ArticoleESSENTIALSRNSJStudiiOpiniiInterviuriPovestim cărţi
 
 
Opinii
Print Friendly, PDF & Email

Analiza critică a hotărârii judecătorești de suspendare a Decretului Prezidențial 1331/2018 privind prelungirea mandatului Șefului de Stat Major al Armatei. Atribuțiile Guvernului vs. atribuțiile Președintelui

21.03.2019 | Ștefan VLAD
Ștefan Vlad

Ștefan Vlad

I. Prezentarea faptelor

Potrivit art. 39, alin. 5 din Legea 346/2006: „Seful Statului Major al Apararii este militarul cu rangul de conducere cel mai inalt din armata, numit de presedintele Romaniei, la propunerea ministrului Apararii Nationale, cu avizul prim-ministrului, pentru o perioada de 4 ani, cu posibilitatea de prelungire cu pana la un an. In functia de sef al Statului Major al Apararii poate fi numit loctiitorul acestuia, sau unul dintre sefii categoriilor de forte ale armatei.”

In temeiul acestei prevederi legale, Presedintele Romaniei a dispus, prin Decretul nr. 1331/2018, prelungirea cu un an a mandatului actualului Sef al Statului Major (SSM). Ulterior, Ministerul Apararii Nationale a contestat in instanta de contencios administrativ acest Decret si a solicitat suspendarea acestuia in temeiul art. 14 din Legea 554/2004, motivat de faptul ca pentru procedura de prelungire a mandatului cu un an ar fi fost necesara, ca si in cazul numirii, propunerea din partea Ministrului Apararii, avizata de Prim Ministru. Cererea de suspendare a fost admisa in prima instanta de Curtea de Apel Bucuresti, prin Sentinta nr. 16/2019, pronuntata de sectia de contencios administrativ si fiscal, cu urmatoarea motivare:

– „Chiar daca textul de lege citat nu mentioneaza expres aceste conditii, in cazul prelungirii mandatului, ele se aplica avand in vedere principiul simetriei actelor juridice, dar si interpretarea gramaticala si teleologica a art. 39 alin. (5) din Legea nr. 346/2006.” 

– „Legiuitorul nu a mai mentionat expres, din nou, conditiile propunerii ministrului Apararii Nationale si avizul prim-ministrului si pentru prelungirea mandatului, deoarece in cuprinsul aceluiasi alineat a facut-o in privinta numiri (…..) Dar, in situatia in care a reglementat atat numirea sefului de Stat Major al Apararii pe o perioada de 4 ani, cat si prelungirea mandatului cu pana la un an, legiuitorul a dorit sa se aplice ambelor institutii (numirea si prelungirea mandatului) aceleasi conditii.”, iar „Repetarea acelorasi conditii in cuprinsul aceleasi fraze ar fi afectat acuratetea exprimarii legiuitorului”.

Pentru argumentele prezentate pe parcursul prezentului articol, apreciem ca solutia Curtii este gresita. Una din conditiile de suspendare a actului administrativ este, potrivit art. 14 din Legea 554/2004, existenta unui caz bine justificat, adica a unei vadite suspiciuni de nelegalitate. Ceea ce in aceasta speta nu este cazul.

Dorim, de asemenea, sa facem o precizare importanta. Avand in vedere caracterul notoriu al disputelor dintre cele doua institutii (Presedintie si Guvern), este important de subliniat faptul ca prezentul articol nu este dictat de vreo forma de partizanat politic, fiind animati in acest demers exclusiv de consideratii de ordin stiintific.

