a sa din funcţia de procuror şef al DNA:
Curtea, cu privire la aceste chestiuni, în mod preliminar, face următoarele observaţii:
1. Revocarea dintr-o funcţie publică, atât în sistemul de drept naţional, cât şi în sistemul Convenţiei este considerată o măsură sancţionatorie, respectiv o sancţiune administrativă cu implicaţii asupra carierei persoanei, care poate ridica atât chestiuni de ordin patrimonial, cât şi în planul drepturilor personale nepatrimoniale, precum dreptul la reputaţie, drepturi ocrotite de Convenţie şi care intră sub protecţia dispoziţiilor art. 6 parag. 1 din Convenţie, în privinţa caracterului lor civil.
Curtea reaminteşte jurisprudenţa sa constantă prin care a decis că nicio prevedere a Convenţiei nu interzice unui funcţionar să denunţe revocarea sa, dacă prin aceasta s-ar încălca unul din drepturile pe care ea le reglementează, funcţionarii nefiind excluşi din domeniul de aplicare al Convenţiei, reglementat de art. 1 şi 14 din Convenţie, potrivit cu care „orice persoană aflată sub jurisdicţia unui stat contractant trebuie să beneficieze, fără nicio deosebire, de drepturile şi libertăţile pe care ea le garantează (cauza Vogt c./Germania, 1999, parag. 41–43).
2. În strânsă legătură cu acest subiect, relativ la susţinerile Guvernului cu privire la competenţa ratione materiae a Curţii, context în care Guvernul României apreciază că cererea reclamantei nu priveşte un drept cu caracter civil, în sensul art. 6 parag. 1 din Convenţie, sub dublu aspect, şi anume, pe de o parte determinat de faptul că reclamanta a ocupat o funcţie publică ce implică exerciţiul autorităţii judecătoreşti, iar, pe de altă parte, de împrejurarea că domeniul de aplicabilitate a dispoziţiilor art. 6 parag. 1, sub aspect „civil” excede contenciosului de constituţionalitate, cu atât mai mult, cu cât în România nu este reglementat un recurs individual de competenţa Curţii Constituţionale, precum în alte state –, Curtea atrage atenţia asupra următoarelor chestiuni:
a) cu privire la aplicabilitatea art. 6 parag. 1, cu privire la funcţia publică şi funcţionarul public, Curtea reaminteşte că şi-a reexaminat jurisprudenţa iniţială în materie, în raport cu hotărârile exemplificate în punctul de vedere al Guvernului, odată cu soluţionarea cauzei Pellegrin c./Franţa (1999), apreciind în jurisprudenţa sa ulterioară că nicio prevedere a Convenţiei nu interzice de plano unui funcţionar să denunţe revocarea sa, dacă prin aceasta s-ar încălca unul din drepturile pentru care ea le reglementează (Vogt c./Germania, 1999), motiv pentru care chestiunile relative la acest subiect urmează a fi analizate în fiecare caz în parte, regula generală rămânând aceea a aplicării garanţiilor Convenţiei şi în privinţa funcţionarilor, respectiv a celor care deţin o funcţie publică. În acest context, Curtea reaminteşte că a decis în jurisprudenţa sa că pentru ca un stat să poată invoca în faţa sa statutul de funcţionar al unui reclamant ce ar conduce la neaplicarea protecţiei oferite de art. 6 parag.1 din Convenţie unui litigiu care-l opune autorităţilor trebuie să fie îndeplinite două condiţii: în primul rând, este necesar ca normele de drept intern ale statului în cauză să fi exclus în mod expres accesul la un tribunal pentru agenţii care ocupă un anumit post, ori pentru anumite categorii de funcţionari publici, iar, în al doilea rând, o asemenea derogare trebuie să se bazeze pe motive obiective, legate de interesele statului. Or, în cauza pendinte, Guvernul nu a demonstrat că însuşi obiectul litigiului are legătură cu exerciţiul autorităţii statale sau pune în discuţie „legătura specială” între stat şi reclamanta în cauză, prin raportare la exercitarea atribuţiilor statului . Statul Român nu a probat că restrângerea drepturilor şi libertăţilor garantate prin Convenţie, în cazul reclamantei, s-a făcut într-un domeniu ce implică exerciţiul unor prerogative discreţionare legate de suveranitatea statului ce prevalează în faţa intereselor individuale (cauza Viho Eskelinen şi alţii c./Finlanda).
Aşa fiind, Curtea constată că nimic nu justifică neaplicarea garanţiilor prevăzute de art. 6 parag. 1 din Convenţie.
b) cu privire la contenciosul de constituţionalitate şi domeniul de aplicaţie a 6 parag. 1 sub aspectul său „civil”, jurisprudenţa Curţii, de asemenea, a evoluat, faţă de jurisprudenţa evocată de Guvernul României în legătură cu acest subiect. Astfel, Curtea reaminteşte că aplicabilitatea dispoziţiilor art. 6 parag. 1 depinde de fondul şi de ansamblul datelor fiecărei speţe (Bock c./Germania, 1989, Ruiz-Mateos c./Spania, 1993), neavând relevanţă locul unde se plasează procedura contenciosului constituţional în raport cu ansamblul procedurii naţionale: în mijlocul acesteia – având un caracter prejudiciar sau după închiderea ei.
Cât priveşte natura jurisdicţiei constituţionale invocată de guvern, Curtea, în jurisprudenţa sa a arătat că nu este vorba despre un argument convingător, dimpotrivă, în jurisprudenţa sa Curtea a decis că faze ale unei proceduri care se derulează cu titlu incidental în faţa unor instanţe politice sau a unor organe ori servicii administrative nu înlătură responsabilitatea statului cu privire la durata ei excesivă (Martins Moreira c./Portugalia, 1998).
