Raportul dintre prezumția de veridicitate a procesului-verbal de constatare a contravenției și prezumția de nevinovăție a contravenientului în dreptul administrativ român
18 septembrie 2019 | George PELICAN
George Pelican
I. Considerații preliminare. Cadrul analizei – definițiile prezumțiilor și aplicabilitatea lor în tărâm contravențional
Cu titlu prealabil, înainte de a proceda punctual la dezvoltarea temei ce constituie obiect al lucrării de față, considerăm imperios necesar a trasa elementele definitorii ale unor instituții de drept pe care prezenta analiză urmează a se fundamenta, precum și a face o serie de mențiuni premergătoare relativ la relația dintre acestea.
Neîndoielnic, unul din principalele aspecte care țin de esența dreptului administrativ român îl reprezintă forța juridică specifică actului administrativ, grefată pe prezumția emiterii acestuia în acord cu toate condițiile legale, prezumție care îmbracă trei „dimensiuni” – de legalitate, de veridicitate, respectiv de autenticitate.[1] Este important a face precizarea că prezumția tripartită în cauză nu beneficiază și nu a beneficiat nici în trecut de o consacrare legislativă, ci a fost justificată de literatura de specialitate[2], precum și de jurisprudența națională prin prisma naturii și a principiilor ce guvernează emiterea actelor administrative, reprezentând, practic, o consecință firească a regimului de putere publică incident. Prezumția de veridicitate, căci numai aceasta contează în cadrul analizei ce succedă, fiind cunoscută și drept „prezumția de temeinicie” sau denumită plastic „prezumția de adevăr”, reprezintă o presupunere relativă a conformității aspectelor menționate în cadrul actului administrativ cu implicațiile realității factuale la care actul se referă. Cu alte cuvinte, starea de fapt consemnată în conținutul oricărui act emis de către un organ administrativ se prezumă, până la proba contrară, a se subsuma întocmai adevărului obiectiv.
Mutatis mutandis, în doctrină și practică a fost statuat constant că prezumția antereferită își găsește deplină aplicabilitate inclusiv pe tărâmul ilicitului contravențional, fiind o trăsătură esențială a proceselor-verbale de constatare a contravenției, privite ca acte administrative ut singuli. Acest aspect comportă o deosebită importanță în plan procedural, o parte însemnată a doctrinei[3] achiesând la opinia conform căreia, în eventualitatea unui litigiu având la bază formularea unei plângeri împotriva procesului-verbal, sarcina probei incumbă exclusiv contravenientului, acesta din urmă trebuind să facă dovada contrară celor consemnate în actul contestat, aspecte prezumate ca veridice. Concluzia a fost justificată și prin faptul că, dată fiind lipsa unor mențiuni derogatorii în cuprinsul O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor (s.n. act normativ care reglementează dreptul comun al tărâmului contravențional), se aplică prin analogie regula generală din dreptul procesual civil, evocată în conținutul art. 249 din Codul de procedură civilă, conform căreia sarcina probei aparține aceluia care formulează o pretenție în fața instanței de judecată.
Cu toate acestea, astfel cum vom arăta în cele ce urmează, prezumției de veridicitate anterior dezvoltate îi este susceptibilă a se opune prezumția de nevinovăție a contravenientului. Constituind garanția procesuală principală a dreptului la apărare, prezumția de nevinovăție, consacrată inițial la nivel internațional în art. 9 din Declarația universală a drepturilor omului și cetățeanului din 1789 și ulterior în art. 6 par. 2 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului (s.n. în continuare, Convenția), reglementează, în esență, dreptul unei persoane de a fi considerată nevinovată până la stabilirea în mod legal a vinovăției sale. Este important a reține că, de principiu, respectarea acesteia presupune întrunirea a 3 condiții cumulative, respectiv (i) autoritățile să nu pornească de la prejudecata vinovăției beneficiarului acestei prezumții, (ii) sarcina probei să incumbe celui ce acuză, recte organelor statului, astfel că revine întotdeauna autorităților obligația de a stabili vinovăția, cel acuzat neavând îndatorirea de a furniza probe pentru a-și demonstra propria nevinovăție, precum și că (iii) orice dubiu sau îndoială rezonabilă profită subiectului pasiv al procedurii de tragere la răspundere.
