Principiile Codului administrativ între utilitate și posibilitate de asimilare în cadrul mediilor destinatare
20 august 2019 | Raluca-Adriana CONSTANTIN
Raluca-Adriana Constantin
Niculeasa Law Firm prin Mădălin Niculeasa[1] scria anterior, ca urmare a unei prime receptări a textului O.U.G. nr. 57/2009, despre rațiunea activității de codificare, făcând referire la dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă și la raportul pe care îl stabilește Codul administrativ cu alte acte normative din perspectiva raportului lex generalia – lex specialia.
Dificultatea stabilirii unui astfel de raport între Codul Administrativ, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ și Codul civil este cu atât mai evidentă dacă încercăm să stabilim în ce măsură principiile reglementate de Codul Administrativ ne sunt utile în interpretarea sistemului normativ nou instituit.
Doctrina juridică se referă la procesul de codificare ca fiind o modalitate de raționalizare a normelor juridice[2], ceea ce înseamnă că orice demers de codificare trebuie să stea sub semnul rigorii tehnic-juridice, dar și al raționamentului logic consecvent și temeinic.
Ne centrăm în cele ce urmează pe principiile administrației publice întrucât, dacă fondul reglementării este preluat de Codul Administrativ din unele sau altele dintre actele normative ce au ordonat anterior materiile reglementate, extragerea esenței reglementării prin stabilirea unor principii este realizată chiar de legiuitorul (delegat) ce a emis O.U.G. nr. 57/2019 și ne poate oferi indicii pertinente cu privire la aspectul dacă și în ce măsură era/ este el (n.n. legiuitorul) în măsură să își asume această codificare.
Mircea Djuvara, în „Teoria Generală a Dreptului – Drept rațional, izvoare și drept pozitiv„, afirmă că „Toată știința dreptului nu consistă în realitate, pentru o cercetare serioasă și metodică, decât în a degaja din multitudinea dispozițiilor de lege esențialul lor, adică tocmai aceste principii ultime de justiție din care derivă toate celelalte dispoziții. În felul acesta întreaga legislație devine de o mare claritate și se prinde ceea ce se cheamă spiritul juridic. Numai astfel se face elaborarea științifică a unei legi„.[3].
Principiile, așadar, trebuie să fie în măsură a extrage esențialul dintr-un sistem de norme juridice și a oferi un instrument util în interpretare, iar când discutăm despre principii ale unui domeniu juridic, utilitatea în procesul de interpretare ține de însăși rațiunea lor.
Codul Civil, de pildă, pune la dispoziție un astfel de instrument și intitulează Capitolul III „Interpretarea și efectele legii civile„, umbrelă sub care reglementează principiul bunei-credințe, principiul error communis facit ius, abuzul de drept ori respectarea ordinii publice și a bunelor moravuri, ca o aplicare a principiului legalității în materie civilă.
Și Codul de procedură fiscală ne oferă principiile ca instrumente de interpretare, dintre care unele extrem de utile administrației fiscale (art. 6 – Exercitarea dreptului de apreciere) sau contribuabilului (art. 9 – Dreptul de a fi ascultat), altele utile practicii judiciare și profesioniștilor dreptului (art. 14 – Prevalența conținutului economic al situațiilor relevante din punct de vedere fiscal), altele ignorate într-o așa măsură încât aproape că le-am uitat cu toții, atât teoretic cât și practic (art. 12- Buna credință).
Spre deosebire de cele două exemple antereferite, prin reglementarea principiilor generale ale administrației publice, Codul Administrativ nu este în măsură a ne oferi un instrument de interpretare, ci se străduiește (prea mult) pentru a ajunge la exprimarea unor simple deziderate, lipsite de utilitate și neproducătoare de efecte.
În articolele 6 – 13, Codul administrativ reglementează principiul legalității (art. 6), principiul egalității (art. 7), principiul transparenței (art. 8), principiul proporționalității (art. 9), principiul satisfacerii interesului public (art. 10), principiul imparțialității (art. 11), principiul continuității (art. 12) și principiul adaptabilității (art. 13).
Dintre aceste principii, care la nivel enunțiativ apar a spune ceva, suntem de părere că numai primele patru chiar spun ceva, pe fond, și în cazul acestora impunându-se anumite observații, după cum urmează:
Principiul legalității
Art. 6 din Codul administrativ consacră principiul legalității, pe care îl definește în materie administrativă după cum urmează „Autoritățile și instituțiile administrației publice, precum și personalul acestora, au obligația de a acționa cu respectarea prevederilor legale în vigoare și a tratatelor și a convențiilor la care România este parte”.