Nici în materia acuzaţiilor în materie penală vizate de acelaşi text al art. 6 parag. 1 din Convenţie, Curtea nu s-a abătut de la principiile pe care ea le-a stabilit cu privire la contestaţiile ce poartă asupra unor drepturi şi obligaţii cu caracter civil, statuând că norma menţionată nu este, de plano, în opoziţie cu contenciosul constituţional, art. 6 parag. 1 din Convenţie având aplicabilitate ori de câte ori rezultatul procedurilor desfăşurate în faţa instanţelor constituţionale este de natură să influenţeze soluţia jurisdicţiilor ordinare (Gast şi Pop c./Germania, 2000).
Revenind la cauza pendinte Curtea reţine următoarele:
1. Reclamanta în cauză este victimă directă a încălcărilor reclamante, în sensul art. 34 din Convenţie având în vedere că rezultatul procedurii desfăşurate în faţa instanţei constituţionale române este de natură să influenţeze decisiv soluţia jurisdicţiilor ordinare, el reprezentând şi cauza juridică a revocării din funcţie a reclamantei, prin decretul Preşedintelui ţării.
În cauza pendinte Curtea observă că, decizia Curţii Constituţionale a României nr. 358/2018 s-a pronunţat într-o procedură ce viza un conflict juridic de natură constituţională, procedură care, prin natura ei, nu este destinată să pună în discuţie drepturi cu caracter civil, respectiv drepturi civile proprii unei anume persoane şi nici să permită intervenţia terţilor în proces, cu precizarea că, în România recursul individual în faţa instanţei constituţionale nu este reglementat, însă toate aceste aspecte nu au relevanţă, în condiţiile în care instanţa constituţională a ales să se comporte ca o instanţă de drept comun, instituind o obligaţie determinată în sarcina Preşedintelui României, aceea de a emite un decret de revocare din funcţie a reclamantei.
2. Este frapantă susţinerea Guvernului, în sensul că revocarea din funcţie a reclamantei s-a produs în baza decretului preşedintelui, iar nu în baza deciziei instanţei constituţionale, astfel că reclamanta putea ataca acest act administrativ în condiţiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, întrucât emiterea decretului de revocare nu reprezintă, decât o punere în executare a unei hotărâri a instanţei constituţionale, hotărâre care este definitivă şi general obligatorie, în condiţiile legii române.
3. Din această perspectivă Curtea reaminteşte că, Convenţia nu are drept scop garantarea unor drepturi teoretice şi iluzorii, ci concrete şi efective (Artico c./Italia, 1980). În acest spirit, Curtea observă că orice demers al reclamantei de a ataca decretul prezidenţial în faţa instanţelor de contencios administrativ naţionale, în baza Legii nr. 554/2004 ar fi fost lipsit în mod manifest de orice şansă de succes, motiv pentru care reclamanta nu poate fi obligată să epuizeze o cale de atac cu un rezultat previzibil.
Totodată, Curtea reaminteşte că prevederile art. 35 parag. 1 din Convenţie nu impun decât epuizarea recursurilor referitoare la pretinsele încălcări şi care sunt, în acelaşi timp, disponibile şi adecvate, în sensul că acestea trebuie să prezinte un grad de certitudine suficient nu numai în teorie, ci şi în practică, fără de care eficienţa şi efectivitatea nu sunt respectate (Ghibuşi c./României, 2006, parag. 26). Mai mult, statul pârât este cel care trebuie să demonstreze că aceste exigenţe sunt reunite (Vernillo c./Franţa, 1991, parag. 27, Dalia c./Franţa, 1998, parag. 38, Moreira Barbosa c./Portugalia, 2001). Or, în cauza de faţă, Curtea constată, în plus, existenţa unor obstacole de fapt şi de drept care, deopotrivă, pun în discuţie încălcarea art. 13 din Convenţie. Astfel, deşi doctrina în materia contenciosului administrativ român şi jurisprudenţa asociată ei, precum şi dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţia României şi ale Legii nr. 554/2004 [art. 2 alin. (1) lit. c), art. 2 alin. (1) lit. n)], permit atacarea decretelor prezidenţiale cu caracter individual, precum cel în discuţie, în faţa instanţei de contencios administrativ, care este abilitată să efectueze un control de legalitate, asupra actului administrativ, Curtea constată că în cadrul unui eventual astfel de control instanţa de contencios administrativ nu va putea să constate decât legalitatea decretului de revocare, acesta fiind emis în baza şi pentru punerea în executare a unei hotărâri definitive a Curţii Constituţionale, care nu poate face obiectul vreunei revizuiri sau oricărui alt tip control judecătoresc, în sistemul instanţelor de drept comun.
O astfel de soluţie era previzibilă şi din perspectiva faptului că în România nerespectarea deciziilor Curţii Constituţionale constituie abatere disciplinară, conform art. 99 lit. ş) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor (Legea nr. 303/2004), de natură a atrage sancţiunile disciplinare prevăzute de art. 100 din lege.
În aceeaşi ordine de idei, Curtea urmează a observa că dreptul reclamantei de a recurge la o cale de atac efectivă, în sensul art. 13 din Constituţie şi în contextul art. 35 parag. 1 din Convenţie a fost obstrucţionat şi prin cele statuate de Curtea Constituţională a României în considerentele deciziei sale, considerente, care, în dreptul român, au forţă juridică obligatorie, similară dispozitivului hotărârii Curţii.
Curtea constată că instanţa constituţională s-a pronunţat ea însăşi asupra regularităţii, legalităţii procedurii de revocare urmată de ministrul justiţiei (parag. 112 din decizia nr. 358/2018), pe de o parte, iar, pe de altă parte a făcut o serie de referinţe la limitele controlului de legalitate vizat de Legea nr. 554/2004, statuând că instanţa de contencios administrativ în cadrul unui control de legalitate asupra cererii de revocare sau a refuzului de emitere a decretului nu se va putea pronunţa, decât asupra următoarelor aspecte: emitentul, temeiul de drept, existenţa propunerii ministrului justiţiei de revocare, comunicarea acesteia la CSM, semnătura şi eventual publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I (parag. 73 şi 76).