II. 1. Cu privire la conditia cazului bine justificat. Neindeplinire

Primordial, o analiza eficienta a textului de lege incident, (art. 39 alin. 5 din Legea 346/2006) nu poate sa ignore vointa legiuitorului. Judecatorul fondului deduce pe cale de interpretare aceasta vointa, folosind in opinia noastra atat metode de interpretare gresite dar, mai ales, rezultate gresite ale acestor interpretari. Vom arata pe parcursul prezentului articol care sunt argumentele care fondeaza o astfel de concluzie, dar intai de toate dorim sa apelam la cea mai eficienta metoda de aflare a vointei legiuitorului: dezbaterile in comisiile parlamentare. Am identificat pe website-ul Senatului Proiectul de lege PLX 97/2006 care a devenit prin adoptare chiar Legea 346/2006. Parcurgand raportul Comisiei de Aparare, Ordine Publica si Siguranta Nationala cu privire la acest proiect de lege, am descoperit ca textul art. 31 alin. 5 (actual art. 39 alin. 5) a fost propus in forma actuala de Senatorul Mihail Popescu. Astfel, initial, textul prevedea o durata a mandatului de 3 ani cu posibilitatea prelungirii cu 1 an, iar in urma amendamentului textul a dobandit actuala forma (4 ani cu prelungire 1 an). Verificand motivatia care a stat la baza acestei modificari observam ca dl Senator precizeaza urmatoarele: „conformitate cu practica armatelor membre NATO. Mandatul sefului SMG are o legatura stransa cu mandatul Presedintelui”. Se dezvaluie deci, relativ simplu, ratiunea pentru care legiuitorul a ales aceasta solutie. Anume aceea de a corela mandatul Sefului de Stat Major cu mandatul Presedintelui (5 ani) pentru a ne alinia astfel cu celelalte armate NATO. Practic, centrul de greutate se muta inspre imperativul Presedintelui de a colabora pe durata mandatului sau cu acelasi SSM, si deci spre puterea pe care acesta o are (in considerarea interesului public protejat), de a asigura obtinerea acestui deziderat. Accentul este pus pe durata identica a mandatului, iar pentru ca acest rezultat sa fie atins mai usor, legiuitorul nu a mai reluat, in cazul prelungirii mandatului, conditia existentei unor avize prealabile, asa cum se intampla in cazul numirii. A facut acest lucru tocmai pentru a facilita prelungirea mandatului si corelarea cu mandatul Presedintelui in vederea alinierii la standardele NATO.

Apoi, este important de subliniat rolul Presedintelui, potrivit competentelor acordate de art. 92. alin. 1 din Constitutie, care ii confera calitatea de Comandant al fortelor armate si sef al CSAT. Puterea executiva este bicefala, iar fiecare parte a acestei puteri are competente bine determinate. Analizand prevederile art. 39 alin. 5 din Legea 346/2006, prin raportare la dispozitiile art. 92 alin. 1 din Constitutie, vom concluziona ca rolul Guvernului se epuizeaza odata cu propunerea de numire avizata de prim ministru. Mai departe, dupa numire, Presedintele este cel care isi exercita discretionar atributiile de Comandant al fortelor armate, inclusiv in ceea ce priveste decizia de a prelungi mandatul SSM cu 1 an. Guvernul nu poate interveni in aceasta decizie, deoarece, asa cum am aratat mai sus, rolul sau se sfarseste odata cu propunerea avizata de primul ministru. Se observa, deci, existenta unei competente partajate intre cele doua parti ale puterii bicefale, niciuna dintre acestea, neputandu-si aroga drepturile celeilalte parti. Nici presedintele nu poate interveni in procedura de propunere si avizare a unui SSM, dar nici Guvernul nu poate interveni in decizia Comandantului fortelor armate de a prelungi mandatul cu un an, potrivit legii. Aceasta partajare si delimitare de competente nu este decat expresia principiului cooperarii si colaborarii intre autoritatile puterii executive bicefale, care ar fi grav afectata daca cele doua parti ar interveni pe „teritoriul” celeilalte. Aceasta diviziune este, de asemenea, expresia unui just echilibru intre atributiile celor implicati [1].

Putem spune ca Guvernul, atunci cand propune SSM, o face cunoscand si acceptand posiblitatea Presedintelui de a prelungi mandatul cu un an. Prin urmare, numirea actualului SSM s-a realizat inca de la inceput pentru un mandat de 4 ani, cu posibilitatea de prelungire cu 1 an. De aceea, nu este nevoie de o asa zisa propunere de prelungire a mandatului avizata de prim ministru; de altfel, la o analiza gramaticala a art. 39 alin. 5 din Legea 346/2006 se observa ca legiuitorul vorbeste doar de propunere de numire, iar nu de propunere de prelungire. Mandatul SSM trebuie vazut de maniera unitara (4 ani + 1 an), iar nu fragmentat. Nu suntem in prezenta a doua mandate distincte, unul de 4 ani si celalalt de 1 an, si de aceea procedura prealabila de propunere avizata de prim ministru nu se desfasoara decat o singura data, atunci cand SSM este numit, iar nu si atunci cand mandatul sau este prelungit. Am aratat mai sus ca Presedintele are o putere discretionara de a decide prelungirea mandatului, insa nu dorim sa se inteleaga sensul negativ al acestei expresii, ci sensul consacrat in stiinta dreptului administrativ. Decizia Presedintelui se circumscrie interesului public, asa cum este el revelat de vointa legiuitorului, si anume acela de a asigura corelarea mandatului SSM cu mandatul Presedintelui. El este singurul care, in calitate de Comandant al fortelor armatei si sef al CSAT, cunoscand cel mai bine problemele apararii (unele care constituie secrete), poate decide daca e necesara aceasta corelare sau nu, si tocmai de aceea legiuitorul i-a oferit aceasta posibilitate discertionara de a lua decizia care se impune, fara interventia celuilalt partener din cadrul puterii executive.

