ArticoleESSENTIALSRNSJStudiiOpiniiInterviuriInterviuri VIDEOPovestim cărţi
 
 
Opinii
Print Friendly, PDF & Email

Rigorile constituționale pentru adoptarea ordonanțelor de urgență ale Guvernului. Propuneri de lege ferenda

02.04.2019 | Constantin-Alexandru MANDA
Abonare newsletter
Constantin-Alexandru Manda

Constantin-Alexandru Manda

I. Elemente introductive

Prezentul articol reprezintă o sinteză parțial literaturizată a proiectului de cercetare realizat în timpul stagiului de practică la Direcția de Avizare Acte Normative a Ministerului Justiției. Delegarea legislativă a fost privită la momentul reglementării acesteia de către puterea constituantă originară ca o excepție de la principiul delegata potestas non delegatur și chiar ca „o alterare a principiului separației puterilor în stat, dar, între timp, această instituție și-a pierdut caracterul extraordinar, devenind o regulă. Prin delegare legislativă, doctrina de drept constituțional înțelege ca fiind acea instituție care permite Guvernului să adopte acte care poartă numele de ordonanțe și conțin norme juridice cu putere similară legilorîn anumite limite și cu respectarea unor condiții[1]. Ca formă de exprimare a delegării legislative, legiuitorul constituant a făcut distincția între două tipuri de ordonanțe: simple și de urgență. Obiectul prezentului articol este reprezentat exclusiv de ordonanțele de urgență, propunându-și în mod comprehensiv să sublinieze: a) care sunt condițiile necesare pentru ca adoptarea lor să respecte rigorile constituționale și b) propuneri de lege ferenda. Însă, pentru început este necesară lămurirea unor concepte.

Din punct de vedere formal, ordonanțele se deosebesc între ele prin izvorul de la care provine delegarea legislativă. În cazul ordonanțelor simple, denumite în doctrină și „legale[2], Guvernul exercită acest atribut pe baza unei legi de abilitare aprobate de Parlament, care admite să își delege competența de legiferare, pe perioadă determinată, în anumite domenii. Doctrina de drept administrativ reține că, din punct de vedere cutumiar, Guvernul este abilitat doar pe perioada vacanței parlamentare, dar „Nimic nu oprește, însă, ca Parlamentul să abiliteze Guvernul să emită ordonanțe și pe timpul sesiunilor sale.[3] Pe de altă parte, ordonanțele de urgență se circumscriu unui regim constituțional excepțional având ca izvor al delegării însuși textul constituțional, care permite autorității executive – Guvernul să interfereze cu sfera atribuțiilor autorității legiuitoare – Parlamentul, exclusiv în anumite situații urgente, care impun o reglementare neîntârziată.

Din punct de vedere material, ordonanțele simple pot reglementa exclusiv în domenii ce nu fac obiectul legilor organice, conform art. 115 alin. (1) din Constituție. Pe de altă parte, în cazul ordonanțelor de urgență, puterea constituantă instituită a stabilit ca fine de neprimire: a) domeniul legilor constituționale și diminuarea garanțiilor drepturilor și libertăților fundamentale, ca o veritabilă expresie a art. 152 din Constituție; b) afectarea regimului instituțiilor fundamentale ale statului, incluzând aici puterile legislativă, executivă și judecătorească, precum și autoritățile administrative autonome reglementate de către Legea fundamentală, precum Curtea Constituțională, Avocatul Poporului sau Curtea de Conturi; c) trecerea silită a unor bunuri proprietate privată în proprietatea publică, care ar putea să fie, fără putință de tăgadă, integrată în prima categorie, fiind un drept fundamental garantat de către art. 44 alin. (4) din Constituție[4].

II. Condițiile necesare

Sedes materiae pentru atribuția Guvernului de a legifera prin intermediul ordonanțelor de urgență se află în Constituția României la art. 115, alin. (4)-(6). Interpretând textul legii fundamentale, instanța de jurisdicție constituțioanlă a reținut în jurisprudența sa că sunt necesare trei condiții cumulative pentru ca ordonanțele de urgență să fie adoptate respectând rigoririle impuse de către constituant, derivate cu ocazia revizuirii din anul 2003: „a) existența unei situații extraordinare; b) reglementarea acesteia nu poate fi amânată; c) urgența să fie motivată în cuprinsul ordonanței de urgență.”[5]