Se observă că, în concepţia instanţei constituţionale verificarea legalităţii propunerii de revocare formulată de ministrul justiţiei este exclusă domeniului de aplicare a contenciosului administrativ, cât şi domeniului de competenţă al Preşedintelui României, care nu poate verifica decât regularitatea procedurii, din perspectiva celor 7 criterii determinate de instanța constituţională, printre care se numără „existenţa” propunerii de revocare, legalitatea acesteia, scăpând oricărei forme de control, şi, cu atât mai mult temeinicia propunerii de revocare, care nu are a fi verificată, nici din punct de vedere al conţinutului faptelor imputate reclamantei, precum nici din punct de vedere al realităţii acestora.
4. Curtea reaminteşte că ea nu este chemată, în mod special, să examineze erorile de fapt sau de drept ce se pretind a fi fost, eventul, comise de către jurisdicţiile interne, decât dacă asemenea erori ar fi putut aduce atingeri drepturilor şi libertăţilor apărate de Convenţie (Ankerl c./Suisse, Kehan c./Regatului Unit, 2000), caz în care Curtea poate şi trebuie să exercite funcţia sa de control asupra respectării dreptului naţional (Douiyeb c./Olanda, cererea nr. 31464/96, parag. 45).
Din acest punct de vedere, Curtea se consideră abilitată să evalueze existenţa unor asemenea erori, din perspectiva dreptului intern aplicabil, neavând relevanţă natura procedurii (contencioasă, administrativă, constituţională etc.) în care s-au dispus măsuri de natură să încalce drepturile ocrotite de Convenţie, astfel cum a procedat şi în alte cazuri în jurisprudenţa sa (Pantea c./România, 2004, parag. 222–223, Brumărescu c./România, 1999).
Curtea observă că instanţa constituţională îşi întemeiază alegaţiile relative la rolul central al ministrului justiţiei în cadrul procedurii de revocare a procurorilor şefi de la cel mai înalt nivel al Parchetelor, din cadrul Ministerului Public, precum şi pe cele relative la forţa juridică a propunerii de revocare formulată de ministrul justiţiei în cadrul procedurii pe puterea de decizie a ministrului justiţiei în privinţa carierei procurorilor [sens în care se exemplifică norma cuprinsă în art. 69 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 304/2004, republicată privind organizarea judiciară, normă care conferă ministrului justiţiei atribuţii de control asupra procurorilor], putere care derivă din autoritatea ministrului justiţiei asupra procurorilor, prevăzută de art. 132 alin. (2) din Constituţie şi care-i conferă ministrului plenitudine de competenţă sub aspectul autorităţii asupra procurorilor, plenitudine de competenţă care nu poate fi limitată decât prin dispoziţiile constituţionale expuse, sens în care instanţa constituţională identifică două astfel de limitări, respectiv cele de numire în funcţie a procurorilor şi cel de aplicare a sancţiunilor disciplinare [art. 134 alin. (1) şi (2) din Constituţie], acestea fiind dispuse de Preşedintelui României, respectiv Consiliul Superior al Magistraturii (parag. 91).
Curtea europeană, observând normele de drept intern cu relevanţă în cauza de faţă, constată următoarele:
a) Norma constituţională cuprinsă în art. 132 alin. (2) din Constituţia României, care conferă autoritate ministrului justiţiei asupra procurorilor a fost preluată în dispoziţiile 62 alin. (2) din Legea nr. 304/2004, potrivit cu care „Procurorii îşi desfăşoară activitatea potrivit principiilor legalităţii, imparţialităţii şi controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiţiei, în condiţiile legii”. Aceasta înseamnă că legea este cea care concretizează formele sub care se manifestă autoritatea ministrului justiţiei.
b) Observând normele de drept intern în materie, Curtea constată că drepturile ministrului justiţiei, respectiv drepturile Preşedintelui României în materia numirii/revocării procurorilor în sau din funcţii publice de la cel mai înalt nivel al Parchetelor, cât şi limitele exercitării lor sunt reglementate la nivel infraconstituţional, respectiv prin Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor [art. 54 alin. (4) din lege cu referire la art. 51 alin. (2) lit. a), b), c)], metodologia controlului pus la dispoziţia ministrului justiţiei fiind reglementată în art. 51 alin. (3) – (6) din Legea nr. 303/2004, cu referire la 69 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară.
c) De asemenea, o privire generală asupra Legilor nr. 303/2004, 304/2004 şi a Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, pune în evidenţă rolul limitat al ministrului justiţiei în privinţa carierei procurorilor, fapt ce se explică prin aceea că în România procurorii nu fac parte din autoritatea executivă, ci din autoritatea judecătorească, statutul lor fiind acela de magistrat, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 303/2004, republicată.
Din această perspectivă este cel puţin frapantă susţinerea instanţei constituţionale în sensul că ministrul justiţiei are o putere de decizie cu privire la cariera procurorilor, în condiţiile în care o examinare sumară a dispoziţiilor cuprinse în cele trei legi ale justiţiei pun în evidenţă puteri mult mai largi ale Consiliului Superior al Magistraturii în privinţa carierei procurorilor, asemenea prevederi fiind tot atâtea limitări ale „puterii de decizie” a ministrului justiţiei asupra carierei procurorilor. Astfel, ministrul justiţiei nu are atribuţii de numire sau revocare a procurorilor; nu are atribuţii în procesul promovării procurorilor la parchetele de pe lângă judecătorii, tribunale şi curţi de apel; nu are atribuţii de numire/revocare în funcţiile de conducere din cadrul parchetelor de pe lângă judecătorii, tribunale şi curţi de apel; nu are atribuţii în materia detaşării, delegării, transferului, eliberării din funcţie a procurorilor, nu are nicio atribuție în materia constatării abaterilor disciplinare săvârşite de procurori, asemenea constatări fiind atribuite Inspecţiei Judiciare, structură cu personalitate juridică care funcţionează în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, conform art. 65 din Legea nr. 317/2004, republicată; ministrul justiţiei nu are atribuţii în domeniul sancţionării disciplinare a procurorilor, acestea fiind atribuite Consiliului Superior al Magistraturii.