Prin urmare, nu este necesar ca in cazul prelungirii mandatului sa existe o propunere din partea Ministului Apararii. Mai mult, dreptul Presedintelui de a prelungi mandatul SSM subzista si in cazul in care la, expirarea perioadei initiale de 4 ani, Ministrul Apararii propune o noua numire pe o durata de 4 ani. Argumentele de mai sus referitoare la dreptul Presedintelui la prelungirea mandatului isi pastreaza valabilitatea si in aceasta situatie. Fara indoiala ca Ministrul Apararii are dreptul, potrivit art. 39 alin. 5 din Legea 346/2006, sa propuna o noua numire. In acelasi timp, pentru motivele aratate mai sus, si Presedintele are dreptul sa prelungeasca mandatul celui aflat in functie. Se naste, deci, un conflict intre cele doua drepturi, conflict care trebuie solutionat. Singurii arbitri in acest conflict sunt, in opinia noastra, interesul public, precum si prevalenta obligatiilor izvorate din Tratatele la care Romania este parte. Avem, deci, pe de-o parte, interesul public al Guvernului de a numi un SSM care sa corespunda criteriilor pe care le doreste Guvernul, iar pe de alta parte avem interesul public al Presedintelui, in calitate de Comandant al Fortelor Armate si sef al CSAT, de a asigura corespunzator realizarea obligatiilor izvorate din Tratatul NATO in special cele legate de cooperare si compatibilizare. Vointa legiuitorului este clar exprimata, in sensul ca prelungirea mandatului este prevazuta de lege tocmai pentru „conformitate cu practica armatelor NATO”, urmarindu-se, deci, alinierea cu celelalte armate NATO. Apreciem ca in acest „conflict” dintre cele doua interese va avea prioritate Presedintele, dandu-se astfel prioritate atat vointei clar exprimate a legiuitorului, dar mai ales obligatiilor izvorate din Tratatul NATO (a se vedea, de exemplu, art. 3 din Tratat privind cooperarea in vederea atingerii eficiente a obiectivelor Tratatului)

De aceea, in incheierea partii introductive se impun urmatoarele concluzii:

a) Vointa legiuitorului a fost aceea de asigurare a corelarii mandatelor de 5 ani.

b) Cele doua parti ale puterii executive au atributii bine determinate, nefiind posibila o incalcare a competentelor.

c) In temeiul principiului copperarii, al delimitarii competentelor si al justului echilibru, Presedintele Romaniei are puterea discretionara, in calitate de Comandant al fortelor armate sa decida oportunitatea prelungirii mandatului SSM fara interventia celeilalte parti a puterii executive, asa dupa cum in temeiul acelorasi principia Guvernul are puterea discretionara de a propune numirea initiala a unui SSM, fara ca Presedintele sa intervina.

d) Presedintele Romaniei are dreptul sa prelungeasca cu 1 an mandatul SSM aflat in functie, chiar si atunci cand Guvernul demareaza procedurile pentru o noua numire de 4 ani.

II. 2 Critica efectiva a sentintei recurate

In continuare, vom analiza critic argumentele instantei de fond, urmand ca toate aceste critici sa fie puse in relatie directa, inclusiv cu cele aratate mai sus in partea introductiva.

