ArticoleESSENTIALSRNSJStudiiOpiniiInterviuriInterviuri VIDEOPovestim cărţi
 
 
Opinii
Print Friendly, PDF & Email

Cetățenia Uniunii Europene – impactul deciziei Curții de Justiție în cauza Dano asupra caracterului său fundamental

19.06.2019 | Aurelia-Mădălina PLENICEANU
Abonare newsletter
Aurelia-Mădălina Pleniceanu

Aurelia-Mădălina Pleniceanu

În cauza Grzelczyk[1], Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat: „Cetățenia unională este destinată a fi statutul fundamental al cetățenilor statelor membre UE, abilitându-i pe cei care se află în aceeași situație să se bucure de același tratament în drept, independent de naționalitatea lor, sub rezerva excepțiilor expres prevăzute”[2]. Totuși, ulterior, în cauza Dano[3], se evidențiază o schimbare în viziunea Curții, în sensul că aceasta din urmă pare să se îndepărteze de la interpretarea în sens larg urmată în mod tradițional în soluționarea problemelor legate de cetățenia UE și să opteze spre una mai restrictivă. Întrebarea care ia naștere în acest context, și care va fi dezbătută pe parcursul prezentei lucrări, este dacă se poate considera că acest caracter fundamental atribuit cetățeniei UE prin intermediul cauzei Grzelczyk a fost conservat în urma deciziei Dano.

În ceea ce privește cetățenia UE, se pot considera naționalitatea ca fiind cauza, iar cetățenia UE efectul. În susținerea acestei ipoteze, Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (denumit în continuare „TFUE”) are forță lămuritoare, întrucât conform Art. 20 (1), consecința automată a deținerii naționalității unui stat membru implică dobândirea calității de cetățean al Uniunii Europene.

Termenul de „naționalitate” a fost definit în cauza Rottman[4] ca fiind „legătura specială de solidaritate și bună credință stabilită între un stat membru și cetățenii săi și, de asemenea, reciprocitatea de drepturi și obligații, care formează piatra de temelie a legăturii stabilite prin naționalitate”[5]. În acest context, se poate face o paralelă între două concepte: dreptul „de a avea drepturi” și dreptul „de a obține drepturi”. Cetățenilor UE le este garantat un drept „de a avea drepturi” în temeiul exclusiv al naționalității lor, spre deosebire de cetățenii statelor terțe, care, ca și etapă preliminară, trebuie să respecte rigorile stabilite de legislația europeană pentru a se bucura de efectele și beneficiile acesteia și, prin urmare, pentru a obține drepturi.

Este clar, în lumina hotărârilor Curții în cauzele Micheletti[6] și Rottman, că statele membre dispun de competența de a determina condițiile care guvernează dobândirea și pierderea cetățeniei. Așadar, una dintre problemele ce se pot ivi în materie de cetățenie este legată de faptul că, în timp ce dobândirea ei depinde de acțiunea unui singur stat membru, repercusiunile obținerii sale se răspândesc la nivel supranațional, respectiv în întreg spațiul geografic unional, atrăgând după sine consecința directă a obligației statelor membre, în virtutea principiului cooperării loiale[7], de a accepta aceste repercusiuni.

O altă problemă care poate interveni este interferența statutului de cetățean UE cu celelalte categorii legale tradiționale atribuite persoanelor sub egida dreptului Uniunii Europene (spre exemplu, prestatori de servicii, lucrători ș.a.). Având în vedere faptul că TFUE stabilește dreptul de liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, căruia i se atribuie efect direct, independent de statutul pe care îl au cetățenii UE, ne putem întreba dacă și care dintre acestea poate fi privit ca având statut primar și care rezidual. Această ambiguitate poate avea drept consecință depășirea liniei de demarcație între simplul beneficiu al drepturilor garantate cetățenilor UE și abuzul acestor drepturi. Principala chestiune cu care se confruntă statele membre îi are în prim plan pe cetățenii UE care nu sunt activi din punct de vedere economic și privesc cu precădere situațiile referitoare la așa-numitul „turism al prestațiilor sociale” și bursele și împrumuturile pentru studii. În acest context, evoluția jurisprudenței Curții, îndeosebi în materia cetățenilor inactivi economic, suscită discuții. În prezent, Directiva 2004/38, menită să asigure punerea în aplicare a dispozițiilor cuprinse în TFUE, clarifică faptul că dreptul de liberă circulație și ședere în Uniune este garantat cetățenilor UE care satisfac condițiile de autosuficiență și activitate economică. Totuși, hotărârile pronunțate ca urmare a introducerii, prin Tratatul de la Maastricht, a conceptului de cetățenie UE, ne înfățișează exemple de discrepanțe în interpretarea judecătorului european, creând necesitatea analizei situației dacă statutul fundamental conferit cetățeniei UE a fost prezervat sau mai degrabă alterat pe cale jurisprudențială.