Cu titlu prealabil, notăm faptul că principiul legalității este consacrat la nivel constituțional, cu titlu general în cuprinsul art. 1 alin. 5 din Constituția României (sub forma principiului supremației legii/ dreptului) și cu titlu special în cuprinsul art. 139 alin. 1 din Constituția României, dispoziții în acord cu care „Impozitele, taxele și orice alte venituri ale bugetului de stat și ale bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege”, chiar textul legii fundamentale sugerând aplicabilitatea semnificativă a acestui principiu în domeniul contenciosului administrativ și fiscal.
În materie fiscală, același principiu este reglementat cu titlu special în cuprinsul art. 4 Cod proc. fisc., prevederi ce stabilesc că „(1) Creanțele fiscale și obligațiile corespunzătoare ale contribuabilului/ plătitorului sunt cele prevăzute de lege. (2) Procedura de administrare a creanțelor fiscale se desfășoară în conformitate cu dispozițiile legii. Organul fiscal are obligația de a asigura respectarea dispozițiilor legale privind realizarea drepturilor și obligațiilor contribuabilului/ plătitorului sau ale altor persoane implicate în procedură.”
Apreciem în acest context că prin definirea principiului legalității în Codul Administrativ ca o obligație generală a destinatarului normei (instituții, autorități publice și personalul acestora) în sensul de a respecta legea lato sensu, Codul Administrativ nu face niciun pas înainte.
Considerăm noi că ar fi fost util ca în materie administrativă acest principiu să se circumstanțieze în primul rând din perspectiva instituirii unei reguli a partajării stricte de competențe între autoritățile și instituțiile administrației publice (în sensul că fiecare autoritate și instituție publică va exercita atribuțiile ce îi sunt conferite prin actele normative sau statutele ce îi guvernează activitatea, în limitele instituite prin lege).
O astfel de consacrare a principiului legalității ar fi fost utilă atât în procesul de aplicare a legii, cât și în scopul de a realiza o coordonare logică, de exemplu, cu art. 49 alin. 1 lit. a) Cod proc. fisc., ce reglementează nulitatea actului administrativ-fiscal ca urmare a emiterii actului cu încălcarea prevederilor legale privind competența.
Faptul că principiul legalității este aplicabil în dreptul administrativ, în forma prezentată de noi anterior, este indiscutabil, însă a porni la reglementarea acestui principiu în materie administrativă și a te opri la instituirea unei obligații generale a autorităților publice, a instituțiilor publice și a personalului acestora de respectare a legii, fără nicio circumstanțiere care să fie utilă în interpretarea și aplicarea cadrului normativ special este, credem noi, nepermis.
Principiul egalității
Principiul egalității în Codul Administrativ este reglementat după cum urmează „Beneficiarii activității autorităților și instituțiilor administrației publice au dreptul de a fi tratați în mod egal, într-o manieră nediscriminatorie, corelativ cu obligația autorităților și instituțiilor administrației publice de a trata în mod egal pe toți beneficiarii, fără discriminare pe criteriile prevăzute de lege”.
Aidoma principiului legalității, acest principiu își are consacrarea generală în Constituție, art. 16 alin. 1 privind Egalitatea în drepturi, stabilind faptul că „Cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări”.
Se observă contrastul dintre exprimarea largă și edificatoare a Constituției, care spune „fără privilegii și fără discriminări” (n.n. de niciun fel) și încercarea de circumstanțiere a sferei nediscriminării în raport de anumite criterii, din cuprinsul art. 7 din Codul Administrativ, care vorbește de „fără discriminare pe criteriile prevăzute de lege” aceasta deși legea nu stabilește criterii exhaustive ale discriminării.
Mai precis, dacă coroborăm aceste prevederi ale art. 7 din Codul administrativ cu dispozițiile speciale ale Ordonanței 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, observăm faptul că Ordonanța 137/2000, chiar în titulatura ei, face referire la combaterea oricăror forme de discriminare și stabilește la art. 2 că nu numai discriminarea în sensul de „orice deosebire, excludere, restricție sau preferință pe temei de rasă, naționalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, sex, orientare sexuală, vârstă, handicap, boală cronică necontagioasă, infectare HIV, apartenență la o categorie defavorizată”, constituie discriminare, ci și în funcție de „orice alt criteriu care are ca scop sau efect restrângerea înlăturarea recunoașterii, folosinței sau exercitării, în condiții de egalitate, a drepturilor omului și a libertăților fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege (…)”. Aceeași este de altfel percepția și în contextul tratatelor la care România este parte.