Cazul bine justificat reprezinta, potrivit art. 2 alin. 1 lit. t) din Legea 554/2004, împrejurările legate de starea de fapt si de drept, care sunt de natura sa creeze o indoiala serioasa in privinta legalitatii actului administrativ. In speta noastra, actul administrativ atacat a fost emis in temeiul unei Hotarari CSAT. Or, potrivit art. 3 din Legea 415/2002 „In exercitarea atributiilor ce ii revin, Consiliul Suprem de Apărare a Tarii, emite hotarari, potrivit legii, care sunt obligatorii pentru autoritatile administratiei publice si institutiile publice la care se refera. Acestea răspund, in conditiile legii, de masurile luate pentru punerea lor in aplicare.” Din acest punct de vedere, nu se poate afirma ca exista o indoiala serioasa cu privire la legalitatea Decretului Presedintelui, de vreme ce acesta a fost emis in temeiul unei Hotarari CSAT obligatorii si executorii. Din contra, ar fi existat o indoiala serioasa si o „provocare” a legalitatii (inclusiv cu iz penal), in cazul in care Presedintele nu s-ar fi conformat Hotararii CSAT. Hotararea CSAT reprezinta un veritabil act administrativ, fiind emis de un „organism administrativ autonom” dupa cum este definit CSAT prin art. 1 din Legea 415/2002. Ca orice act administrativ, el se bucura de prezumtia de legalitate si executorialitate, astfel incat actele administrative emise in baza si in temeiul unei Hotarari CSAT nu pot fi considerate nelegale, decat in situatia in care insasi Hotararea CSAT a fost atacata si declarata nelegala, fiind astfel rasturnate prezumtiile indicate mai sus. Or, in speta, nu ne aflam intr-o astfel de situatie si de aceea nu este indeplinita cerinta existentei unui caz bine justificat. Practic, dupa emiterea Hotararii CSAT, Presedintele nu era titularul unui drept de optiune intre a emite sau nu Decretul, ci avea aceasta obligatie explicit prevazuta de art. 3 din Legea 415/2002. De aceea, actionand in conformitate cu Legea, nu se poate afirma ca Presedintele a incalcat Legea.

In alta ordine de idei, pentru a ajunge la concluzia ca exista o indoiala serioasa cu privire la legalitatea Decretului, judecatorul fondului a folosit metode de interpretare inadecvate si, mai ales, rezultate gresite ale acestor interpretari.

Potrivit art. 39, alin. 5 din Legea 346/2006 „Seful Statului Major al Apararii este militarul cu rangul de conducere cel mai inalt din armata, numit de presedintele Romaniei, la propunerea ministrului Apararii Nationale, cu avizul prim-ministrului, pentru o perioada de 4 ani, cu posibilitatea de prelungire cu pana la un an. In functia de sef al Statului Major al Apararii poate fi numit loctiitorul acestuia, sau unul dintre sefii categoriilor de forte ale armatei.”

Se observa ca textul citat prevede doua situatii distincte, dupa cum urmeaza:

– Numirea in functie pe o durata de patru ani
– Prelungirea duratei mandatului cu un an.

Instanta de fond apreciaza ca atat penru numirea in functie, cat si pentru prelungirea duratei mandatului, ar fi necesar sa existe propunerea ministrului de resort si avizul Primului Ministru. Practic, instanta de fond considera ca procedura de numire este identica cu cea de prelungire, singura diferenta, fiind doar aceea a duratei. Opinia este gresita. Primul contraargument care apare aproape instinctiv este acela ca, instituind conditii identice pentru cele doua situatii (numire si prelungire), instanta de fond pune semn de egalitate intre acestea, desi ele sunt totusi esential diferite. Numirea in functie nu este acelasi lucru cu prelungirea mandatului. Or, daca pentru ambele situatii ar fi nevoie de propunerea ministrului Apararii si avizul Primului Ministru, practic am fi in prezenta a doua proceduri, ambele de numire in functie , una pentru un mandat de 4 ani, iar alta pentru un mandat de 1 an. Cu alte cuvinte, nu ar mai exista nicio deosebire intre numire si prelungire cu exceptia duratei. O astfel de ipoteza este absurda, fiind evident ca in realitate ne aflam in fata unor situatii diferite si, in consecinta, a unor proceduri diferite. Prelungirea cu un an nu se realizeaza la propunerea ministrului apararii, deoarece, daca asa ar sta lucrurile, in realitate nu ne-am afla in fata unei prelungiri, ci a unei alte numiri pe o perioada de 1 an.

