Codul Administrativ. Hocus-pocus cu serviciile publice deconcentrate și nu numai…
7 august 2019 | Cristian BITEA
Cristian Bitea
Codul administrativ definește serviciile publice deconcentrate[1] ca fiind „structurile de specialitate ale ministerelor și ale altor[2] organe de specialitate din unitățile administrativ-teritoriale ale administrației publice centrale care răspund de satisfacerea unor nevoi de interes public/general în concordanță cu obiectivele politicilor și strategiilor sectoriale ale Guvernului”.
Constatăm însă că, inexplicabil pentru o „operă de legiferare complexă”[3] pe parcursul actului normativ ele se „metamorfozează” fie în «structuri deconcentrate sau subordonate ministerelor și celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, organizate la nivel local»[4] sau «servicii publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale»[5] sau «serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale»[6] sau «serviciile publice deconcentrate, la nivelul județului, respectiv al municipiului București»[7] sau «serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale»[8] sau «serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului»[9], apropos de terminologia unitară pe care, chipurile, trebuia să o consacre Codul administrativ…
Deși potrivit Constituției prefectul conduce serviciile publice deconcentrate, Codul îi „răpește” această plăcere sau povară, nedorind parcă, cu tot dinadinsul să fie „crystal clear” și sub acest aspect.
Să luăm doar câteva exemple. În primul rând că partajează această conducere, în proporții oscilante cu miniștrii și conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, care îl informează pe prefect cu privire la numirea și eliberarea din funcție a conducătorilor serviciilor publice deconcentrate în termen de 10 zile de la intervenirea acestora. Îl informează nu imediat, ci în termen de 10 zile… și doar cu privire la numirea și eliberarea din funcție, însă în cadrul unui raport de serviciu al acestora mai pot interveni și modificarea (delegare, detașare, transfer, mutare definitivă sau temporară, exercitare cu caracter temporar și promovare) sau suspendarea sau încetarea, prin alte forme decât eliberarea, de exemplu, destituirea. Mai pot apare și alte situații precum aplicarea unor sancțiuni disciplinare.
Apreciem că era mult mai justă, dezirabilă și corectă formularea “îl informează pe prefect, de îndată și în scris, cu privire la toate situațiile intervenite în exercitarea raporturilor de serviciu ale acestora”[10]. Mai mult, observăm că obligația de informare a miniștrilor și conducătorilor celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale către prefect operează doar în situația în care conducătorul serviciului public deconcentrat ocupă o funcție publică de conducere, nu și în cazul în care ocupă o funcție contractuală de conducere[11].
Apoi, art. 264 ne „spune” că prefectul poate[12] fi informat despre activitățile de control care urmează să se desfășoare în județ, respectiv în municipiul București, de către oricare dintre ministere sau alte organe ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului, la serviciile publice deconcentrate din subordinea acestora.[13]” Așa cum am văzut și cu altă ocazie, organele de specialitate se pot înființa și în subordinea ministerelor. Or din formularea art.264 reiese că acestea din urmă, nefiind în subordinea Guvernului, nu au nici minima (moralia) “obligație” a lui “poate” în sensul informării prefectului în situația expusă, cu privire la serviciile publice deconcentrate din subordinea lor.[14]
Deși chemat să facă “lumină” și într-o altă zonă, Codul administrativ lasă “nerezolvate” două fervente și frecvente probleme atât în sens funcțional, dar și cu reverberații juridice și anume situația așa-ziselor servicii publice deconcentrate interjudețene[15] și intra-județene[16]. Asta, în timp ce în Partea dedicată (IV), circumstanțiază unitatea administrativ-teritorială doar la nivelul județului și Capitalei[17], în condițiile în care unități administrativ-teritoriale sunt și comuna, orașul, municipiul potrivit art. 98-101 C. adm., iar definiția serviciului public deconcentrat reglementată de Cod[18] în litera Constituției, nu face diferență între tipul sau nivelul unităților administrativ-teritoriale.