Dictum-urile Curții, din perspectiva expusă mai sus, pot fi divizate în două perioade: ante-2004/38 și post-2004/38. În cadrul acestor două perioade, trei etape prezintă o importanță deosebită: cea de început, cea de tranziție și cea contemporană.

Începutul se remarcă îndeosebi prin hotărârea în cauza Martinez Sala[8]. Aici, Curtea a stabilit o legătură între Art. 20 TFUE și principiul non-discriminării pe motiv de cetățenie sau naționalitate, așa cum este prevăzut în temeiul Art. 18 TFUE, stabilind, inter alia, faptul că „un cetățean al Uniunii Europene (…) având reședința în mod legal pe teritoriul statului membru gazdă, poate invoca prevederile Articolului 6 din Tratat (Tratatul instituind Comunitatea Europeană) (acum, Art. 18 TFUE) în toate situațiile care intră în domeniul de aplicare ratione materiae al dreptului comunitar”[9].

Curtea a urmat interpretarea stabilită în Martinez Sala în cauza Grzelczyk[10], prilej cu care a stabilit o conexiune între prevederile Art. 20, 21 și 18 TFUE pentru a determina sfera de aplicare a Art. 18, și a conchis că exercițiul dreptului de liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, asemenea tuturor libertăților fundamentale prevăzute în Tratat, este garantat fără discriminare. Așa-numita „frază delfică”, cuprinsă în paragraful 31 al hotărârii în cauza Grzelczyk, și anume „Cetățenia europeană este destinată a fi statutul fundamental al cetățenilor statelor membre UE, abilitându-i pe cei care se află în aceeași situație să se bucure de același tratament în drept, independent de naționalitatea lor, sub rezerva excepțiilor expres prevăzute”, a fost reiterată de Curte în hotărâri subsecvente. În cauza Baumast[11], Curtea a evidențiat faptul că cetățenia UE este „destinată a fi statutul fundamental al cetățenilor statelor membre”[12], că exercitarea efectivă a drepturilor derivând din acest statut nu este dependentă de desfășurarea unei activități economice și că aceste drepturi, cu precădere dreptul de ședere pe teritoriul unui stat membru gazdă, sunt conferite în mod direct fiecărui cetățean prin prisma prevederilor Art. 21(1) TFUE, care reclamă claritate și precizie[13]. Această concluzie a Curții a fost ulterior repetată în cauze precum Zhu și Chen[14] și Garcia Avello[15].

Revenind la cauza Grzelczyk, putem observa, de asemenea, cum hotărârea Curții este fundamentată pe o interpretare ad litteram și un raționament prin excludere, întrucât stabilește că dacă o prevedere inclusă într-un act de legislație secundară (și anume, Directiva 93/36) nu împiedică în mod expres beneficiul unui drept, înseamnă că, per a contrario, îl garantează[16], cu condiția ca persoana în cauză, cetățean european, să nu devină o povară excesivă pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă, punând totodată accent pe necesitatea concretizării solidarității pecuniare în favoarea unui cetățean al Uniunii care se află în dificultăți financiare temporare. După promovarea unei abordări nediscriminatorii și susținerea ideii că drepturile conferite în TFUE cetățenilor UE sunt inerente calității lor și, deci, inseparabile de aceștia din urmă, Curtea a confirmat că nediscriminarea pe motiv de naționalitate este totuși susceptibilă a suferi limitări[17] care, pe de altă parte, trebuie supuse unei monitorizări atente, și, pe cale de consecință, sunt de strictă interpretare[18].