Un alt argument al instantei de fond este urmatorul: „Chiar daca textul de lege citat nu mentioneaza expres aceste conditii in cazul prelungirii mandatului, ele se aplica, avand in vedere principiul simetriei actelor juridice, dar si interpretarea gramaticala si teleologica a art. 39 alin. (5) din Legea nr. 346/2006.”

Apreciem ca referirea la principiul simetriei actelor juridice este complet eronata. Unul dintre principiile esenţiale care guvernează dreptul civil este principiul simetriei actelor juridice, cunoscut si sub denumirea de principiul simetriei formelor, in virtutea caruia, orice modificare adusa uneia ori alteia dintre clauzele unui act juridic civil trebuie sa imbrace aceeasi forma ca si actul modificat. In speta noastra, instanta de fond procedeaza incorect atunci cand aplica un principiu care apartine materiei dreptului civil, in materia dreptului administrativ. Dupa cum corect s-a aratat in jurisprudenta constitutionala ,,Principiul simetriei este un principiu al dreptului privat, fiind exclusă posibilitatea aplicării acestuia în dreptul public” [2]. Principiul simetriei actelor juridice se aplica exclusiv in materia dreptului civil, acolo unde exista o multitudine de „forme” ale actului juridic (scrisa, autentica, verbala), spre deosebire de materia dreptului administrativ, unde nu este permisa decat „forma scrisa ad validitatem”; tocmai de aceea, in dreptul administrativ, principiul simetriei actului juridic este inoperant, deoarece nu exista riscul utilizarii unei alte forme decat cea scrisa. In al doilea rand, instanta de fond, desi face referire la nerespectarea unor proceduri prealabile (lipsa unei propuneri si lipsa avizului primului ministru), totusi trebuie observat ca acestea reprezinta operatiuni administrative prealabile. Se face deci o confuzie intre forma actului administrativ si procedura de emitere a actului administrativ. In literatura de specialitate s-a aratat ca operatiunile prealabile (propunerile, rapoartele, sesizarile, referatele, avizele, samd) sunt acte preparatorii, care concura la emiterea legala a actului administrativ, iar nu conditii de forma ale actului administrativ [3]; de aceea nu exista nicio legatura intre lipsa unor operatiuni administrative prealabile actului administrativ si respectarea formei actului administrativ. Acceptand, totusi, prin absurd, aplicabilitatea principiului simetriei in dreptul administrativ, urmeaza a se observa ca el a fost respectat, de vreme ce ambele acte administrative ( atat actul de numire, cat si actul de prelungire) au fost emise in forma scrisa.

Mai subtila (dar nu mai putin gresita) este argumentarea instantei cu referire la interpretarea gramaticala si teleologica a art.39 alin. 5 (teoria finalitatii si a scopului reglementarii). Astfel, in prima faza, se arata ca „Legiuitorul nu a mai mentionat expres, din nou, conditiile propunerii ministrului Apararii Nationale si avizul prim-ministrului si pentru prelungirea mandatului, deoarece in cuprinsul aceluiasi alineat a facut-o in privinta numiri (…..)Dar, in situatia in care a reglementat atat numirea sefului de Stat Major al Apararii pe o perioada de 4 ani, cat si prelungirea mandatului cu pana la un an, legiuitorul a dorit sa se aplice ambelor institutii (numirea si prelungirea mandatului) aceleasi conditii.”, iar „Repetarea acelorasi conditii in cuprinsul aceleasi fraze ar fi afectat acuratetea exprimarii legiuitorului”. Judecatorul fondului constata, deci, in prima faza, faptul ca nu era necesara repetarea conditiilor, deoarece ar fi fost afectata acuratetea, urmand ca vointa legiuitorului sa fie totusi subinteleasa. Pare, deci, intr-o prima faza, ca judecatorul fondului este adeptul aflarii vointei si a scopului legiuitorului pe cale de deductie (metoda teleologica), chiar daca textul de lege nu reglementeaza explicit, lasand deci libertate interpretului sa deduca vointa. In aceasta varianta, metoda interpretarii pe cale de deductie prevaleaza asupra teoriei pozitivismului reglementar. Totusi, cateva paragrafe mai jos, interpretand acelasi text de lege, judecatorul arata ca „Daca legiuitorul ar fi dorit sa nu impuna cele doua conditii mentionate in cazul prelungirii mandatului, ar fi prevazut posibilitatea prelungirii mandatului intr-un paragraf ulterior, cu mentionarea expresa a faptului ca nu se mai cere indeplinirea conditiilor propunerii ministrului apararii nationale si avizului prim-ministrului”. In aceasta optica, judecatorul paraseste metodele de interpretare deductive si teleologice si are o abordare opusa, fiind de data aceasta adeptul pozitivismului reglementar. Se arata faptul ca lipseste un text de lege, astfel ca in aceasta varianta, interpretul legii nu mai are libertatea (oferita totusi initial, cateva paragrafe mai sus) de a deduce vointa legiuitorului, apeland la scopul si finalitatea reglementarii, el fiind constrans sa ia act de lipsa normei juridice si sa-si opreasca rationamentul. De data aceasta, interpretand acelasi text de lege, pozitivismul invinge si prevaleaza asupra interpretarii deductive. In replica, intelegem sa opunem aceeasi abordare si aratam ca in situatia in care legiuitorul ar fi dorit sa instituie avize prealabile obligatorii pentru prelungirea mandatului, ar fi putut si trebuit sa o faca de maniera explicita, asa cum a facut-o in cazul numirii. Grija judecatorului fondului pentru stilistica textului de lege si acuratetea exprimarii legiuitorului este nejustificata, deoarece cu siguranta ca legiuitorul are toate posibilitatile sa-si exprime vointa coerent, chiar cu pretul unei exprimari mai putin elegante. Apreciem, deci, ca lipsa unei astfel de reglementari denota intentia legiuitorului de a nu aplica aceleasi conditii la prelungire ca la numire.