Prin urmare, în raport de modul de reglementare al art. 7 din Codul administrativ, credem noi că în mod corect definirea principiului egalității ar fi fost realizată prin limitarea textului de lege la sintagma „fără discriminare”, cu excluderea din cuprinsul exprimării a formulării „pe criteriile prevăzute de lege”, tocmai pentru că aceste criterii sunt neexhaustive. O astfel de soluție ar fi preferabilă și din perspectivă constituțională, norma legii fundamentale fiind neîndoielnică în această privință.
Principiul transparenței
Art. 8 din Codul Administrativ definește principiul transparenței, după cum urmează „(1) În procesul de elaborare a actelor normative, autoritățile și instituțiile publice au obligația de a informa și de a supune consultării și dezbaterii publice proiectele de acte normative și de a permite accesul cetățenilor la procesul de luare a deciziilor administrative, precum și la datele și informațiile de interes public, în limitele legii. (2) Beneficiarii activităților administrației publice au dreptul de a obține informații de la autoritățile și instituțiile administrației publice, iar acestea au obligația corelativă de a pune la dispoziția beneficiarilor informații din oficiu sau la cerere, în condițiile legii”.
În doctrină se reține că principiul transparenței are la bază:
a. ideea de informare corectă a societății[4];
b. respectiv, realizarea principiului publicității în organizarea și funcționarea autoadministrării locale, ce presupune asigurarea unui caracter deschis în activitatea lor și în informarea sistematică a populației referitor la această activitate[5].
În practica judiciară din sfera contenciosului administrativ, pornind de la această a doua fațetă a principiului transparenței, s-a cristalizat ideea de transparență în emiterea actelor administrative din perspectiva posibilității supunerii respectivelor acte în mod efectiv controlului instanței (a respectării cerinței procedurale de motivare a actului administrativ pentru a da posibilitate instanței de a verifica în mod obiectiv nu numai legalitatea, ci și temeinicia actului în raport de actele din dosarul administrativ și de prevederile normative aplicabile). Reține practica judiciară că imposibilitatea cenzurării actului, de instanța de contencios administrativ, conduce la încălcarea principiului transparenței în emiterea actelor administrative și la un risc crescut de abuz de putere al autorității publice, instanțele fiind chemate tocmai pentru a exercita în mod efectiv controlul de legalitate.
Deși ar fi fost deosebit de utilă exprimarea, definirea principiului transparenței și din această perspectivă, observăm că art. 8 din Codul Administrativ se mărginește a face referire la noțiunea de transparență în sensul de (i) drept al cetățenilor la informare cu privire la activitatea autorităților administrației publice, la datele și informațiile de interes public (art. 8 alin. 2 și art. 8 alin. 1 teza finala Cod Administrativ), respectiv, (ii) de drept al cetățenilor de a participa la viața politică prin mecanismul consultării și la procesul de luare a deciziilor administrative (art. 8 alin. 1 Cod Administrativ), ceea ce, în contextul conturat anterior, apreciem că este insuficient.
Principiul proporționalității
Art. 9 din Codul Administrativ reglementează principiul proporționalității, definindu-l după cum urmează: „Formele de activitate ale autorităților administrației publice trebuie să fie corespunzătoare satisfacerii unui interes public, precum și echilibrate din punctul de vedere al efectelor asupra persoanelor. Reglementările sau măsurile autorităților și instituțiilor administrației publice sunt inițiate, adoptate, emise, după caz, numai în urma evaluării nevoilor de interes public sau a problemelor, după caz, a riscurilor și a impactului soluțiilor propuse”.
Principiul proporționalității din cuprinsul art. 9 al Codului Administrativ este pentru prima dată reglementat ca atare și ca având acest înțeles.
Din perspectivă fiscală, art. 6 alin. 2 din Codul de procedură fiscală face vorbire de proporționalitate sau de o justă proporție, atunci când stabilește limitele dreptului de apreciere al organului fiscal, în sensul că „Organul fiscal își exercită dreptul de apreciere în limitele rezonabilității și echității, asigurând o proporție justă între scopul urmărit și mijloacele utilizate pentru atingerea acestuia”. De asemenea, în art. 138 alin. 11 Cod proc. fisc. se face referire, când vine vorba de verificarea situației fiscale personale, la „proporția justă între scopul urmărit și mijloacele utilizate pentru atingerea acestuia”. Prin urmare, în dreptul fiscal discutăm, în esență, de o justă proporție între scopul urmărit și mijloacele utilizate de administrația fiscală.
Constituția, în art. 53 alin. 2, referitor la Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți consacră concepția clasică referitoare la proporționalitate, extrasă din dreptul european al drepturilor omului, în sensul că restrângerea (n.n. exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți) „poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății”.