În ceea ce privește atribuțiile conducătorilor serviciilor publice deconcentrate, acestea se întregesc[19] cu cele stabilite prin legile speciale, prin actele ministerului de resort sau organului de specialitate al administrației publice centrale competent, nu însă și prin posibilitatea stabilirii unora dintre ele și de către prefect. În schimb, conducătorii „instituțiilor ierarhic superioare” serviciilor publice deconcentrate pot stabili atribuții în sarcina prefectului.[20]
Regretabilă este și omisiunea făcută de “legiuitor” în ceea ce privește emiterea actelor privind suspendarea și încetarea raporturilor de serviciu (altele decât prin eliberare) și de muncă pentru personalul din cadrul serviciului public deconcentrat.[21]
Trebuie să remarcăm și cu acest prilej că Codul administrativ nu lasă posibilitatea conducătorilor serviciilor publice deconcentrate de a emite acte administrative cu caracter normativ[22] și nici nu include activitatea de autorizare[23] între competențele pe care le poate avea un serviciu public deconcentrat, specificând doar atribuțiile de control, inspecție și monitorizare care pot fi îndeplinite potrivit legii[24].
Fără să știe sau fără să vrea în lipsa unor măsuri tranzitorii, Codul administrativ a introdus un nou criteriu în determinarea serviciilor publice deconcentrate și anume acela al calității de ordonator de credite pe care o atribuie conducătorilor acestora.[25] Astfel, coroborând cu prevederile art.20, alin.3 din Legea nr.500/2002 privind finanțele publice, care asociază calitatea de ordonator de credite cu personalitatea juridică a instituțiilor pe care le conduc, apare o realitate năucitoare în sensul că mai multe servicii publice deconcentrate cu impact deosebit la nivel local își pierd această calitate.
Este vorba de entități precum Administrațiile județene ale finanțelor publice[26], Comisariatele județene ale Gărzii Naționale de Mediu[27] sau Comisariatele județene pentru protecția consumatorilor[28] ș.a. Acestea nu mai au calitatea de serviciu public deconcentrat în “lumina” Codului administrativ, nu mai fac parte din Colegiul prefectural și nu li se mai aplică, printre altele, prevederile art. 94 C. adm. referitoare la obligația folosirii limbii minorității naționale.
Nu ne mai miră, în subsidiar, nici faptul că prefectul, ordonator terțiar de credite[29] avizează proiectul bugetului și situațiile financiare privind execuția bugetară a unui ordonator secundar de credite, de pildă Inspectoratul școlar județean[30]. Sigur nu pe verticală, ci pe orizontală[31].
Codul administrativ menține, iată, impardonabile disfuncţionalităţi de fond și de tehnică legislativă ale reglementărilor, pe care, culmea și-a propus să le înlăture, nu-i așa, după cum „trufaș” se arată în nota de fundamentare[32]. Wow! Și ce frumos a rezolvat Codul administrativ aceste neajunsuri (sic)!…
Lucruri importante de lămurit nu numai pentru cetățeanul administrat, dar și pentru specialiști ori nespecialiști într-ale administrației și mai cu seamă pentru prefecți, tot mai mult încercați de spectrul unor răspunderi virtuale aidoma „vinovaților fără vină”…
Interesant de observat este și că această parte a IV-a a Codului administrativ care tratează prefectul, instituția prefectului și serviciile publice deconcentrate, e singura în care nu întâlnim consacrate principii specifice, principii care de altfel abundă și se concurează de-a lungul codului în celelalte părți care tratează domenii de reglementare.
Cu privire la celebra expresie “prefectură”, de altfel sediul instituției prefectului în sens legal, observăm că aceasta poate fi doar în municipiul reședință de județ, într-un imobil proprietate publică a județului sau a statului[33] spre deosebire de vechea reglementare[34] în care sediul instituției prefectului putea fi și într-un imobil proprietate publică a municipiului.