Un interes mare pentru doctrinari și practicieni a fost surescitat de sensul expresiei „situație extraordinară a cărei reglementare nu poate fi amânată.” Așadar vom încerca în cele ce urmează să prezentăm perspectivele existente. În primul rând, chiar Curtea Constituțională reține în decizia mai sus citată ca definiție a situației extraordinare însăși definiția pe care Guvernul a oferit-o pentru conceptul de situație de urgență în textul OUG nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență[6] – „eveniment excepţional, cu caracter nonmilitar care prin amploare şi intensitate ameninţă viaţa şi sănătatea populaţiei, mediul înconjurător, valorile materiale şi culturale importante, iar pentru restabilirea stării de normalitate sunt necesare adoptarea de măsuri şi acţiuni urgente, alocarea de resurse suplimentare şi managementul unitar al forţelor şi mijloacelor implicate”, opinie întărită în doctrină de către regretatul profesorul Antonie Iorgovan[7]. Într-o încercare proprie de definire a acestui concept, corifeul școlii clujene de Drept constituțional, profesorul Ion Deleanu, reține că situația extraordinară ce trebuie imediat reglementată este „o situație imprevizibilă, care se abate de la regulile sau așteptările obișnuite, de natură să determine, să întrețină sau să favorizeze periclitarea interesului public, implicând, din acest motiv și în lipsa oricăror alte mijloace constituționale imediate, măsuri urgente pentru înlăturarea sau prevenirea pericolului, aplicabile de îndată, măcar parțial[8]. Nu în ultimul rând, reținem opinia altui autor conform căreia invocarea situației extraordinare se poate face doar în cazuri de urgență și presupune două elemente: „imposibilitatea de a apela la alte procedee de legiferare; măsurile dispuse, prin conținutul lor material, să aibă un caracter de necesitate și urgență absolută[9].

Totodată, chiar și jurisprudența constituțională creată sub imperiul reglementărilor anterioare revizuirii din 2003 a statuat că necesitatea și urgența reglementării este dată de „evitarea unei grave atingeri aduse interesului public[10], iar pentru a defini cât mai precis, Curtea Constituțională a reținut că „existenţa sa (n.a.: a situației extraordinare) nu depinde de voinţa Guvernului care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă[11]. Instanța de contencios-constituțional a rămas statornică, reconfirmându-și practica jurisprudențială și cu ocazia unor cauze mai recente, ulterioare revizuirii, precum cea soluționată cu prilejul Deciziei nr. 1221/2008[12].

Prezintă interes pentru articolul nostru și o altă problemă care a existat în practică, și anume dacă aprobarea ordonanței de urgența de către Parlament, prin lege, îi elimină viciul de neconstituționalitate. Conform doctrinei, odată cu dezbaterea și aprobarea ordonanței de către Parlament aceasta face corp comun și devine parte integrantă a legii. În acest sens, Curtea Constituțională a reținut în repetate în rânduri în jurisprudența sa nu doar că prin aprobarea în Parlament nu este acoperit viciul de neconstituționalitate, ci chiar faptul că legea de aprobare urmează soarta ordonanței și este ea însăși neconstituțională[13]. Această interpretarea era firească pentru a da sens principiilor enunțate la art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală. Din acest motiv, ordonanțele pot fi supuse controlului de neconstituționalitate a posteriori, în baza art. 146 lit. d) din Constituție, sau odată cu realizarea controlului a priori a legii lor de aprobare, în baza art. 146, lit. a), teza întâi, astfel și opoziția parlamentară, puterea judecătorească sau Președintele României – actor al executivului dualist având la dispoziție instrumente constituționale pentru a se opune excesului de reglementare al legiuitorul delegat și pentru a proteja securitatea și predictibilitatea normelor juridice, fundamentale pentru supremația art. 1 alin. (5) din Constituție.

III. Propuneri de lege ferenda

Numărul exagerat al situațiilor în care Guvernul a înțeles că este necesar să își utilizeze prerogativa de a legifera pe calea ordonanței de urgența este cunoscut în practică, doctrinarii atrăgând atenția cu nenumărate ocazii. Analizând numărul de ordonanțe de urgența adoptate de Guvern în perioada 2004-2018 (ulterior înăspririi condițiilor pentru adoptarea unui astfel de act normativ cu ocazia revizurii Constituției în anul 2003), regăsim nici mai mult nici mai puțin de 1954 de astfel de acte normative, toate Cabinetele, indiferent de partid sau doctrină, înțelegând să își exercite cu rea-credință și fără loialitate față de Parlament această atribuție. În medie, în ultimii 14 ani s-au adoptat 139 de ordonanțe de urgență pe an, numărul maxim fiind atins în 2008 (228), iar cel minim în 2015 (66).