Singurele atribuţii ale ministrului justiţiei cu privire la cariera procurorilor sunt cele prevăzute în art. 54 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 303/2004, ale constând în dreptul ministrului justiţiei de a propune numirea/revocarea în şi din funcţiile de conducere a procurorilor şefi de la nivelul celor mai înalte structuri ale Ministerului Public (Parchetul General, DIICOT şi DNA), la care se adaugă un drept de control atribuit ministrului justiţiei prin dispoziţiile art. 69 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară.
d) Curtea constată că drepturile conferite ministrului justiţiei prin dispoziţiile legale menţionate nu sunt discreţionare, normele în discuţie impunând limite de exerciţiu ale acestor drepturi.
Având în vedere că temeiul revocării din funcţie a reclamantei din prezenta cauză rezidă în dispoziţiile art. 51 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 303/2004, potrivit cu care sancţiunea revocării din funcţie poate fi dispusă „în cazul exercitării necorespunzătoare a atribuţiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul şi comunicarea, asumarea responsabilităţilor şi aptitudinile manageriale”, în continuare Curtea se va referi la normele de drept intern care reglementează drepturile ministrului justiţiei în procedura revocării pe temeiul menţionat şi limitele de exerciţiu ale acestor drepturi.
În context, Curtea constată că normele menţionate introduc următoarele exigenţe:
– la baza propunerii ministrului justiţiei de revocare din funcţiile vizate va sta un raport de control/evaluare, simpla propunere de revocare neavând relevanţă legală;
– raportul de control/evaluare trebuie să surprindă aspecte care să pună în evidenţă exercitarea necorespunzătoare a atribuţiilor manageriale privind organizarea efectivă, comportamentul şi comunicarea, asumarea responsabilităţilor şi aptitudinilor manageriale, criteriile de evaluare a exigenţelor normei cuprinsă în art. 51 alin. (2) lit. b), fiind în detaliu prevăzute de art. 51 alin. (3) – (6) din Legea nr. 303/2004.
e) Cât priveşte titularul dreptului de control asupra procurorilor relevante sunt dispoziţiile cuprinse în art. 69 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, cât şi dispoziţiile art. 69 alin. (2) din lege, care fixează limitele evaluării/controlului reglementat în alineatul (1), norme care pun în evidenţă că ministrul justiţiei nu este abilitat să efectueze el însuşi controlul în discuţie, ci exclusiv prin procurori anume desemnaţi, fie de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sau, după caz, de procurorul şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie sau Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, fie desemnaţi de ministrul justiţiei [art. 69 alin. (1) din lege], fie poate solicita Inspecţiei Judiciare efectuarea unor astfel de verificări/evaluări în condiţiile 74 lit. c), d), e) din Legea nr. 317/2004, această structură având competenţa generală în materia evaluărilor de tipul celor în discuţie. Dispoziţiile cuprinse în art. 69 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 îşi au raţionalitate din mai multe puncte de vedere, dintre care unele ţin de statutul de magistrat al procurorului, care nu face parte din autoritatea executivă, ci din autoritatea judecătorească şi care impun asigurarea prezervării unor garanţii de obiectivitate asupra procedurii de control, iar altele ţin de natura şi limitele controlului prevăzut de lege. Astfel, din observarea aspectelor sub care este reglementat controlul în discuţie se deduce că acesta este inevitabil, un control în teren, respectiv la Parchetul la care îşi desfăşoară activitatea procurorul şef vizat, persoana vizată de procedură putând produce anumite documente, probe în legătură cu aspectele constatate sau supuse controlului, inclusiv apărări, justificări ale împrejurărilor constatate, procedura fiind prin firea lucrurilor una contradictorie.
Mai mult, Curtea observă că atunci când verificarea se efectuează prin intermediul inspectorilor judiciari din cadrul Inspecţiei Judiciare, în condiţiile art. 74 lit. c), d), e) din Legea nr. 317/2004, persoana/instituţia vizate de control are dreptul de a formula obiecţiuni la Raportul de control, obiecţiuni care se înaintează secţiei de procurori a Consiliul Superior al Magistraturii [art. 75 alin. (1), (2) din Legea nr. 317/2004].
Asemenea reguli nu par a fi excluse prin lege în cazul în care verificarea s-ar efectua prin intermediul procurorilor desemnaţi în condiţiile art. 69 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, verificarea având aceeaşi raţiune şi acelaşi obiect şi scop.
De altfel, Curtea constată că problema analizată, privită din perspectiva istoricului legislaţiei în domeniu, pune în evidenţă împrejurarea că legiuitorul român niciodată nu a dat ministrului justiţiei competenţe personale de verificare/control/evaluare în privinţa procurorilor, respectiv nici în perioada în care procurorii au făcut parte din puterea executivă.
Astfel, în regimul Legii nr. 92/1992 privind organizarea judecătorească (art. 38) ministrul justiţiei era abilitat să efectueze controlul asupra tuturor membrilor Ministerului Public prin intermediul procurorilor inspectori, precum şi prin procurori delegaţi.