Prezumția de nevinovăție, deși reprezintă o garanție specifică procedurilor penale, devine incidentă, prin analogie și în cadrul ilicitului contravențional. Fără a dezvolta extrem de mult acest subiect care a mai fost tratat în lucrările de specialitate[4], ne rezumăm la a arăta că, în lumina jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului (s.n. în continuare, CEDO sau Curtea) a fost statuat, la nivel de principiu, că faptele contravenționale pot fi asimilate unor „acuzații în materie penală”, iar o eventuală distincție contravențional-penal realizată în dreptul intern al statelor, nu ar putea constitui un argument împotriva acestei teze, nefiind relevantă sub acest aspect[5]. În acest sens, criteriile utilizate în mod constant[6] de CEDO pentru a stabili caracterul penal sau nepenal al unei contravenții sunt reprezentate de (i) calificarea faptei în dreptul intern, (ii) natura faptei ilicite și caracterul normei interne ce o sancționează, respectiv (iii) natura și gravitatea sancțiunii la care subiectul activ al contravenției se expune. Se impune a fi făcută precizarea că cele trei criterii nu trebuie analizate cumulativ decât în situația în care o analiză distinctă a acestora nu ar fi utilă în vederea stabilirii caracterului concret al faptei. Astfel, dacă în urma „cântăririi” oricărui criteriu, deci odată cu finalizarea analizei, instanța conchide că fapta contravențională prezintă minime „veleități” penale intrinseci, procedura în cauză trebuie să respecte aceleași garanții ale dreptului la apărare prezente în dreptul penal, deci inclusiv prezumția de nevinovăție. Deși poate părea redundant, accentuăm faptul că judecătorul național este ținut de obligația constituțională de a proceda din oficiu conform celor anterior evidențiate, respectiv de a realiza analiza sus-menționată în cadrul unui litigiu de drept contravențional, neavând în niciun caz facultatea de a refuza aplicarea unor garanții procesuale fundamentale pe motiv că legea națională nu prevede un echivalent al tezelor reținute de Curte sau că practica judiciară națională nu adoptă acest raționament.
Tot ca principiu, s-a reținut în jurisprudența[7] CEDO că o faptă contravențională este asimilabilă unei acuzații în materie penală mai ales în ipoteza în care norma de reglementare are un caracter general (n.n. având drept destinatari pe toți cetățenii, iar nu doar un număr limitat de persoane), dictează o anumită conduită și se caracterizează printr-o rațiune mixtă represiv-preventivă. Totuși, în pofida faptului că acest raționament ar putea conduce la ideea asimilării oricărei contravenții unor acuzații penale, ne raliem la opinia[8] potrivit căreia instanța trebuie întotdeauna să cerceteze fondul pricinii, de la caz la caz și să analizeze în concret posibilitatea realizării unei asemenea asimilări, având libertate deplină de apreciere. În orice caz, în considerarea celor expuse, atât doctrina[9], cât și practica națională[10] au apreciat că reprezintă mereu acuzații în materie penală fapte precum contravențiile rutiere sau cele din arii specifice, e.g. cele din domeniul dreptului muncii ori concurenței.