Corecta interpretare a art. 39 alin. 5

Am aratat ca suntem in prezenta a doua situatii diferite: numirea si prelungirea. Art. 39 alin. 5 instituie regula mandatului de 4 ani, de la care Presedintele poate deroga in situatii justificate. Chiar daca legiuitorul nu arata explicit care sunt situatiile care permit si justifica prelungirea, totusi este pertinent sa apreciem ca prelungirea nu se poate dispune doar la simpla vointa a emitentului actului manifestata fara nicio justificare. Avem in vedere aici marile principiile generale ale dreptului administrativ (legalitatea si oportunitatea actului administrativ, prevalenta interesului public) si care deosebesc esential actul administrativ de cel civil. Asadar, prelungirea mandatului, desi este expresia puterii discretionare a Presedintelui nu se poate dispune la simpla vointa a emitentului, ci doar in situatii care necesita protejarea unui interes public. In speta, pe de-o parte, identificam interesul public in chiar vointa legiuitorului (corelarea cu mandatul de 5 ani al Presedintelui), precum si in necesitatea indeplinirii corespunzatoare a obligatiilor izvorate din Tratatul Nato, iar pe de alta parte, deoarece nu a existat o propunere din partea Ministrului Aparari pentru numire, exista riscul ca Statul Major sa ramana fara Sef. De aceea s-a apelat la procedura prelungirii:

Daca s-ar cere avizele preparatorii si la prelungirea duratei, atunci aceasta ar fi in realitate o noua numire (pe o perioada mai scurta). Lipsa propunerii din partea Ministrului si a avizului din partea Prim Ministrului sunt exact aspectele care deosebesc procedura de prelungire de cea de numire. De altffel, am realizat o trecere in revista a situatiilor asemanatoare din dreptul romanesc (administrativ si constitutional) si am extras concluzia ca in nicio situatie, atunci cand are loc o prelungire a unui mandat care are o durata initiala (pre)stabilita de lege, prelungirea nu se realizeaza in aceleasi conditii ca si numirea. De exemplu:

1. Conform art. 83 alin. 1 din Constitutie, durata mandatului presedintelui este de 5 ani, iar potrivit alin. 2 el poate fi prelungit prin lege organica in caz de razboi sau catastrofa. Deci, Presedintele Romaniei este ales prin vot, insa prelunguirea se realizeaza prin lege organica, iar nu prin vot.
2. Conform art. 63 din Constitutie, durata mandatului parlamentarilor este de 4 ani, iar el se prelungeste de drept in caz de urgenta, razboi, asediu. Deci, parlamentarii sunt alesi prin vot, insa prelungirea opereaza in temeiul legii, iar nu prin vot.
3. Conform art. 69 alin. 1 din Legea 25/2001 „Mandatul primarului este de 4 ani și se exercită până la depunerea jurământului de către primarul nou-ales. Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război, calamitate naturală, dezastru sau sinistru deosebit de grav.” Si in acest caz, primarul este ales prin vot, dar prelungirea opereaza prin Lege organica.
4. Art. 93 din Legea 215/2001 „Consiliul județean se alege pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război sau de catastrofă.”
5. Art. 38 alin. 1 din Legea 215/2001 „Consiliul local se alege pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război sau catastrofă.”
6. Potrivit art. 176 alin. 4 din Legea 95/2006 managerul de spital exercita un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit cu 3 luni (perioada in care se organizeaza concurs de ocupare a functiei) fara a fi necesar sa mai parcurga proceduri de selectie, ca la numirea initiala.
7. Potrivit art. 181 alin. 5 din Legea 95/2006 membrii comitetului director ai spitalulului public ocupa aceste functii, prin concurs pentru o perioada de 3 ani. Contractul poate fi prelungit pe o perioada de 3 luni (perioada in care se organizeaza concurs de ocupare a functiei), iar prelungirea se acorda fara concurs.

Astfel de situatii sunt mai numeroase in sistemul nostru de drept, insa am dorit sa le exemplificam doar pe acestea de mai sus, deoarece ele sunt mai notorii. Desigur, ele nu sunt identice cu cazul din prezentul dosar (deoarece ipotezele sunt diferite), insa sunt suficiente pentru a decela cateva trasaturi esentiale specifice dreptului administrativ si constitutional romanesc, in materia prelungirii unui mandat a carui durata initiala este prestabilita de lege:

(1) Niciodata prelungirea nu se realizeaza in aceleasi conditii ca numirea si,

(2) intotdeauna prelungirea este dictata de situatii justificate care impun o astfel de masura.

De aceea, nu vedem motivul pentru care legiuitorul roman sa fi parasit aceasta abordare in cazul analizat, optand de data aceasta pentru utilizarea acelorasi proceduri prealabile atat in cazul numirii cat si in cazul prelungirii.

Putem spune fara a ne insela ca se degaja in dreptul constitutional si administrativ o institutie unitara intitulata „prelungirea duratei mandatului initial” si, fara a face o analiza exhaustiva a acestei institutii, totusi am identificat cele doua principii generale evocate mai sus.

In alta ordine de idei, judecatorul fondului incalca principiul legalitatii actului administrativ, atunci cand pretinde (in lipsa unor prevederi legale explicite) ca prelungirea mandatului sa fie precedata de acte preparatorii. Asa cum s-a aratat in literatura de specialitate [4] actele preparatorii reprezinta manifestari unilaterale de vointa care, chiar daca nu produc efecte juridice de sine statatoare, ele fundamenteaza actul administrativ. De asemenea, tot in literatura de specialitate s-a aratat ca actele preparatorii fac parte din procedurile de emitere a actului administrativ, fiind considerate ca reprezentand „conditii generale de legalitate ale actului administrativ” [5]. In acelasi sens, in jurisprudenta s-a aratat ca „actul administrativ final reprezintă o concluzie a unei serii de operaţiuni preparatorii”. [6] Asadar, principiul legalitatii actului administrativ vizeaza nu doar actul administrativ in sine, ci si actele preparatorii. Or, legalitatea actului administrativ inseamna-inter alia– faptul ca el este emis in temeiul si in baza unei prevederi legale, aspect care se extinde si asupra actelor preparatorii, astfel incat nici actele preparatorii nu pot fi emise decat in baza legii. Interpretul nu poate „inventa” necesitatea unor acte preparatorii, atunci cand legea nu le prevede, deoarece se incalca principiul legalitatii actului administrativ, dar si principiul general de drept „ubi lex non distinguit”. Aici trebuie avut in vedere ca, spre deosebire de materia dreptului privat, in materia dreptului public (din care face parte si dreptul administrativ) interpretarile extensive precum si cele prin analogie (pe care le-a utilizat judecatorul fondului) trebuie privite si acceptate cu mare rezerva, tocmai pentru ca aceasta materie este dominata de cu totul alte principii ( legalitatea, interesul public, samd). Opunem, deci, acestei metode de interpretare extensiva si prin analogie, principiul interesului public. In temeiul art. 39 alin. 5 chiar interesul public este cel care da dreptul presedintelui sa emita Decretul de prelungire a mandatului. Asa cum am aratat:

a) Statul major al Armatei nu poate ramane fara conducator doar pentru ca alte institutii nu emit actele preparatorii necesare pentru numirea in functie.

b) Vointa revelata a legiuitorului este aceea de a asigura corelarea mandatului Presedintelui cu cel al SSM.