Apoi, în sistemul Legii nr. 142/1997 de modificare a Legii nr. 92/1992, dreptul de control al ministrului justiţiei, deşi extins nu doar la procurori, ci şi la judecători se exercita prin inspectori generali, judecători-inspectori de la curţile de apel sau judecători delegaţi (art. 19, art. 34).
f) În cauza pendinte, Curtea constată că, contrar dreptului intern, propunerea de revocare formulată de ministrul justiţiei este fundamentată pe un Raport de evaluare întocmit de ministrul justiţiei, cu ignorarea cadrului legislativ evidenţiat sub pct. e) de mai sus.
Mai mult, Curtea constată că procedura revocării declanşată de ministrul justiţiei a fost validată de însăşi instanţa constituţională, care a constatat regularitatea/legalitatea procedurii (parag. 121), afirmând totodată, că, conformarea la metodologia de evaluare şi respectarea acesteia incumbă în exclusivitate iniţiatorului procedurii, respectiv ministrului justiţiei (parag. 112).
Curtea constată că, prin asemenea alegaţii, având în vedere valoarea acestora, derivată din natura deciziilor pronunţate de Curtea Constituţională a României a fost exclus orice tip de control jurisdicţional asupra propunerii de revocare, fiind limitat, deopotrivă, dreptul instanţelor de contencios administrativ, întemeiat pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004 de a se pronunţa cu privire la legalitatea decretelor de revocare emise de Preşedintelui României în procedura revocării din funcţie, în general, din perspectiva criteriilor fixate în doctrina şi jurisprudenţa în materie de până la pronunţarea deciziei Curţii Constituţionale a României nr. 358/2018, dată până la care cel puţin teoretic instanţele de contencios administrativ erau abilitate să verifice legalitatea unui decret de revocare de tipul celui în discuţie, inclusiv din perspectiva legalităţii propunerii de revocare, prin evaluarea modului de respectare a dispoziţiilor legale care configurează metodologia evaluării.
Curtea constată că în urma pronunţării deciziei Curţii Constituţionale menţionate, instanţele sunt obligate să se conformeze considerentelor acestei hotărâri, astfel că, ele vor fi abilitate să efectueze un control exclusiv din perspectiva celor 7 elemente identificate de Curte.
Curtea constată că, în sistemul de drept românesc nu există un tribunal de plină jurisdicţie în sensul Convenţiei, cu privire la cenzurarea propunerii de revocare analizate, în raport cu valenţele majore atribuite acestei propuneri prin decizia instanţei constituţionale.
Raţiunea prevederii în legislaţie a unei căi de atac rezidă şi din nevoia de a preveni eventuale abuzuri săvârşite în cadrul procedurii, inclusiv cu privire la limitele controlului/verificărilor, din perspectiva dispoziţiilor art. 51 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 303/2004, cu referire la art. 51 alin. (3)–(6) din Legea nr. 303/2004.
Astfel, dacă în cursul procedurii de verificare sunt identificate fapte care constituie prin ele însele abateri disciplinare dintre cele prevăzute în art. 99 din Legea nr. 303/2004, persoana care efectuează evaluarea în ipoteza în care aceasta nu este atribuită Inspecţiei Judiciare, este obligată să sesizeze Inspecţia Judiciară, singura abilitată să efectueze cercetarea disciplinară şi să constate abaterile disciplinare prevăzute de art. 99 din Legea nr. 303/2004, săvârşite de magistraţi, independent de funcţia deţinută de aceştia. Mai apoi, Consiliul Superior al Magistraturii, prin secţiile sale este abilitat să aplice sancţiunile disciplinare prevăzute de art. 100.
Curtea constată că dreptul intern în materie disciplinară consacră o procedură care asigură garanţiile procesului echitabil (contradictorialitate, dreptul la apărare, căi de atac etc.).
În cauza de faţă, Curtea observă că, în Raportul de control întocmit de ministrul justiţiei, pe care s-a fundamentat propunerea de revocare a reclamantei s-au imputat reclamantei fapte care constituie prin ele însele abateri disciplinare în sensul art. 99 din Legea nr. 303/2004, precum: implicarea în anchetele altor procurori [art. 99 lit. e)], tergiversarea soluţionării cauzelor, cu consecinţa prescrierii răspunderii penale [art. 99 lit. h)], nerespectarea deciziilor Curţii Constituţionale etc.
Curtea nu a identificat nicio o normă legală care să atribuie ministrului justiţiei atribuţii de constatare a abaterilor disciplinare săvârşite de procurori, indiferent de funcţia deţinută de aceştia.
Curtea observă că dreptul intern atribuie ministrului justiţiei dreptul de a formula o propunere de revocare din funcţia deţinută pentru abateri de tip administrativ, iar nu disciplinar, diferenţele fiind esenţiale, căci în cazul revocării din funcţie persoana în cauză îşi pierde doar funcţia deţinută, nu şi calitatea de magistrat, în timp ce, în cazul răspunderii disciplinare cel în cauză îşi poate pierde însăşi calitatea de magistrat, ca urmare a excluderii din magistratură, ca sancţiune disciplinară.
Alegerea în discuţie pare a fi fost legitimată de faptul că procurorii din România fac parte din autoritatea judecătorească, iar nu din puterea executivă, fiind magistraţi, în privinţa carierei cărora legiuitorul a atribuit largi competenţe Consiliul Superior al Magistraturii, iar nu ministrului justiţiei, tocmai în ideea protecţiei statutului acestora în raport cu puterea executivă.