Cu privire la sediul Instituției prefectului municipiului București, prin raportare la art. 265, alin. 5, C. adm., alineatul 6 comportă două interpretări: prima, că sediul acesteia poate fi în orice imobil fie proprietate publică, fie proprietate privată indiferent de titular, persoană juridică de drept public sau de drept privat; și a doua, că se aplică același regim ca la alin. 5. În această din urmă interpretare sediul Instituției prefectului municipiului București nu ar putea fi într-un imobil proprietate publică a municipiului București. Întrebarea cu sau fără răspuns prompt, e dacă sediul Instituției prefectului municipiului București ar putea fi în aceeași clădire cu sediul Instituției prefectului județului Ilfov, într-un imobil proprietate publică a județului Ilfov aflat pe raza teritorială a municipiului București?
O „altă întrebare” ar fi dacă și în ce măsură art. 273, alin.1 C. adm.[35] se aplică în mod corespunzător și pentru prefectul municipiului București?
Și încă o „năstrușnicie”… Prefectul, deși înalt funcționar public, depune jurământul în forma consacrată pentru aleșii locali. Acest lucru nu este valabil însă și în cazul subprefectului! Înlocuitorul de drept depune un jurământ specific funcționarilor publici, pe câtă vreme prefectul depune un jurământ specific aleșilor locali, pe care îi tutelează…Și atunci ne întrebăm, în caz de mobilitate între cele două funcții mai depun fiecare câte un alt jurământ? Dar în caz de mobilitate pe alte funcții din categoria înalților funcționari publici și viceversa? Și iată cum un „ditamai” funcționar public nu depune jurământul specific unui funcționar public! Ne întrebăm însă și dacă, prefectul poate depune jurământul nu în fața Guvernului sau a prim-ministrului sau a unui ministru desemnat[36], ci în fața unui secretar de stat[37] sau a unui funcționar public de conducere… Nu-i așa că nu poate fi totul… perfect?!
Ar mai fi și “altele” de analizat, din acest minunat Cod… Cu proxima ocazie. Până atunci, un hint ar fi definirea corpului funcționarilor publici (art. 372 C. adm.) și cum din această „operă” funcționarii publici[38] din cadrul structurilor autorității judecătorești (art. 369, lit. e C. adm.) au rămas „pe lângă” corp și nu parte a acestuia… Asta numai dacă, după unii, structurile autorității judecătorești sunt autorități și instituții publice din administrația publică centrală și locală.
[1] art. 5, lit. ll) C. adm.
[2] sintagma constituțională este „celorlalte” și nu „altor”. În înțelesul că, pe lângă ministere, se includ toate celelalte organe centrale și nu doar alte, în sens de unele din celelalte… A se vedea art. 123, alin. 2 din Constituția României
[3] așa cum apreciază Curtea Constituțională în considerentele Deciziei nr. 681/2018
[4] art. 77, alin. 6 C. adm
[5] art. 138, alin. 4 C. adm.
[6] art. 249, alin. 2 C. adm.
[7] art. 253, lit. a C. adm.
[8] art. 254, lit. a C. adm.
[9] art. 245, lit. b C. adm.
[10] care poate fi propusă de lege ferenda în viitorul traseu și proces parlamentar al Codului; ca și multe altele de altfel…
[11] a se vedea art. 280, alin. 1 și 2 C. adm.