Tocmai acestea sunt motivele pentru care legiuitorul nu a prevazut necesitatea existentei unor acte preparatorii in cazul prelungirii mandatului.

II. 3. Concluzii

Nu este indeplinita cerinta existentei unui caz bine justificat. Testul cel mai bun pentru aceasta concluzie este chiar maniera fortata (complicata), in care judecatorul fondului a ajuns la concluzia existentei unei nelegalitati, stiut fiind ca in materia suspendarii actului administrativ indoiala este rezultatul unei vadite nelegalitati. Pentru a ajunge la aceasta concluzie, judecatorul fondului a folosit un complex de metode de interpretare a normei juridice (metoda gramaticala, metoda teleoloica, teoria pozitivismului) care ne plaseaza prin ipoteza in afara unei situatii de vadita nelegalitate. In general, vadita nelegalitate in materia suspendarii se identifica de maniera facila (ex: actul este emis de un organ necompetent), ceea ce nu a fost cazul in prezentul dosar.

Din contra, solutia preconizata de judecatorul fondului, prin care acorda Guvernului competente in procedura de prelungire a duratei, instituie o stare de nelegalitate. Aceasta deoarece in lipsa unei prevederi explicite in Legea 346/2006 care sa atribuie Guvernului, un rol in procedura de prelungire a mandatului, Guvernul pare ca nu are nicio atributie in acest domeniu.

Chiar daca judecatorul fondului a ajuns la o concluzie contrara, trebuie observat, totusi, ca problema de drept supusa dezbaterii cere :

– interpretarea unei norme Constitutionale (art. 92) prin raportare la o prevedere legala (art. 39 din Legea 346/2006).

– analiza Efectelor Hotararii CSAT cu privire la Decretul Presedintelui.

– aprofundarea si analiza aplicabilitatii in speta a principiului cooperarii intre autoritatile puterilor executive.

– deslusirea vointei legiuitorului prin analiza Proiectului de lege dezbatut in Senat.

-analiza aplicabilitatii in speta a metodei de interpretare prin analogie.

– analiza principiului simetriei

– analiza principiului legalitatii actului administrativ

– analiza teoriei operatiunilor administrative prealabile.

– analiza intregii legislatii cu privire la cazurile reglementate de prelungire a unor mandate.

Dificultatea ridicata a acestor chestiuni de drept ne scot, insa, din domeniul unei vadite nelegalitati a actului administrativ.


[1] Pentru dezvoltari in ceea ce priveste caracterul bicefal al puterii executive si cooperarea intre autoritatile puterii executive, a se vedea Decizia CCR 358/2018 privind solutionarea conflictului de natura constitutionala intre Ministrul Justitiei si Presedinte
[2] A se vedea Decizia CCR nr 147/2007 (M.Of nr 162/2007) siDecizia CCR 731/2012 (M.Of nr 478/2012) in care se aratac aPrincipiul simetriei este un principiu al dreptului privat, fiind exclusa posibilitatea aplicarii acestuia în dreptul public”
[3] A. Iorgovan, Tratat de Drept administrativ, vol I, Ed Nemira, Bucuresti, 1996, p.302-310.
[4] V.Vedinas, Drept administrativ, editia a VIII-a Ed UJ, Bucuresti 2014, p.109
[5] A. Iorgovan, op. cit, p.301.
[6] ICCJ, sectia de contencios administrativ si fiscal, Decizia nr 439/2014, disponibila pe www.scj.ro.


Av. Ștefan Vlad
Baroul Ilfov


Aflaţi mai mult despre , , , , , , ,
JURIDICE.ro utilizează şi recomandă SmartBill pentru facturare.

JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicăm şi opinii cu care nu suntem de acord. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. Pentru a publica şi dumneavoastră pe JURIDICE.ro, vă rugăm să citiţi Politica noastră şi Condiţiile de publicare.

Lasă un răspuns

Acest sit folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important
Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile publicate sub numele real care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.


Newsletter
Publicitate
Corporate
Membership