Prin urmare, Curtea constată că, toate aspectele evidenţiate mai sus, care ţin de legalitatea procedurii de revocare în ansamblul său – întrucât pun în discuţie limitele controlului din perspectiva dispoziţiilor legale care-l autorizează şi al persoanelor abilitate a-l exercita – scapă controlului jurisdicţional, în urma pronunţării deciziei nr. 358/2018 şi a celor statuate în considerentele acestei hotărâri, deşi până la publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a respectivei decizii instanţele de contencios administrativ române erau abilitate a se pronunţa asupra legalităţii procedurii de revocare aşa cum rezultă din doctrina şi jurisprudenţa prezentată.
Sub toate aceste aspecte Curtea respinge excepţiile Guvernului formulate pe temeiul dispoziţiilor art. 34, 35 parag. 1, art. 6 parag. 1, sub aspectul său „civil” şi art. 13 din Convenţie şi constată încălcarea dreptului la un recurs efectiv prevăzut de art. 13 din Convenţie de către Statul pârât.
II. Cu privire la încălcarea art. 8 din Convenţie (dreptul la viaţă privată)
Curtea a stabilit deja că revocarea din funcţie a reclamantei reprezintă o sancţiune, care poate pune în discuţie, atât încălcarea unor drepturi patrimoniale, relative la nivelul de salarizare, dar şi încălcarea unor drepturi personale nepatrimoniale, precum dreptul la reputaţie, ca element al vieţii private.
În acelaşi timp, în jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că dreptul la o bună reputaţie este un drept cu caracter civil, ca și dreptul de a obţine în justiţie repararea atingerilor ce i s-ar aduce de orice persoană (Helmers c./Suedia, 1997, Barril c./Franţa, 1991, Tolstoy c./Regatului Unit, Kurzac c./Polonia, 2000), asemenea drepturi fiind prin natura lor drepturi civile.
În vederea stabilirii încălcărilor de acest fel, Curtea evaluează inclusiv intensitatea încălcărilor invocate pe temeiul art. 8 din Convenţie.
Din împrejurările cauzei pendinte, Curtea constată că reclamanta a suportat consecinţele unei sancţiuni administrative, luată într-o procedură de care aceasta a fost străină şi fără putinţa de a o contesta, ceea ce i-a generat sentimente de frustrare şi neputinţă. În acelaşi timp, natura şi gravitatea încălcărilor imputate reclamantei pun în discuţie vătămări grave ale drepturilor personale nepatrimoniale ale reclamantei, reclamanta fiind supusă unei campanii de discreditare continuă în spaţiul public.
Curtea constată că, prin Raportul întocmit de ministrul justiţiei, care a stat la baza propunerii de revocare a Preşedintelui României, reclamantei i s-au imputat fapte deosebit de grave, care, din perspectiva dreptului intern român, au capacitatea de a o expune pe reclamantă la sancţiuni grave disciplinare sau chiar penale (ex. implicarea în anchetele altor procurori, încercarea de a obţine condamnări cu orice preţ, tergiversarea soluţionării cauzelor, cu consecinţa prescripţiei răspunderii penale, falsificarea transcrierii unor convorbiri telefonice etc.).
Imputarea unor astfel de fapte şi aducerea lor la cunoştinţa publică prin poziţii şi declaraţii de presă ale ministrului justiţiei, anterior emiterii de către Preşedintelui României, titularul dreptului de revocare, a decretului prezidenţial de revocare din funcţie a reclamantei pune în discuţie nu doar încălcarea art. 8 din Convenţie, din perspectiva încălcării dreptului la reputaţie al reclamantei (cu toate componentele acestuia – onoare, demnitate, imagine), ci şi încălcarea drepturilor prevăzute de art. 6 parag. 2 din Convenţie în ceea ce priveşte prezumţia de nevinovăţie, prezumţie care se aplică nu numai procesului penal în sens strict, ci ori de câte ori fapta imputată unei persoane are conotaţie penală, sens în care Curtea a găsit incidenţa art. 6 parag. 2 şi în materia sancţiunilor administrative şi disciplinare (Lingens, Leitgeb c./Austria, 1979, X c./Germania, 1982).
Alegaţiile Guvernului, în sensul că reclamanta avea un drept de acces la o instanţă pentru protejarea drepturilor sale personale nepatrimoniale, în condiţiile Codului de procedură civilă şi Codului civil, care reglementează drepturile personale nepatrimoniale, precum cele puse în discuţie în prezenta cauză, urmează a fi respinse.
Curtea constată că normele juridice invocate de Guvern deschid calea unei acţiuni în justiţie cu caracter general, care are ca scop apărarea drepturilor personale nepatrimoniale încălcate. În al doilea rând, Guvernul nu a putut prezenta Curţii vreo hotărâre care să constituie jurisprudenţă în materie. El nu a demonstrat, deci, că o astfel de cale de atac ar fi fost efectivă şi nici chiar posibilă.
III. Cât priveşte încălcarea art. 6 parag. 1 din perspectiva dreptului la un proces echitabil, Curtea a examinat acest capăt de cerere din punctul de vedere al obligaţiei mai generale impuse de art. 13 de a oferi o cale de atac efectivă care să permită introducerea unor cereri privind încălcarea Convenţiei, motiv pentru care nu găseşte necesar a se pronunţa asupra garanţiilor în discuţie.
IV. Cu referire la încălcarea art. 10 din Convenţie privind libertatea de exprimare, Curtea constată că statutul de care reclamanta s-a bucurat, acela de procuror şef al DNA, nu o priva de protecţia art. 10 din Convenţie, garanţiile privind libertatea de exprimare aplicându-se şi magistraţilor, judecători sau procurori. Mai mult, având în vedere importanţa din ce în ce mai mare a principiului separaţiei puterilor şi a importanţei apărării independenţei justiţiei, orice imixtiune în libertatea de exprimare a unor magistraţi aflaţi într-o funcţie precum cea care a fost deţinută de reclamantă cere o analiză atentă şi minuţioasă din partea Curţii (cauza Baka c./Ungaria, cererea nr. 20261/12, Hotărârea Camerei din 27 mai 2014, parag. 101 şi Hotărârea Marii Camere din 23 iunie 2016 parag. 125).
