TOP LEGAL
Print Friendly, PDF & Email

Consideraţii privind intrarea în legalitate a construcţiilor neautorizate sau executate cu încălcarea autorizaţiei de construire. Partea a II-a – Imposibilitatea intrării în legalitate
03.06.2019 | Andreea-Cristina SECU


Cyberlaw - Valoarea legala a documentelor electronice
Andreea-Cristina Secu

Andreea-Cristina Secu

» Consideraţii privind intrarea în legalitate a construcţiilor neautorizate sau executate cu încălcarea autorizaţiei de construire. Partea I – Autorizarea intrării în legalitate

1. Din episoadele anterioare…

Executarea de lucrări de construcţii fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia este calificată de lege (i.e. Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii – „Legea nr. 50/1991”) drept contravenţie, iar în anumite cazuri, drept infracţiune, fapta fiind sancţionată, după caz, fie cu amenda contravenţională, fie cu închisoarea sau amenda penală.

Pentru claritate, menționăm chiar din introducere că analiza se raportează strict la ipoteza în care executarea nelegală a lucrărilor de construire se califică drept contravenție, iar nu drept infracțiune, în acest din urmă caz competența de sancționare aparținând instanței de judecată, cu toate consecințele care rezultă de aici (inclusiv faptul că actele în baza cărora se poate realiza intrarea în legalitate sunt distincte).

În plus, faţă de aceste forme principale de sancţionare, Legea nr. 50/1991 instituie şi posibilitatea aplicării unor măsuri complementare, respectiv luarea măsurilor de încadrare a lucrărilor în prevederile autorizaţiei sau, după caz, luarea măsurilor de desfiinţare a lucrărilor executate fără autorizaţie sau cu încălcarea autorizaţiei

Alternativ aplicării acestor sancțiunil complementare şi sub condiția respectării prevederilor documentației de urbanism, Legea nr. 50/1991 instituie posibilitatea intrării construcției în legalitate, prin consfinţirea post factum de către autoritatea competentă a situaţiei de fapt, decizia fiind una de oportunitate, însă în limitele principiului proporţionalităţii măsurilor administrative.

Intrarea în legalitate este posibilă şi la cererea persoanei interesate, independent de aplicarea în prealabil a sancțiunii contravenționale principale a amenzii, de fiecare dată când sunt întrunite cumulativ cerinţele de autorizare a unei construcţii realizate fără autorizaţie prevăzute de art 59 alin. (3) din Norme. Cel mai probabil, depunerea unei cereri pentru obținerea certificatului de urbanism prealabil Autorizației pentru intrarea în legalitate va antrena şi aplicarea sancțiunilor prevăzute de Legea nr. 50/1991 (dacă sunt îndeplinite condițițiile răspunderii contravenționale, inclusiv din perspectiva termenului de prescripție), pentru că autoritata de control se poate autosesiza.

2. Imposibilitatea intrării în legalitate. Motive

Atunci când oricare din cerințele prevăzute de art. 28 din Legea 50/1991 şi de art. 59 alin. (3) din Normele de aplicare a Legii 50/1991 nu este îndeplinită, intrarea în legalitate nu este posibilă. Mai precis, dacă:
(i) nu sunt întrunite condiţiile urbanistice de integrare în cadrul construit pre-existent sau
(ii) nu se efectuează expertiza tehnică pentru cerinţa esenţială de calitate „rezistenţă mecanică şi stabilitate” privind starea structurii de rezistenţă a construcţiei, ori deşi se efectuează rezultatul acesteia este negativ,
(iii) nu se efectuează expertiza tehnică pentru cerinţa esenţială de calitate „securitate la incendiu”, ori deşi se efectuează rezultatul acesteia este favorabil,
(iv) nu se obţine, atunci când este cazul, acordul de mediu sau
(v) nu sunt întrunite condițiile pentru emiterea autorizației de construire clasice în conformitate cu art. 7 alin. (9) din Legea nr. 50/1991, autorizația de construire pentru intrarea în legalitate nu poate fi emisă.

In practică, motivul cel mai des întâlnit pentru care se refuză intrarea în legalitate îl reprezintă cel privind compatibilitatea lucrărilor cu cerințele documentației de urbanism.

In acest sens, trebuie menționat că imposibilitatea intrării în legalitate devine qvasi-absolută pentru că art. 561 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului si urbanismul („Legea 350/2001„) interzice expres atât inițierea cât şi aprobarea documentațiilor de urbanism care au ca scop intrarea în legalitate:

„Nu pot fi iniţiate şi aprobate documentaţii de urbanism care au ca scop intrarea în legalitate a unor construcţii edificate fără autorizaţie de construire sau care nu respectă prevederile autorizaţiei de construire.”