Rezumând tezele de mai sus, se poate aprecia în mod rezonabil că, în ceea ce privește procedura contravențională, operează îndeosebi două prezumții relative și anume prezumția de veridicitate a înscrisului, respectiv prezumția de nevinovăție a subiectului de drept căruia acesta i se adresează. În pofida faptului că cele două ar putea coexista cu succes în majoritatea exemplelor practice, se poate imagina, totuși, o situație oarecum atipică, care le-ar poziționa, prima facie, într-o relație evident ireconciliabilă –ipoteza în care procesul verbal ar fi lipsit de orice fundament probatoriu, fiind bazat exclusiv pe constatările agentului constatator, iar contravenientul nu deține și nici nu ar putea produce, la rândul său, probe care să îi ateste nevinovăția. În acest caz, instanța română învestită cu plângerea împotriva procesului-verbal respectiv trebuie să analizeze în mod judicios raportul dintre cele două prezumții și să pronunțe o hotărâre care să fie în acord atât cu cadrul legal al contravențiilor, cât și cu standardele jurisprudenței europene în materie, asigurându-se că respectă, prin acest demers, garanțiile procesuale depline ale celui tras la răspundere contravențională. Așadar, concluzia ce se decelează și care va fi dezvoltată mai jos este reprezentată de obligația pozitivă a judecătorului național de a identifica premisele unui necesar just echilibru între prezumția de veridicitate a procesului-verbal de constatare și aplicare a contravenției și prezumția de nevinovăție a contravenientului.
II. Aspecte evolutive privind raportul prezumțiilor în dreptul român. Drept comparat
II.1. Evoluția legislativă din dreptul contravențional român
O scurtă incursiune în evoluția cadrului legal al contravențiilor în dreptul român confirmă existența unor similitudini considerabile relativ la forța probantă a procesului-verbal de constatare a contravenției, între dispozițiile legale în vigoare la momentul actual și reglementările anterioare. Fie că ne raportăm la perioada când în dreptul penal român subzista bine-cunoscuta diviziune trihotomică (distincția „abateri, vini, crime,”, devenită ulterior „contravenții, delicte, infracțiuni”), respectiv până în anul 1954, fie că discutăm despre perioada ce a succedat „dezincriminarea” faptelor contravenționale realizată prin Decretul nr. 184/1954 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor, observăm că prezumția de veridicitate a procesului-verbal contravențional a beneficiat întotdeauna de o poziție supraordonată în raport de dreptul contravenientului de a-i fi prezumată nevinovăția.
Spre pildă, considerăm necesar a învedera următoarea reglementare din Codul Penal de la 1865, denumit și „Codul lui Cuza”: „Contravențiunile se vor proba, sau prin procesele-verbale ori raporturile oficerilor poliției judecătorești, sau prin martori, în lipsă de asemenea procese-verbale și rapoarte ori spre întemeierea acelora, după următoarea distincțiune: Nimeni nu va fi primit, sub pedeapsă de nulitate, a proba prin martori, peste cele sau în contra celor cuprinse în procesele-verbale ale procurorului, subprefectului, polițaiului și primarului. Procesele-verbale și rapoartele acestor oficiari de poliție nu pot fi atacate, în materie de contravențiuni, decât după regulele procedurei falsului. Procesele-verbale și rapoartele celorlalți ofițeri de poliție judiciară vor putea fi desbătute prin probe contrarii, sau scrise sau testimoniale, dacă tribunalul sau judecătorul va judeca de cuviință să admită acele probe”. Interpretând dispoziția prin prisma raportului cu prezumția de nevinovăție, doctrina recentă a statuat[11], apreciem noi, pe bună dreptate, că prezumția de veridicitate a înscrisului constatator apărea ca „având putere absolută de adevăr și fiind foarte greu de combătut”.
Opțiunea legislativă poate fi considerată a fi fost menținută și ulterior, întrucât nici Codul Penal de la 1936, nici Decretul nr. 184/1954 și nici Legea nr. 32/1968 nu au adus modificări în acest sens[12]. Așadar, se poate lesne deduce abordarea unitară a legiuitorului român relativ la valoarea probatorie a procesului-verbal contravențional, acordând, fără discuție, întâietate prezumției de veridicitate în fața prezumției de nevinovăție (n.n. deși argumentul nu este și nu ar putea fi unul decisiv pentru formularea unei concluzii privind obiectul analizei, acesta suscită interes prin faptul că oglindește, din perspectivă istorico-teleologică, modul de operare al prezumției de veridicitate în dreptul român).