Curtea urmează a analiza în ce măsură revocarea reclamantei din funcţie a survenit ca urmare a părerilor exprimate de aceasta în legătură cu reforma legislativă ce afecta sistemul judiciar sau ca urmare a săvârşirii unor abateri administrative în activitatea sa managerială (cauza Kudeshkina c./Rusia, Hotărârea din 26 februarie 2009).
Totodată, Curtea va analiza dacă opiniile exprimate de reclamantă se circumscriu criticilor ce privesc buna funcţionare a justiţiei. În acest sens, Curtea reaminteşte că opiniile exprimate de magistraţi cu privire la buna funcţionare a justiţiei, – subiect de interes public – , sunt protejate de Convenţie, chiar dacă astfel de declaraţii au implicaţii politice, magistraţii neputând fi împiedicați să se implice în dezbateri pe aceste subiecte. Teama de sancţiuni poate avea un efect descurajator pentru magistraţi în a-şi exprima punctul de vedere cu privire la alte instituţii publice sau politici publice. Acest efect descurajator joacă în detrimentul societăţii în ansamblul său (Baka c./Ungariei). De aceea, în analiza sa Curtea va lua în considerare toate circumstanţele specifice, inclusiv contextul politic şi social în care s-au petrecut evenimentele, precum şi conţinutul declaraţiilor reclamantei din perspectiva faptului că, atât judecătorii, cât şi procurorii au o datorie de rezervă, ce face parte din standardele ce le sunt aplicabile (Prager şi Oberschlick c./Austria, Hotărârea din 26 aprilie 1995, parag. 34, Alter Zeitschriften Gmbh nr. 2 c./Austria, Hotărârea din 18 septembrie 2012, parag. 39).
Din perspectiva primei analize anunţate, Curtea constată că din modul de formulare a abaterii administrative pretins săvârşită de reclamantă, constând în „critici vehemente privitoare la mai multe amendamente, declaraţii de o gravitate fără precedent, care au afectat ireversibil imaginea României”, aceasta pare a avea forţa cea mai mare, devreme ce a afectat ireversibil chiar imaginea ţării, astfel că susţinerea reclamantei în sensul că motivul determinat, substratul revocării sale din funcţie se datorează unor asemenea critici şi declaraţii aduse procesului legislativ de reformare a legilor justiţiei şi a codurilor penale ale României pare a fi justificată.
Pe de altă parte, Curtea nu poate să nu observe contextul politic în care se plasează activitatea de legiferare în domeniul reformării sistemului judiciar şi care pare a guverna în jurul schimbării procurorilor din funcţiile de conducere deţinute, a diminuării independenţei procurorilor, a slăbirii statului de drept şi a luptei împotriva corupţiei în România, sens în care relevante pentru Curte sunt o serie de documente care emană de la organismele Uniunii Europene, precum: Avizele Comisiei de la Veneţia din 2018 referitoare la modificările legilor justiţiei (statutul magistraţilor, organizarea judiciară şi CSM) şi a codurilor penale, cu impact asupra Legii nr. 78/2000 privind prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie; Rezoluţia nr. 2226/2018 şi Recomandarea nr. 2134/2018 ale Adunării Parlamentare a Consiliului Europei; Raportul Grupului de State împotriva corupţiei al Consiliului Europei (GRECO) din aprilie 2018, Rapoartele Comisiei Europene din februarie şi noiembrie 2017 întocmite în cadrul MCV privind progresele înregistrate de România, Rezoluţia Parlamentului European din 13 noiembrie 2018 privind statul de drept în România.
Curtea observă că asemenea documente pun în discuţie şi deopotrivă exprimă îngrijorarea, inclusiv în legătură cu procesul de numire/revocare a procurorilor în şi din funcţiile de conducere. Astfel, Rezoluţia privind statul de drept din România se întemeiază şi pe argumente, precum (pct. S):
a) procurorul şef al DNA a fost revocat din funcţie la 9 iulie 2018 în pofida avizului CSM, în urma unei decizii a Curţii Constituţionale care a limitat prerogativele Preşedinţiei, în distonanţă cu opiniile/recomandările Comisiei de la Veneţia, care a subliniat „importanţa întăririi independenţei procurorilor şi a menţinerii şi consolidării rolului unor instituţii, precum Preşedinţia şi CSM, capabile să echilibreze influenţa ministrului justeței”;
b) Guvernul României a adoptat la 15 octombrie 2018 o ordonanţă de urgenţă în baza căreia deja au fost revocaţi din funcţie 48 de procurori;
c) la data de 24 octombrie 2018 ministrul justiţiei a cerut şi revocarea procurorului general, acuzând depăşirea atribuţiilor sale.
În acelaşi timp, Curtea nu poate ignora cele consemnate în Avizul Comisiei de la Veneţia menţionat, în sensul că, Curtea Constituţională a României a pronunţat hotărâri diferite, greu de conciliat în privinţa autorităţii care are rol central în numirea/revocarea procurorilor şefi (parag. 56 din Avizul preliminar 924 din 2018), cât şi referinţele la motivarea acestor decizii care par să depăşească subiectul revocării din funcţie a procurorilor şefi, întrucât acestea cuprind elemente de interpretare referitoare la prevederile constituţionale ce privesc relaţia dintre parchet/procurori şi executiv, în sensul întăririi evidente a competenţelor ministrului justiţiei în raport cu parchetele/procurorii în detrimentul întăririi independenţei procurorilor şi sporirii rolului instituţiilor, precum Preşedintele sau CSM susceptibile să contrabalanseze influenţa ministrului.