[12] acest poate vine parcă să șubrezească și mai mult rolul de odinioară al prefectului, rămas astăzi doar cu gândul la Constituție, nu și cu fapta, din cauza Codului evident… Cod în care obsesivul “poate” prezent tot mai mult în reglementarea Părții a IV-a, îl transformă pe prefect în ceea ce „nu trebuie”…
[13] de exemplu în cazul Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor (ANSVSA), organ de specialitate în subordinea Guvernului, pentru serviciul public deconcentrat Direcția Sanitar-Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (DSVSA) sau în cazul Ministerului Educației Naționale (MEN) pentru serviciul public deconcentrat Inspectoratul Școlar Județean (ISJ)
[14] de exemplu în cazul Agenției Naționale pentru Protecția Mediului (ANPM), organ de specialitate în subordinea Ministerului Mediului și nu în subordinea Guvernului, pentru serviciul public deconcentrat Agenția județeană pentru Protecția Mediului (APM) – a se vedea în acest sens art. 1, alin. 1 și art. 2, alin. 2 din HG nr. 1000/2012 privind reorganizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Protecția Mediului și a instituțiilor publice aflate în subordinea acesteia, cu modificările și completările ulterioare
[15] structuri de specialitate organizate la “nivel regional” urmărind sau nu componența grupată pe județe a regiunilor de dezvoltare stabilite prin Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România. Potrivit art. 5, alin. 2 din această lege “Regiunile de dezvoltare nu sunt unități administrativ-teritoriale și nu au personalitate juridică“
[16] structuri de specialitate organizate și având sediul, culmea, tot în unități administrativ-teritoriale, dar altele decât județul, de obicei orașe sau municipii din cadrul județului. ex. Casele locale de Pensii (a se vedea art. 2, alin. 2 din HG nr. 118/2012 privind aprobarea Statutului Casei Naționale de Pensii Publice), Centrele locale APIA (a se vedea art. 4¹, alin. 4 din Legea nr. 1/2004 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură), Birourile de cadastru și publicitate imobiliară (a se vedea art. 9, alin. 2 din HG nr. 1288/2012 pentru aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară, cu modificările și completările ulterioare), Circumscripțiile sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor oficiale (a se vedea art. 1, alin. 3 și art. 6, alin. 4 din HG nr. 1415/2009 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor și a unităților din subordinea acesteia, cu modificările și completările ulterioare. Pentru o documentare și mai aprofundată a se vedea și Ordinul nr. 149/2014 privind procedura de înființare a circumscripțiilor sanitar-veterinare de asistență în scopul efectuării activităților sanitar-veterinare publice de interes național, mai cu seamă, pentru ineditul situației, prevederile art. 2, lit. b), Agențiile locale pentru ocuparea forței de muncă (a se vedea art. 27, alin. 1 și 2 din Legea nr.202/2006 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă. În acest context a se observa că această lege abrogă însăși legea de înființare, Legea nr. 145/1998 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă, stabilind doar aspecte privind organizarea și funcționarea ANOFM, instituția apărând în prezent înființată printr-o lege abrogată) ș.a.
[17] art. 279, alin. 3 C. adm. “Prefectul conduce și coordonează activitatea serviciilor publice deconcentrate de la nivelul județului […]” și art. 267, alin. 1 C. adm. “În fiecare județ, respectiv în municipiul București funcționează un colegiu prefectural compus din prefect, subprefect și conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale, care sunt organizate sau au sediul în județul respectiv sau în municipiul București, după caz.”
[18] art. 5, lit. ll) C. adm.
[19] art. 281, alin. 3 C. adm.
[20] a se vedea art .259, lit. e). Interesant de precizat este și faptul că unii conducători de “instituții ierarhic superioare” serviciului public deconcentrat au calitatea de funcționari publici de conducere și din această calitate pot stabili atribuții în sarcina unui înalt funcționar public, categorie superioară în ierarhia funcțiilor publice. Spre exemplificare, directorul general al Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA) ș.a.
[21] art. 281, alin. 2, lit. a) C. adm.
[22] art. 282, alin. 2 C. adm.
[23] deși aceasta se manifestă în multe situații specifice activității unor servicii publice deconcentrate. Enumerăm pentru exemplificare Direcția de Sănătate Publică (DSP), Direcția Sanitar-Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (DSVSA), Direcția pentru Agricultură (DA) ș.a.