II.2. Elemente de drept comparat privind concilierea prezumțiilor
Prezumția tripartită care guvernează regimul juridic al actului administrativ, în conținutul căreia se află și prezumția de veridicitate, își regăsește rădăcina în instituția numită „presumption of regularity”, i.e. prezumția de regularitate existentă în dreptul american, în cel anglo-saxon, precum și în alte sisteme de drept, precum cel filipinez, aceasta fiind cea mai veche prezumție de acest fel, având originile în secolul XVII. Astfel, prezumția de regularitate a fost definită[13] ca evocând situația în care „o persoană care acționează în numele unei autorități publice ori oficiale, se prezumă, până la proba contrară, că a fost învestită în mod legal, iar actul pe care l-a realizat a fost întocmit în mod legal și adecvat”. Ca atare, se observă că noțiunea constituie echivalentul exact al prezumției din sistemul nostru de drept, cu mențiunea că nici aceasta nu are o consacrare legislativă în legislațiile sistemelor amintite, dar este recunoscută în mod unanim, ca o consecință a regimului de putere publică, respectiv a importanței care guvernează emiterea de acte administrative. În acest sens, s-a considerat că regula generală aplicabilă în cazul contestării actului în cauză este, în mod firesc, similară cu cea din dreptul român, respectiv că sarcina probei aparține, de principiu, contestatarului[14], iar nu autorității emitente.
Totuși, practica în sistemele de drept sus-menționate este, asemeni situației din țara noastră – astfel cum vom arăta în secțiunea următoare – neunitară. Dacă unele instanțe au tendința să absolutizeze prezumția existenței „motivelor pe care se bazează finalitatea actului”[15], în alte cazuri a fost îmbrățișată teza[16] conform căreia „Prezumția de regularitate nu poate, prin ea însăși, să răstoarne prezumția de nevinovăție și nici să constituie o probă dincolo de orice dubiu rezonabil […] prezumția de regularitate nu poate fi folosită pentru a stabili vinovăția acuzatului, deoarece este una relativă și nu poate prevala în fața prezumției de nevinovăție”. Așadar, sesizăm că această problemă de drept nu a fost tranșată cu putere de principiu în sistemele respective.
Referitor la soluția din sistemele de drept europene legat de constatarea și aplicarea sancțiunilor contravenționale, se poate remarca, de asemenea, o optică împărțită, cu precizarea necesară că majoritatea statelor fie nu instituie deloc actelor administrative o prezumție de veridicitate, fie acordă o mai mare importanță prezumției de nevinovăție în raport de aceasta. Cel mai potrivit exemplu în favoarea prezumției de veridicitate a procesului-verbal contravențional îl reprezintă sistemul francez, care a consacrat această noțiune la nivel legal, în cuprinsul art. 537 din Codul francez de Procedură Penală, unde se menționează expres că procesele-verbale sau rapoartele agenților constatatori se prezumă a face dovada deplină a vinovăției celui sancționat până la proba contrară. Prin paralelism, remarcăm că opțiunea legislativă franceză prezintă o identitate absolută de raționament cu soluția din Codul penal român de la 1865, ținând seama și de trihotomia existentă și în dreptul penal francez. Aceeași rațiune subzistă și în legislațiilor altor state europene, precum Olanda, Belgia sau Luxemburg.
Pe de altă parte, cea mai mare parte a țărilor europene situează dubiul asupra vinovăției contravenientului pe o poziție supraordonată comparativ cu verosimilitatea mențiunilor din procesul-verbal contravențional. Spre exemplu, Codul de Bune Practici Administrative[17] din dreptul catalan, întocmit de Ombudsman, stabilește la nivel de principiu suprem aceea că, în ciuda oricărei prezumții de veridicitate a afirmațiilor unui oficial ori ale unui organ al puterii publice, administrația are întotdeauna sarcina de a furniza probe care să răstoarne prezumția de nevinovăție. De asemenea, aceeași concluzie este împărtășită expres la nivel legislativ inclusiv în sistemele de drept aparținând Rusiei[18], Georgiei[19], Moldovei[20] și Germaniei[21], în vreme ce alte sisteme de drept, precum cel al Albaniei[22] sau Slovaciei[23], deși nu prezintă o consacrare legislativă în acest sens, s-a arătat că achiesează la aceeași teză privind asigurarea garanțiilor procesuale în detrimentul respectului și încrederii cuvenite actelor emise de organele administrative. Nu în ultimul rând, adăugăm că sarcina probei revine tot autorității publice și în dreptul austriac[24], dar și în legislația suedeză[25], prin identitate de rațiune.