Cât priveşte cea de a doua analiză, observând conţinutul declaraţiilor reclamantei, încriminate în propunerea de revocare formulată de ministrul justiţiei, Curtea nu a identificat niciun indiciu în sensul că părerile exprimate de reclamantă ar fi fost mai mult decât o critică din perspectivă strict profesională, sau că ar fi conţinut atacuri personale gratuite sau insulte. De altfel, Guvernul nu a reuşit să demonstreze caracterul „virulent” al declaraţiilor împricinate, şi, cu atât mai puţin, efectele destabilizatoare ale acestora cu privire la imaginea României, care ar fi fost afectată ireversibil (?!!). Dimpotrivă, Curtea constată că declaraţiile reclamantei sunt în consonanţă cu constatările şi recomandările Comisiei de le Veneţia şi GRECO, cu referire la procesul legislativ ce are loc în România şi în legătură cu care s-au efectuat asemenea declaraţii, acestea neieşind din sfera preocupărilor specifice unui şef de instituţie judiciară pentru buna funcţionare a sistemului judiciar, nici din perspectiva conţinutului lor şi nici din punctul de vedere al limbajului utilizat.
În context, Curtea reaminteşte că, în raport cu poziţia deţinută, reclamanta nu avea doar dreptul ci şi obligaţia de a exprima opinii în legătură cu reformarea sistemului judiciar (cauza Baka c./Ungaria).
Mai mult, echitatea procedurilor interne şi garanţiile oferite constituie şi ele criterii de luat în calcul la evaluarea existenţei unei încălcări a libertăţii de exprimare (cauza Baka c./Ungaria). Or, în această cauză, Curtea a constatat că nicio normă din dreptul intern nu reglementează dreptul ministrului justiţiei de a constata săvârşirea unor fapte care prin ele însele sunt reglementate ca abateri disciplinare, prevăzute de art. 99 din Legea nr. 303/2004, o asemenea competenţă aparţinând exclusiv Inspecţiei Judiciare, independent de funcţia deţinută de procuror. Procedându-se în contra normelor prevăzute de dreptul intern, prin inserarea unor astfel de fapte în propunerea de revocare formulată de ministru, reclamanta a fost lipsită de dreptul de acces la un tribunal, o eventuală plângere a sa neputând face obiectul unui remediu intern eficient, dat fiind că instanţa constituţională a statuat că atât Preşedintele României, cât şi instanţa de contencios administrativ nu ar putea cenzura propunerea de revocare, decât din perspectiva regularităţii procedurii de revocare (adică doar din perspectiva existenţei propunerii), restrângând, totodată, limitele controlului de legalitate recunoscut prin lege instanţelor de contencios administrativ. În puls, însăşi instanţa constituţională a apreciat regularitatea procedurii de revocare astfel cum s-a arătat deja sub pct. III din prezenta.
Prin urmare, pentru motivele arătate Curtea constată încălcarea dispoziţiilor art. 10 din Convenţie, căci imixtiunea în libertatea de exprimare a reclamantei nu era necesară într-o societate democratică, cât şi încălcarea art. 6 parag. 1 din Convenţie, căci reclamantei i s-a refuzat liberul acces la justiţie. De altfel, Guvernul nu a demonstrat că reclamanta ar fi putut contesta, nici în cadrul procedurii revocării şi nici pe cale separată, imputaţiile ce i s-au adus prin propunerea de revocare, ea neavând la îndemână o cale de atac eficientă, aşa cum ar fi avut în ipoteza în care abaterile de natură disciplinară reţinute în propunerea ministrului ar fi fost constatate de către Inspecţia Judiciară.
Mai mult, autorităţile române nu au probat că restrângerea dreptului de acces la un tribunal, respectiv restrângerea exerciţiului libertăţii de exprimare s-au făcut într-un domeniu ce implică exerciţiul unor prerogative discreţionare legate de suveranitatea statului, ce prevalează în faţa intereselor indivizilor (cauza Viho Eskelinen şi alţii c./Finlanda).
V. Cu privire la aplicarea art. 41 din Convenţie
1. Reclamanta a solicitat acordarea unor despăgubiri materiale şi morale, în conformitate cu art. 41 din Convenţie.
2. Guvernul a solicitat respingerea acestor pretenţii, apreciind că nu sunt rezonabile.
3. Sub aspectul daunelor materiale, Curtea constată că susţinerea reclamantei privitoare la câştigul nerealizat ca urmare a revocării sale din funcţia deţinută este dovedită.
4. Curtea statuează, în mod incontestabil, că reclamanta a suferit prejudicii materiale şi morale, pentru care simpla constatare a încălcărilor drepturilor menţionate nu poate constitui o reparaţie echitabilă. Dată fiind gravitatea şi numărul încălcărilor constatate ale dispoziţiilor Convenţiei, statuând în echitate, Curtea acordă reclamantei pentru prejudiciul material şi moral suferit 550.000 euro, la care se adaugă suma de 20.000 euro cheltuieli de judecată, dovedite în cauză.
Redactată în toate limbile ţărilor membre ale Uniunii Europene şi pronunţată în şedinţă publică la Palatul pentru Drepturile Omului, Strasburg, 1 aprilie 2019.
SS Indescifrabil
Preşedinte
NOTĂ:
Hotărârea de mai sus, fiind pronunţată în cadrul unui proces simulat, nu respectă în totalitate condiţiile de formă şi, pe alocuri, de conţinut vizate de Regulamentul Curţii Europene, observaţie care însoţeşte inclusiv rigoarea trimiterilor la jurisprudenţa Curţii. „Judecătorul redactor” a fost însă preocupat de a oferi răspunsuri cât mai complete unor chestiuni care preocupă mediul juridic şi politic, inclusiv opinia publică din România.
Prof. univ. dr. Lidia Barac
Universitatea ”Tibiscus” din Timişoara
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