Perioada de tranziție este marcată de hotărâri precum Förster [19] și Bidar[20], și aparține perioadei post-2004/38. Aceste două cauze se disting prin suplimentarea de către Curte a interpretării în lumina conceptului de „povară excesivă”, anterior utilizat în Grzelczyk, cu cerințele de „legătură reală”/ „grad de integrare”. În timp ce Bidar, în principiu, reflectă linia de argumentare utilizată de Curte în Grzelczyk, Förster se materializează într-un pas mai aproape de cadrul instituit de lex specialis, în sensul că situația a fost analizată prin prisma Directivei 2004/38 (întrucât Țările de Jos deja transpuseseră această Directivă). Curtea a catalogat cerința formală referitoare la o ședere continuă pe o perioadă de cinci ani, așa cum prevedea Art. 24(2) al Directivei 2004/38, ca fiind un criteriu adecvat în vederea determinării nivelului de integrare necesar oferirii de asistență financiară[21].

Cum Curtea, în lumina hotărârilor pronunțate, a stabilit că posesia uneia dintre categoriile legale recunoscute persoanelor la nivel unional este irelevantă în vederea exercitării drepturilor inerente statutului de cetățean european, aceasta ar însemna că cetățenia a dobândit supremație în raport cu celelalte categorii speciale atribuite persoanelor de legislația UE. Totuși, jurisprudența Curții în perioada post-2004/38 ne confirmă opusul. Distanțarea Curții de analiza bazată preponderent pe dispozițiile cuprinse în Tratat și adoptarea unei interpretări realizate în sistemul închis stabilit de legislația specială se reflectă în cauze precum Ziolkowski și Szeja[22], McCarthy[23], Alokpa[24], Alimanovic[25], Dano. O comparație edificatoare de tipul „before and after”, care subliniază importanța Directivei 2004/38 poate fi făcută între cauzele Akrich[26] și Metock[27]. Aceste două cauze vizează dreptul de ședere al unui cetățean UE și al soțului său, cetățean al unui stat terț, pe teritoriul unui stat membru, altul decât cel al cărui cetățeanul UE este național. Pe când în Akrich, care a fost pronunțată anterior Directivei 2004/38, Curtea a respins această posibilitate, condiționând dreptul de ședere de o rezidență legală anterioară a cetățeanului statului terț într-un stat membru UE, în Metock, pronunțată în lumina prevederilor Directivei 2004/38, Curtea a conchis că o astfel de condiție este nelegală.

Urmare a perspectivei deja consolidate a Curții în materia dreptului de liberă circulație și ședere acordat cetățenilor UE, predominant recunoscut în virtutea dispozițiilor TFUE, hotărâri precum cea pronunțată în cauza Dano au fost percepute ca un „șoc jurisprudențial”, expunând o perspectivă mai degrabă restrictivă, formalistă adoptată de Curte. Putem concluziona că elementul de noutate introdus prin decizia în cauza Dano, și anume noțiunea de „ședere nelegală a cetățenilor UE” s-a concretizat într-o contradicție antagonică a viziunii promovate anterior de Curte. Realitatea, totuși, înfățișează această hotărâre ca reprezentând consecința directă și rezonabilă a aplicării prevederilor Directivei 2004/38, iar acțiunile Curții nu reprezintă decât simpla interpretare a faptelor deduse în lumina Directivei care, indubitabil, constituie lex specialis în domeniul cetățeniei UE.

În această conjunctură, atenție sporită trebuie acordată interconexiunii stabilite între noțiunile „ședere legală” – „acces la beneficii”. Independent de faptul că această relație de tip cauză-efect a fost expressis verbis menționată în Dano, cu referire la Art. 7 al Directivei 2004/38, este de necontestat faptul că această legătură a fost subliniată de Curte în mod constant în formularea hotărârilor sale, chiar și în contextul jurisprudenței din perioada ante-2004/38, în cauze precum Grzelczyk[28], Martinez Sala[29], Baumbast[30] etc. Punctul slab în privința înțelegerii potențialului acestei conexiuni rezidă în faptul că, în jurisprudența anterioară intrării în vigoare a Directivei 2004/38, nu a fost prezentată și accentuată ca fiind un factor limitativ, ceea ce, pe cale de consecință, i-a conturat un caracter imperceptibil.