Ca atare, în considerarea celor prezentate, se desprinde concluzia conform căreia nu există, la nivel de drept comparat, o anumită soluție sau măcar tendință comună unanimă pe care judecătorul național, dacă ar găsi de cuviință, ar putea să își fundamenteze soluția în scopul concilierii celor două prezumții (n.n. din nou, accentuăm că nici acest aspect nu ar fi fost esențial pentru a prejudeca fondul prezentei analiză, dar o consultare a dreptului comparat asupra subiectului prezintă relevanță în vederea observării modului în care legislația sau practica actuală a majorității statelor, în special a celor europene, se raportează la discuția analizei noastre, în contextul jurisprudenței CEDO în domeniu). Totuși, socotim că optica legislativă sau măcar a instanțelor naționale ar trebui să fie în acord cu tendința majoritară a statelor semnatare ale Convenției, respectiv să anvizajeze inversarea sarcina probei, după cum vom arăta mai jos.
III. Raportul efectiv dintre prezumții, în lumina standardelor europene și în viziunea doctrinei și a practicii naționale
III.1. Exigențe europene în materia drepturilor omului
Practica CEDO, deși nu este extrem bogată asupra subiectului nostru, se caracterizează printr-o abordare unitară în decursul timpului. Cel mai elocvent și de altfel, cel dintâi caz jurisprudențial al instanței europene în materie îl reprezintă Cauza Salabiaku contra Franței, unde Curtea a statuat[26] că „Prezumții de fapt sau de drept operează în orice sistem de drept. Natural, Convenția nu interzice asemenea prezumții, în principiu. Totuși […] le impune statelor să le mențină în anumite limite rezonabile, luând în considerare gravitatea faptelor și respectarea dreptului la apărare”. Mai târziu, cu ocazia soluționării cauzei Västberga Taxi Aktiebolag and Vulic contra Suediei, forul a reiterat[27] și în același timp a dezvoltat concluzia anterioară, arătând că „Statele trebuie să păstreze o balanță […] mijloacele utilizate trebuie să fie în mod rezonabil proporționale cu scopul legitim dorit a fi atins”, Curtea menținându-și considerentele și în alte hotărâri[28]. Din această perspectivă, ne reține atenția faptul că instanța europeană nu a oferit un remediu explicit pentru concilierea prezumțiilor, rezumându-se la a propune doar o soluție interpretativă, în sensul în care prezumția de nevinovăție, fiind una relativă, ar putea coexista cu alte prezumții existente într-un anumit sistem de drept, cu condiția ca utilizarea acestora din urmă să nu fie incompatibilă cu garanțiile dreptului la apărare, iar limitele rezonabile și principiul proporționalității mai sus amintite urmează a fi analizate de la caz la caz.
În continuare, apreciem drept oportun a face două precizări cu importanță incidentală în ceea ce privește înțelegerea jurisprudenței Curții. În primul rând, se pune întrebarea legitimă dacă prin referirea la unele prezumții care „operează în orice sistem de drept” instanța europeană a dorit să includă doar prezumțiile consacrate expres la nivel legislativ, întrucât prin această interpretare nu ne-am putea raporta și la prezumția de veridicitate a actului administrativ, care nu are o atare reglementare în dreptul român. Sub acest aspect, a fost arătat[29] că o prezumție unanim acceptată la nivel doctrinar și jurisprudențial într-un sistem de drept, chiar și fără a avea o consacrare legislativă, este o prezumție prevăzută de lege în sensul pe care instanța europeană îl dă acestui concept. În al doilea rând, merită menționat faptul că statele au facultatea de a stabili[30] forța probantă, precum și sarcina probei după cum apreciază de cuviință, iar controlul exercitat de CEDO se rezumă doar la a verifica modul în care acest fapt a fost de natură a afecta în concret dreptul la apărare în unele situații particulare. În acest sens, Curtea chiar a arătat[31] într-o speță că, deși instanțele naționale „aşteptau ca reclamanta să prezinte mijloace de probă contrare faptelor stabilite de către poliţist”, în acord cu procedura legală, nu se poate susține concluzia încălcării per se a dreptului la un proces echitabil prin faptul că judecătorii ar fi plecat de la premisa vinovăției contravenientului, dat fiind că acesta din urmă a avut în mod obiectiv la dispoziție mijloace de probă pe care le putea utiliza în susținerea plângerii contravenționale, demers la care nu a procedat.