Problema intrării în legalitate a construcțiilor nelegale care nu îndeplinesc cerințele urbanistice s-ar putea eventual pune atunci când se inițiază o nouă documentație de urbanism (PUG sau PUZ) în alt scop decât cel specific al intrării unei construcții în legalitate, acesta fiind doar un efect secundar.

3. Imposibilitatea intrării în legalitate. Efecte

3.1. Imposibilitatea înscrierii construcției în cartea funciară şi a înstrăinării ei prin acte notariale

Din perspectiva dreptului civil, miza practică a intrării în legalitate o constituie intabularea dreptului de proprietate asupra construcţiei în cartea funciară, legea (atât Legea nr. 50/1991 cât şi Legea nr. 7/1996) condiţionând intabularea de prezentarea unui certificat de atestare eliberat de autoritatea locală emitentă a autorizaţiei de construire, care să confirme că edificarea construcţiilor s-a efectuat conform autorizaţiei de construire şi că există proces-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor.

La rândul ei, miza practică a intabulării (cel puţin deocamdată, până cand va dobândi efect constitutiv de drepturi) este mai puţin dorinţa de a asigura opozabilitatea faţă de terţi, cât dorinţa de a putea înstrăina valabil construcția prin acte autentice notariale, pentru că art. 36 din Legea 7/1996 stabileşte că, în lipsa înscrierii prealabile, respectivul act de înstrăinare nu poate fi încheiat:

„(1) Actele notariale prin care se transmite, se modifică, se constituie sau se stinge un drept real imobiliar se încheie numai dacă bunurile imobile sunt înscrise în cartea funciară, cu excepţia: a) cazurilor prevăzute la art. 887 din Codul civil; b) [abrogat prin Legea 105/2019]; c) actelor de partaj succesoral sau voluntar, cu excepţia cazului în care imobilele din masa partajabilă se dezlipesc sau se alipesc; d) altor cazuri prevăzute expres de reglementările în vigoare.

(2) Dispoziţiile alin. (1) se aplică corespunzător şi celorlalte categorii de acte autentice prin care se transferă, se constituie, se modifică sau se sting drepturi reale care se înscriu în cartea funciară.”

A. Ipoteza în care construcția se vinde separat de teren

Atunci când construcţia se vinde separat de teren (fie pentru că proprietarul doreşte să îşi păstreze un drept asupra unei părţi din construcţie ori nuda proprietate asupra terenului, fie pentru că proprietarul construcţiei nu este şi proprietarul terenul), interesul practic foarte bine conturat, lipsa înscrierii distincte a construcții în cartea funciară reprezentând un impediment absolut pentru înstrăinare prin acte notariale.

De exemplu, pentru încheierea unor contracte de vânzare a unor apartamente dintr-un imobil edificat fără autorizaţie de construire, obţinerea de către proprietarul terenului a unui titlu asupra construcţiei pe baza căruia să o poată intabula este o premisă obligatorie.

B. Ipoteza în care construcția se vinde în integralitatea sa odată cu terenul. Impactul RIL-ului admis de ÎCCJ prin Decizia nr. 13/2019

În această ipoteză se pune problema dacă mai este de interes intabularea dreptului de proprietate asupra construcţiei nelegal realizate sau dacă aceasta poate fi considerată un accesoriu al terenului, astfel încât să se transmită odată cu terenul, în baza prezumţiei de proprietate că cel care e proprietar asupra terenului e prezumat a fi şi proprietarul construcţiei, conform:
– 546 alin. (3) din Codul civil („Dacă nu se prevede altfel, bunul accesoriu urmează situaţia juridică a bunului principal, inclusiv în caz de înstrăinare sau de grevare a bunului principal.”) şi respectiv
– 567 din Codul civil („Prin accesiune, proprietarul unui bun devine proprietarul a tot ce se alipeşte cu bunul ori se încorporează în acesta, dacă legea nu prevede altfel.”).

Până la data de 8 aprilie 2019, opinia a numeroşi practicieni ai dreptului (inclusiv notari publici care acceptau să autentifice astfel de contracte de vânzare) a fost în sensul că un astfel de transfer este posibil şi valabil, însă cu acelaşi inconvenient pentru cumpărător de a nu-şi putea înscrie construcţia în cartea funciară distinct de teren.

Un argument principal în acest sens îl reprezenta faptul că temeiul dobândirii de către proprietarul terenului a dreptului de proprietate asupra construcţiilor edificate pe acesta era accesiunea imobiliară artificială, nici emiterea autorizaţiei de construire şi nici încheierea procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor nereprezentând modalităţi de dobândire a dreptului de proprietate.