Revenind la procesul interpretativ al Curții, Paragraful 34 din Grzelczyk include o remarcă interesantă în această privință, prin sintagma „la acel nivelul de dezvoltare al dreptului Comunitar”. Cum hotărârea a fost pronunțată anterior Directivei 2004/38, faptul că aceasta a fost întemeiată pe prevederile TFUE confirmă că, într-adevăr, Curtea interpretează dreptul european în concordanță cu gradul de evoluție al acestuia. Circumstanțele în care Curtea a făcut o schimbare radicală în ceea ce privește examinarea chestiunilor legate de cetățenia UE constituie consecința progresului înregistrat la nivelul legislației UE, prin adoptarea Directivei 2004/38, având rol de consolidare a dreptului. Totodată, nu trebuie omis faptul că legislația secundară, asemenea Directivei, reprezintă și înglobează voința legiuitorului unional. Însuși cuprinsul Art. 21 din Tratat stipulează că dreptul de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre este garantat sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de tratate și de dispozițiile adoptate în vederea aplicării acestora, i.e. Directiva însăși. Așadar, Curtea și-a limitat aria de analiză la cadrul rigid stabilit de această Directivă, ceea ce constituie un proces ireversibil de la o perspectivă largă, conexată exclusiv cu articolele incluse în Tratat, la o abordare formalistă, prin simpla respectare a dispozițiilor cuprinse în legislația specială. Independent de această modificare, o concluzie potrivit căreia raționamentul Curții a fost alterat ca urmare a modificării sistemului de analiză ar fi eronată.

În concluzie, răspunsul la întrebarea adresată în prima parte a prezentului articol (și anume, dacă, urmare a deciziei Curții de Justiție în cauza Dano, cetățenia Uniunii Europene mai poate fi considerată ca fiind statutul fundamental acordat cetățenilor statelor membre) poate fi conturat, în esență, astfel: cetățenia UE poate fi considerată la fel de fundamentală cum a fost inițial apreciată, întrucât rigoarea legislației derivate care guvernează această materie este însăși expresia voinței legiuitorului european, manifestată în concordanță cu și în cadrul stabilit de legislația primară.


[1] C-184/99 Rudy Grzelczyk c Centre public d’aide sociale d’Ottignies-Louvain-la-Neuve;
[2] Grzelczyk , para. 31;
[3] C-333/13 Elisabeta Dano și Florin Dano c Jobcenter Leipzig;
[4] C-135/08 Janko Rottmann c Freistaat Bayern;
[5] Rottman, para. 51;
[6] C-369/90 Mario Vicente Micheletti și alții c Delegación del Gobierno en Cantabria;
[7] Art. 4(3) din Tratatul privind Uniunea Europeană;
[8] C-85/96 María Martínez Sala c Freistaat Bayern;
[9] Martinez Sala, para. 63;
[10] Grzelczyk , para. 22;
[11] C-413/99 Baumbast și R c Secretarul de Stat al Departamentului de Interne;
[12] Baumbast, para 82;
[13] Para. 83-84;
[14] C-200/02 Kunqian Catherine Zhu și Man Lavette Chen c Secretarul de Stat al Departamentului de Interne, para. 25;
[15] C-148/02 Carlos Garcia Avello c Belgia, para. 22;
[16] Grzelczyk para. 39;
[17] Grzelczyk para. 36;
[18] Grzelczyk para. 43-44;
[19] C-158/07 Jacqueline Förster c Hoofddirectie van de Informatie Beheer Groep;
[20] C-209/03 Dany Bidar c Consiliul Districtului Metropolitan Ealing, Londra și Secretarul General pentru Educație și Competențe;
[21] Förster , para. 49;
[22] Cauzele reunite C-424/10 și C-425/10, Tomasz Ziolkowski, Barbara Szeja, Maria-Magdalena Szeja, Marlon Szeja c Land Berlin și Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht;
[23] C-434/09 Shirley McCarthy c Secretarul de Stat al Departamentului de Interne;
[24] C‑86/12 Adzo Domenyo Alokpa, Jarel Moudoulou, Eja Moudoulou c Ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration;
[25] C‑67/14 Jobcenter Berlin Neukölln c Nazifa Alimanovic, Sonita Alimanovic, Valentina Alimanovic, Valentino Alimanovic;
[26] C-109/01 Secretarul de Stat al Departamentului de Interne c Hacene Akrich;
[27] C-127/08 Metock și Alții c Ministrul Justiției, Egalității Sociale și Reformei Legislației;
[28] Para. 46;
[29] Para. 63;
[30] Para. 92.


Aurelia-Mădălina Pleniceanu

Abonare newsletter

Aflaţi mai mult despre , , , ,
JURIDICE.ro utilizează şi recomandă SmartBill pentru facturare.

Puteţi publica şi dumneavoastră pe JURIDICE.ro. Publicăm chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare şi să ne scrieţi la adresa redactie@juridice.ro!

Lasă un răspuns

Acest sit folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.

CariereEvenimenteProfesioniştiRLWCorporate