Nu în ultimul rând, opinăm că se impune a face o serie de clarificări însemnate referitor la soluțiile oferite pe fond de către CEDO în cauzele sus-numite. O primă mențiune vizează cauza Anghel împotriva României care, deși a fost și continuă să fie adeseori invocată în opiniile[32] de specialitate pentru a justifica întâietatea prezumției de nevinovăție în fața celei de veridicitate, opinăm că nu prezintă prea multă relevanță sub acest aspect. Aceasta, întrucât soluția dispusă în cauză, respectiv aceea de constatare a unei încălcări a articolului 6 din Convenție, nu a fost pronunțată de Curte în considerarea unei eventuale încălcări a prezumției de nevinovăție a contravenientului Petre Anghel prin forța probantă a înscrisului constatator, respectiv prin prezumția de veridicitate cu care acesta era înzestrat. Din contră, a fost reținută încălcarea dreptului la un proces echitabil deoarece instanța a desfășurat[33]o procedură părtinitoare legat de administrarea și aprecierea probatoriului, prin soluții precum respingerea cererii de confruntare a martorilor acuzării sau acordarea de valoare probatorie mărturiilor furnizate de către persoane implicate direct în conflictul pentru care titularul plângerii a fost sancționat contravențional.
O a doua precizare se referă la soluțiile dispuse în sens invers de către instanța europeană și anume cele prin care nu a fost constatată o încălcare a dreptului la apărare în cauzele mai sus amintite. Mai precis, trebuie accentuat că nici aceste hotărâri ale CEDO nu suscită interes pentru fondul prezentei analize, deoarece nu au fost dispuse în baza unui ipotetic considerent în sensul că prezumția de veridicitate a procesului-verbal ar prima în fața celei de nevinovăție. În fapt, forul a constatat că titularii cererilor au beneficiat de un real și efectiv drept la apărare în procesele din statele lor membre și în pofida faptului că prezumția de veridicitate a operat în soluțiile dispuse, Curtea a accentuat că acest aspect nu a fost de natură a atinge prezumția de nevinovăție. Mai precis, în unele cazuri Curtea a constatat fie faptul că (i) prezumția de veridicitate a fost corelată cu alte mijloace de probă, fie că (ii) probele depuse de contravenient în instanță nu au înlăturat dubiul asupra vinovăției acestuia, fie că, (iii) deși contravenientul a avut la dispoziție mijloace de probă pe care le putea utiliza în susținerea plângerii contravenționale, nu a uzitat de acestea și implicit a renunțat la acest drept.
Sintetizând, este relevant a remarca faptul că niciuna dintre spețele deduse judecății CEDO nu se circumscrie întocmai ipotezei abstracte avute în vedere de prezentul studiu. Ca atare, concluzia firească ce se desprinde este aceea că, în lipsa unei intervenții legislative, revine exclusiv practicii judiciare naționale sarcina să interpreteze în mod temeinic jurisprudența Curții în vederea pronunțării unei hotărâri juste. Cu privire la acest aspect, vom încerca să propunem soluții în ultima secțiune a analizei.