Aceasta întrucât autorizaţia de construire, procesul-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor şi certificatul de atestare sunt acte administrative individuale care nu au ca efect dobândirea dreptului de proprietate asupra construcţiei, ci doar atestă executarea construcţiei în conformitate cu prevederile legii.

Autorizaţia de construire şi procesul-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor probează doar faptul vecin şi conex pe care se întemeiază prezumţia de proprietate, respectiv faptul că proprietarul unui teren a edificat pe terenul propriu o construcţie, urmând ca de aici art. art. 567 din Codul civil să îşi producă în mod corespunzător efectele.

La data de 8 aprilie 2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie s-a pronunţat asupra recursului în interesul legii promovat de colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti, prin Decizia nr. 13/2019 („Decizia ÎCCJ„), admițând recursul în interesul legii şi stabilind că „lipsa autorizaţiei de construire sau nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi lipsa procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor constituie impedimente pentru recunoaşterea pe cale judiciară, în cadrul acţiunii în constatare, a dreptului de proprietate asupra unei construcţii realizate de către proprietarul terenului, cu materialele proprii.”

Decizia nu a fost încă publicată în Monitorul Oficial aşa încât motivarea ei este încă necunoscută.

Cel mai târziu începând cu data la care Decizia ÎCCJ va deveni obligatorie prin publicarea sa în Monitorul Oficial (dar chiar şi mai devreme de această data având în vedere că soluia este deja publică), există o destul de mare probabilitate ca, în lumina acestei decizii, notarii publici să nu îşi mai asume riscul autentificării contractelor de vânzare având ca obiect transferul atât a dreptului de proprietate asupra terenurilor cât şi asupra construcțiilor edificate pe acestea neinscrise in cartea funciară.

Aceasta întrucât Înalta Curte a statuat practic că temeiul accesiunii imobiliare nu este suficient pentru recunoaşterea dreptului de proprietate pe cale judiciară, fiind obligatorii autorizația de construire şi procesul-verbal de recepție la terminarea lucrărilor.

Or, dacă dreptul de proprietate asupra construcției nu poate fi recunoscut pe cale judiciară, se poate considera că un astfel de drept există în patrimoniul proprietarului terenului pentru ca notarul public să poată autentifica actul de vânzare?!

Este desigur, extrem de relevantă motivarea Deciziei ÎCCJ, dar răspunsul va fi cel mai probabil negativ.

3.2. Blocajul şi riscul declarării construcțiilor care nu pot intra în legalitate de utilitate publică

Aşa cum menționam, în situaţia în care se construieşte fără autorizaţie de construire sau cu încălcarea autorizaţiei, Legea nr. 50/1991 prevede, în plus faţă de amenda contravenţională sau penală (ori, după caz, închisoarea), posibilitatea aplicării unor măsuri complementare, respectiv luarea măsurilor de încadrare a lucrărilor în prevederile autorizaţiei sau, după caz, luarea măsurilor de desfiinţare a lucrărilor executate fără autorizaţie sau cu încălcarea autorizaţiei.

Fiind măsuri complementare, ele pot fi dispuse doar dacă sunt întrunite condiţiile răspunderii contravenţionale sau, după caz, penale, inclusiv în ce priveşte respectarea termenului de prescripţie de 3 ani (în ambele cazuri de răspundere – contravenţională sau penală).

A. Blocajul

Dacă termenul de prescripţie s-a împlinit (sau dacă oricare din celelalte condiții ale răspunderii contravenționale nu este îndeplinită), sancţiunea complementară a desfiinţării construcţiei ori a încadrării ei în prevederile autorizaţiei de construire, nu mai poate fi dispusă.

Evident, desfiinţarea este totuşi posibilă şi după împlinirea acestui termen în baza dreptului comun, când s-a construit pe terenul altuia, fără acordul proprietarului terenului, iar acţiunea în desfiinţarea construcţiei reprezintă un mijloc de apărare a dreptului de proprietate.

Prin urmare, în ipoteza în care X construieşte fără autorizaţie pe terenul propriu (deci nimeni nu revendică vreun drept asupra terenului) şi se împlineşte termenul de prescripţie a răspunderii contravenționale, nici sancţiunea principală şi nici sancţiunile complementare amintite nu mai pot fi dispuse.

Singura opţiune a lui X este obţinerea unei autorizaţii pentru intrarea în legalitate, aceasta fiind condiţionată de respectarea cerinţelor prevăzute de Normele de aplicare a Legii 50/1991.