În acest sens, pentru protejarea valorilor constituționale consacrate de art. 1 alin. (4) din Legea fundamentală, în vederea creării unor instrumente care să asigure colaborarea loială dinte Parlament și Guvern, precum și pentru a evita încălcarea repetată a dispozițiilor art. 115 alin. (4) și (6) din Constituție, formulăm următoarele două propuneri distincte de lege ferenda care nu necesită revizuirea Constituției:

1. Completarea Legii nr. 24/2000 și a HG nr. 561/2009 în sensul în care forma finală a proiectelor de legi, ordonanțe, precum și hotărâri cu caracter normativ, adoptate de Guvern, trebuie să fie însoțite de avizul favorabil de legalitate al Ministerului Justiției, astfel încât în sarcina inițiatorilor să existe obligația de a își însuși criticile formulate de către Ministerul Justiției. Această modificare ar schimba natura avizului de legalitate dintr-unul consultativ într-unul conform. Totuși, nu putem să nu identificăm riscul ca asupra personalului de specialitate din cadrul ministerului să apară presiuni în vederea avizării favorabile a propunerilor dacă există cu ardoare din partea forței politice aflate la guvernare interesul de a promova respectivul act normativ.

2. Completarea Legii nr. 47/1992 și, în temeiul art. 147 lit. l) din Constituție, adăugarea în sfera prerogativelor Curții Constituționale a atribuției de a exercita ex oficio un control a posteriori extrinsec, exclusiv în ceea ce privește respectarea cerințelor impuse de art. 115 alin. (4) din Constituție, asupra ordonanțelor de urgență. Propunem ca Guvernul să depună la Curte de îndată ordonanța de urgență adoptată, iar aceasta să se pronunțe asupra ei în maximum 10 zile. Astfel, chiar dacă o ordonanță de urgență adoptată fără respectarea rigorilor constituționale se va afla în circuitul juridic și va produce efecte, instanța de contencios-constituțional va avea posibilitatea să o înlăture de la aplicare după un termen relativ scurt. În ipoteza unei hotărâri care constată că au fost respectate cerințele impuse de către legiuitorul constituant pentru adoptarea ordonanței de urgență ,motivarea deciziei însoțește aceasta în Parlament, unde puterea legiuitoare urmează să se pronunțe asupra oportunității actului normativ.


[1] D. Apostol-Tofan, E.S. Tănăsescu în I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord.), Constituția României: comentariu pe articole, Ed. C.H.Beck, București, 2010, p. 1086.
[2] Ibidem, p. 1088.
[3] A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a 4-a, Ed. All Beck, București, 2005, pp. 407-408.
[4] Ibidem, pp. 411-412.
[5] Decizia Curții Constituționale nr. 255/2005, publicată în M.Of., nr. 511 din 16 iunie 2005.
[6] Publicată în M.Of., nr. 361 din 26 aprilie 2004.
[7] A. Iorgovan, op.cit., p. 416.
[8] I. Deleanu, Instituții și proceduri constituționale, Ed. C.H.Beck, București, 2006, p. 705.
[9] V. Cârstea, Condiții stabilite de art. 115, alin. (4) din Constituție pentru adoptarea ordonanțelor de urgență ale Guvernului în RDP nr. 1/2015 apud. D. Apostol-Tofan, E.S. Tănăsescu în I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op.cit., pp. 1096.
[10] Decizia Curții Constituționale nr. 65/1995, publicată în M.Of. nr. 129 din 28 iunie 1995.
[11] Decizia Curții Constituționale nr. 83/1998, publicată în M.Of. nr. 211 din 8 iunie 1998.
[12] Publicată în M.Of. nr. 804 din 2 decembrie 2008.
[13] Decizia Curții Constituționale nr. 421/2007, publicată în M.Of. nr. 367 din 30 mai 2007.


Constantin-Alexandru Manda

Abonare newsletter

Aflaţi mai mult despre , , , , , ,
JURIDICE.ro utilizează şi recomandă SmartBill pentru facturare.

JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicăm şi opinii cu care nu suntem de acord. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. Pentru a publica şi dumneavoastră pe JURIDICE.ro, vă rugăm să citiţi Politica noastră şi Condiţiile de publicare.

Lasă un răspuns

Acest sit folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.

CariereCărţiEvenimenteProfesioniştiRomanian Lawyers Week