III.2. Punctul de vedere al Curții Constituționale a României
În nenumăratele excepții de neconstituționalitate pe care le-a soluționat pe subiect, Curtea a statuat[34] că „procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției se bucură de prezumția de legalitate, însă, atunci când este formulată o plângere împotriva acesteia, este contestată chiar prezumția de care se bucură. În acest caz, instanța de judecată competentă va administra probele prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalității și temeiniciei procesului-verbal. Cel care a formulat plângerea nu trebuie să își demonstreze propria nevinovăție, revenind instanței de judecată obligația de a administra tot probatoriul necesar […] instanțele de judecată nu pot face aplicarea strictă a regulii onus probandi incumbit actori, ci, din contră, chiar ele trebuie să manifeste un rol activ pentru aflarea adevărului din moment ce contravenția intră sub incidența art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Prin urmare, nu se poate susține răsturnarea sarcinii probei”. Mai mult, în cadrul altei hotărâri[35] Curtea chiar a condamnat modul în care unele instanțe naționale înțeleg să analizeze prezumțiile, criticând faptul că acestea „absolutizează prezumția de legalitate și temeinicie a procesului-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor în materia circulației pe drumurile publice. Aceste instanțe nu își mai exercită astfel rolul activ în ceea ce privește administrarea tuturor probelor utile, pertinente și concludente în cauză, respingând astfel plângerile contravenționale fără a intra în cercetarea fondului”.
Așadar, considerentele Curții Constituționale transmit în mod neechivoc faptul că prezumția de veridicitate a procesului-verbal contravențional nu poate fi situată deasupra prezumției de nevinovăție în plan procesual în lipsa unui minim registru probatoriu pe care să se bazeze, neputând avea de plano valoare probantă absolută. Ca atare, Curtea lasă să se întrevadă concluzia că plângerea contravenientului ar trebui admisă în lipsa unor probe care să susțină aspectele consemnate în procesul-verbal. Acest raționament este unul, credem noi, firesc, pornind de la premisa că drepturile fundamentale ale cetățeanului sunt cele ce trebuie asigurate, iar nu încrederea necondiționată, ab initio în buna-credință a organelor constatatoare, aspect pe care îl vom argumenta în secțiunea următoare.
III.3. Scurtă incursiune asupra abordării reținute în doctrină și în practica judiciară
De principiu, întocmai cum am arătat deja în cadrul primei secțiuni, o importantă componență a doctrinei a apreciat că sarcina probei în procedura plângerii contravenționale aparține contravenientului, astfel că, la prima vedere, o plângere formulată fără suport probatoriu ar urma a fi invariabil respinsă, chiar dacă procesul-verbal ar fi, la rândul său, lipsit de elemente de probă. Ca o paranteză, merită menționat faptul că, deși doctrina mai veche avea tendința de a acorda prezumției de veridicitate un caracter absolut, s-a subliniat[36], totuși, încă de atunci, că ar fi preferabil ca „percepția personală a agentului constatator să se completeze cu alte probe de natură a forma convingerea cu privire la existența faptei, vinovăției și împrejurării comiterii”.
Totuși, în doctrina recentă[37], în special datorită jurisprudenței CEDO, se observă o serioasă nuanțare a concluziei anterioare, în sensul în care prezumția de veridicitate ar trebui să opereze exclusiv în ipoteza în care contravenția a fost constatată personal de către agentul constatator. Această interpretare conduce la concluzia că: (i) lipsa unor elemente de natură a proba conținutul procesului-verbal va genera admiterea plângerii contravenționale, chiar și fără ca petentul să furnizeze vreo probă în susținerea ei, în cazul faptei care nu a fost constatată ex propriis sensibus, respectiv că (ii) în ipoteza unei fapte constatate prin propriile simțuri, plângerea petentului va fi respinsă ca nefondată în eventualitatea în care acesta nu furnizează dovezi ori instanța nu administrează probe apte a răsturna prezumția de veridicitate. Rațiunea acestei teze, în opinia autorilor, este aceea de a evita riscul unui abuz săvârșit împotriva pretinsului contravenient. În ceea ce ne privește, nu putem fi de acord decât parțial cu opinia enunțată, deoarece nu considerăm că ar trebui făcută distincție între situația în care agentul constată o faptă în urma sesizării unei terțe persoane și cazul în care o constată personal, deoarece ambele ipoteze sunt susceptibile de a genera posibilitatea unui veritabil abuz de putere.