Dacă aceste condiţii nu sunt îndeplinite, iar autoritatea refuză eliberarea autorizaţiei pentru intrarea în legalitate, se ajunge la un blocaj pentru că, deşi acea construcție nu poate intra în legalitate, nimeni nu îl poate obliga pe X să o desfiinţeze.

Totodată, X nici nu îşi va putea înscrie construcția în cartea funciară şi, ținând cont de Decizia ÎCCJ, nici nu se va putea adresa instanței pentru a obține o hotărâre prin care să i se constate dreptul de proprietate asupra respectivei construcții dobândit în temeiul accesiunii.

Vidul legislativ care duce la acest blocaj priveşte doar recunoaşterea proprietăţii şi posibilitatea intabulării ei. Când vine vorba despre impozitele locale, Codul Fiscal prevăzând expres că „[d]eclararea clădirilor în vederea impunerii şi înscrierea acestora în evidenţele autorităţilor administraţiei publice locale reprezintă o obligaţie legală a contribuabililor care deţin în proprietate aceste imobile, chiar dacă ele au fost executate fără autorizaţie de construire.”

Textul Codului Fiscal intră în contradicţie cu prevederile art. 39 din Legea nr. 50/1991 potrivit cărora „[t]oate construcţiile proprietate particulară, realizate în condiţiile prezentei legi, se declară, în vederea impunerii, la organele financiare teritoriale sau la unităţile subordonate acestora, după terminarea lor completă şi nu mai târziu de 15 zile de la data expirării termenului prevăzut în autorizaţia de construire.”

B. Soluția legislativă

Legea nr. 50/1991 (i.e. art. 38 alin. 1) declară de utilitate publică toate construcțiile care nu mai pot fi finalizate conform prevederilor autorizaţiei de construire, inclusiv terenurile aferente acestora:

„Sunt de utilitate publică lucrările privind construcţiile care nu mai pot fi finalizate conform prevederilor autorizaţiei de construire, inclusiv terenurile aferente acestora.”

În acest sens, alineatul urmator al art. 38 din Legea nr. 50/1991 prevede că autoritatea administraţiei publice locale pe teritoriul căreia se află construcţiile vor proceda la expropriere, putând ulterior trece respectivele imobile în domeniul privat pentru a le valorifica, în condiţiile legii:

„În vederea realizării lucrărilor prevăzute la alin. (1), autoritatea administraţiei publice locale pe teritoriul căreia se află construcţiile va aplica prevederile Legii nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, iar imobilele pot fi trecute din proprietatea publică în proprietatea privată şi valorificate, în condiţiile legii.”

Soluţia de ultim resort pentru deblocarea situației juridice a acestor construcții care nu pot intra în legalitate şi care nu pot fi nici finalizate pentru că recepția la terminarea lucrărilor nu este posibilă (ținând cont de prevederile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991), este, prin urmare, exproprierea lor.

Există o astfel de propunere de expropriere în cazul devenit de notorietate al clădirii Cathedral Plaza.

Prin Hotărârea Senatului României nr. 40/2006, Comisia de Anchetă numită pentru investigarea situaţiei jurice şi tehnice a acestei clădiri a solicitat Guvernului să fundamenteze un proiect de lege pentru declararea utilităţii publice de interes naţional sau local a Cathedral Plaza urmată de demararea procedurilor de expropriere.

Prin Decizia nr. 3237 din 27.06.2012, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a obligat Guvernul României „ca în termen de 60 de zile de la data deciziei să soluționeze în procedura prevăzută de Legea nr. 33/1994, cererea reclamantei Arhiepiscopiei Romano-Catolice de emitere a unei hotărâri de Guvern privind declararea utilității publice pentru lucrări de interes național la imobilul de teren și construcție Cathedral Plaza, situat în str. Gen. Henri Merthelot nr. 11-15, sector 1, București”.

De atunci procesul de expropriere a fost tărăgănat, iar printr-o decizie pronunţată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului (pe 06.12.2018) s-a stabilit că nu se impune deocamdată intervenția Curții împotriva statului român, dat fiind caracterul complex al cauzei şi că, până în prezent nu există o violare a drepturilor ocrotite de Convenţie.

Avocat drd. Andreea-Cristina Secu

Newsletter JURIDICE.ro
Youtube JURIDICE.ro
Instagram JURIDICE.ro
Facebook JURIDICE.ro
LinkedIn JURIDICE.ro

Aflaţi mai mult despre , , , , , , ,
JURIDICE.ro utilizează şi recomandă SmartBill pentru facturare.

Puteţi publica şi dumneavoastră pe JURIDICE.ro. Publicăm chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare şi să ne scrieţi la adresa redactie@juridice.ro!

Lasă un răspuns

Acest sit folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.

CariereEvenimenteProfesioniştiRLWCorporate