[24] art. 278 C. adm. A se vedea în acest sens și prevederile art. 254 C. adm.
[25] a se vedea art. 280, alin. 3 C. adm.
[26] a se vedea art. 13, alin. 3, lit. b) din HG nr. 520/2013 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală, cu modificările și completările ulterioare
[27] a se vedea art. 10, alin. 1 din HG nr. 1005/2012 privind organizarea și funcționarea Gărzii Naționale de Mediu, cu modificările și completările ulterior
[28] a se vedea art. 7, alin. 5 din HG nr. 700/2012 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor, cu modificările și completările ulterioare
[29] art. 265, alin. 3 C. adm.
[30] a se vedea art. 1 și art. 7, alin. 1 din Regulamentul-cadru de organizare și funcționare a inspectoratelor școlare aprobat prin OMECTS nr. 5530/2011, cu modificările și completările ulterioare, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.738 din 20.10.2011
[31] aceasta așa ca o “circumstanță atenuantă” în concluzie
[32] extras din Nota de fundamentare a OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ: exemplul nr. 1: „Codul administrativ vine să răspundă unor serii de disfuncționalități de fond și de tehnică legislativă ale reglementărilor existente, care afectează buna funcționare a administrației publice, și care au legătură directă sau conexă cu domeniul dreptului public și dreptului administrativ. Între disfuncţionalităţile de tehnică legislativă menționăm: inexistenţa unor definiţii unitare ale principalelor concepte din administraţia publică; prevederile legale redundante şi paralele (mai frecvente în domeniul administraţiei publice locale); existenţa unor norme juridice contradictorii; vidul legislativ (în special în ceea ce priveşte regimul juridic cadru al serviciilor publice) şi dificultăţile în aplicarea prevederilor legale în vigoare generate de norme juridice neclare şi necorelate.” și exemplul nr. 2: “necesită o abordare unitară a Guvernului României, care este obligat să ia măsuri imediate, în regim de urgență, în calitatea sa de legiuitor delegat, pentru ca reglementarea domeniilor de interes public mai sus menționate să nu mai aibă un caracter fragmentat, necorelat, și pentru ca acest act normativ – Codul administrativ al României, să își poată atinge scopul final, cel de unificare și armonizare a tuturor normelor incidente materiei dreptului administrativ, printr-un act normativ unic”.
[33] art. 265, alin. 5 C. adm. “Sediul instituției prefectului, denumit prefectură, este în municipiul reședință de județ, într-un imobil proprietate publică a județului sau a statului, după caz.”
[34] Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, art.3, alin.1 “Sediul instituției prefectului, denumit prefectură, este în municipiul reședință de județ, într-un imobil proprietate publică a statului, a județului sau a municipiului, după caz.
[35] art. 273, alin.1 , C.adm. Obligația de informare în situația călătoriilor în afara județului. Prefecții și subprefecții au obligația să informeze în prealabil conducerea ministerului care coordonează instituția prefectului ori de câte ori călătoresc în afara județului.
[36] ca să luăm în discuție strict activitățile cu caracter general și abordarea privind funcțiile publice generale și specifice ca și “alcătuitoare” ale Corpului, deși art. 370, alin. 1-3 C. adm. la care face referire definiția de la art. 372 C. adm. cuprinde și activitățile cu caracter special ale, spre exemplu Parlamentului, care la fel, numai în cadrul autorităților și instituțiilor publice din administrația publică centrală și locală nu a mai fost “pus” de nimeni până acum…
[37] așa cum expres și limitativ prevede art. 251, alin. 3, C. adm.
[38] dacă prim-ministrul și miniștrii au depus jurământul pentru a-și putea exercita funcțiile, un secretar de stat nu depune jurământul, neavând această obligație și nici posibilitate legală. Cu atât pare mai „anapoda” o astfel de situație, deja întâmplată…. și dincolo de lege evident…
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