Pornind de la cele de mai sus observăm, sub un prim aspect, faptul că art. 9 din Codul administrativ consacră principiul proporționalității din perspectiva necesității asigurării unui echilibru între „formele de activitate ale administrației publice” și „efectele asupra persoanelor” (teza I), asemănându-se din această perspectivă cu proporționalitatea între scopul urmărit de administrație și mijloacele utilizate, consacrată de Codul fiscal. Sub un al doilea aspect, teza a II- a a aceluiași art. 9 instituie o obligație constând în aceea ca reglementările sau măsurile să fie inițiate, adoptate, emise, de autoritățile/ instituțiilor publice în urma evaluării nevoilor, problemelor, riscurilor și impactului soluțiilor propuse. Discutăm așadar de o proporționalitate abstractă, care se determină a priori, în procesul normativ sau decizional (după cum înțelegem noi). Ne întrebăm dacă și cum va fi aplicat acest principiu, respectiv dacă se va ține cont de el, în condițiile în care rareori proiectele de acte normative evidențiază impactul concret și real al diferitelor măsuri, această condiție fiind și la acest moment tratată cu vădită superficialitate de emitenții reglementărilor.
Astfel cum precizam încă de la început, cele patru principii reglementate la art. 10-13, din păcate nu spun nimic pe fond și nici nu ne apar a fi apte să producă vreun efect, ele având o valență strict teoretică. Aceste principii riscă să se configureze ca simple deziderate, dacă nu sunt receptate de destinatari ca veritabile valori în raport de care să își conducă în mod permanent activitatea (nu suntem suficient de naivi să credem acest lucru).
Codul Administrativ mai reglementează, așadar, următoarele principii:
1. la art. 10 principiul satisfacerii interesului public, în acord cu care „Autoritățile și instituțiile administrației publice, precum și personalul din cadrul acestora au obligația de a urmări satisfacerea interesului public înaintea celui individual sau de grup. Interesul public național este prioritar față de interesul public local„;
2. la art. 11 principiul imparțialității, definit astfel „Personalul din administrația publică are obligația de a-și exercita atribuțiile legale, fără subiectivism, indiferent de propriile convingeri sau interese„;
3. la art. 13 principiul adaptabilității, în acord cu care „Autoritățile și instituțiile administrației publice au obligația de a satisface nevoile societății„;
4. la art. 12 principiul continuității, potrivit căruia „Activitatea autorităților publice se exercită fără întreruperi, cu respectarea prevederilor legale„.
Ținând seama tocmai de caracterul idealist ce rezultă din modalitatea în care sunt reglementate și de realitățile spațiului în care trăim, considerăm noi că nu suntem prea aspri atunci când apreciem că reglementarea acestor ultime principii are o utilitate discutabilă.
Desigur că enunțarea lor poate avea importanță însă pentru a fi eficientă, statuarea acestor principii trebuie să se întâlnească cu disponibilitatea destinatarilor – instituții, autorități publice și personalulul acestora – de a le recepta și a le respecta respectiv, cu posibilitatea asimilării acestor principii ca valori inerente activității desfășurate.
Or, în contextul perpetuării unor îndoieli întemeiate (spunem noi) cu privire la profesionalismul personalului ce își desfășoară activitatea în cadrul acestor autorități, nu suntem suficient de optimiști pentru a considera că va fi posibilă o asimilare (în sensul de internalizare) a acestor principii sau valori. Din perspectiva posibilității de asimilare, nu putem să nu ne întrebăm cât va dura asimilarea (chiar și în sensul de lectură) a Codului Administrativ de cei direct interesați (personalul autorităților și instituțiilor publice).
Conchidem prin a puncta că dincolo de utilitatea discutabilă a principiilor reglementate de Codul Administrativ (chiar și a celor care totuși spun ceva, pe fond), pentru a insufla valori de nivel ideatic este mai importantă posibilitatea de asumare și de asimilare a respectivelor valori decât simpla lor statuare la nivel declarativ, lipsită de posibilitatea practică de a produce efecte sau a ajuta în interpretare.
[1] Disponibil aici.
[2] E. Bălan- Procedura administrativă, Editura Universitară, București, 2005, pag. 51- 55. A se vedea și E. Bălan, Preocupări privind codificarea dreptului administativ.
[3] Editura All Beck, București 1999, pag. 265. A se vedea și Revista Pandectele Române, nr. 2 din 29 februarie 2013 – Andreescu Marius, Principiile dreptului. O abordare filosofică.
[4] Boris Negru – Teoria generală a dreptului și statului, 2006, pag. 189.
[5] O.E. Kutafin, F.I. Fadeev, Dreptul municipal al Federației Ruse, Jurist, 1997, pag. 105 în lucrarea Prezentare teoretică a principiului transparenței, Galina Chiveri.
Av. Raluca-Adriana Constantin
Niculeasa Litigators Tax Regulatory
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