Cu toate acestea, o altă parte a doctrinei, într-adevăr, minoritară, a susținut că, odată stabilită natura de „acuzație în materie penală” a contravenției, aplicabilitatea prezumției de nevinovăție are drept consecință firească inversarea[38] sarcinii probei, după modelul dispozițiilor prevăzute expres în dreptul muncii, astfel că organului constatator îi incumbă obligația de a proba vinovăția contravenientului. Prin această opinie, autorii au arătat faptul că instanța ar trebui întotdeauna să acorde întâietate garanțiilor conferite de prezumția de nevinovăție și în baza rolului său activ, fie să procedeze la administrarea din oficiu probe, fie să îi pună în vedere intimatului, respectiv organului administrativ, să administreze dovezi de natură a atesta vinovăția celui tras la răspundere, în caz contrar plângerea urmând a fi admisă astfel cum aceasta a fost formulată. Menționăm că ne raliem în totalitate la această opinie, pe care o găsim absolut justificată, în considerarea argumentelor expuse în secțiunea următoare.
Relativ la practica judiciară din România, arătăm că aceasta transpune întocmai controversa din doctrină mai sus arătată, cu precizarea că majoritatea instanțelor naționale, în proporție aproape covârșitoare, achiesează la prima dintre tezele anterioare. Astfel, apare ca fiind extrem de incidentă soluția respingerii plângerii contravenționale cu motivarea că „prezumția de veridicitate a procesului verbal legal întocmit nu poate fi înlăturată în lipsa unor minime indicii că situația de fapt reținută în procesul verbal nu corespunde realității[39]”, aspect pe care îl socotim drept regretabil. În schimb, jurisprudența mai curajoasă, deși minoritară, consideră că a înclina balanța în favoarea prezumției de veridicitate înseamnă a îmbrățișa o abordare contrară standardelor Convenției, deoarece procesul-verbal, deși se bucură de o prezumție de adevăr, nu poate prin el însuși[40] proba vinovăția unei persoane.
IV. Opinie personală și propunere de lege ferenda
Întocmai cum am menționat anterior, opinăm că prezumția de nevinovăție a contravenientului ar trebui să primeze în raport cu prezumția de veridicitate a procesului-verbal contravențional, iar sarcina probei ar trebui inversată în cazuri abstracte precum cel imaginat de noi, din mai multe considerente.
În primul rând, considerăm că o abordare contrară ar nesocoti însăși rațiunea pentru care nu doar legiuitorul român, ci și multe alte sisteme de drept au optat pentru „depenalizarea” faptelor contravenționale, respectiv aceea de a le asigura contravenienților o situație juridică mai relaxată per ansamblu decât cea la care ar fi fost expuși în cadrul unor proceduri penale. Or, apreciem drept absolut nerezonabilă ipoteza în care contravenientului i se creează, în fapt, o situație cu mult mai grea decât aceea de care ar fi beneficiat într-un proces penal, prin încălcarea evidentă a unor garanții fundamentale ale dreptului la apărare, garanții recunoscute la nivel internațional, în temeiul respectării unei prezumții nici măcar legale, ci născute pe calea doctrinei și a jurisprudenței.
În al doilea rând, socotim că tendința de a atribui procesului-verbal forță probantă absolută, cu alte cuvinte stabilirea a priori a vinovăției contravenientului, nu doar că îi încalcă acestuia dreptul de a fi prezumat nevinovat până la existența unei hotărâri definitive și îi instituie sarcina ingrată de a-și demonstra propria nevinovăție, dar îi poate genera, în anumite condiții, chiar o imposibilitate faptică absolută și obiectivă de a furniza probe în acest sens, mai ales că atestarea unui fapt negativ se face oricum cu o oarecare dificultate, prin fapte pozitive contrare. Or, găsim acest aspect în mod clar incompatibil cu implicațiile standardelor europene privind respectarea dreptului la apărare.
Nu în ultimul rând, credem că prin absolutizarea prezumției de temeinicie a celor consemnate de organul constatator se deschide calea unui exces de putere împotriva contravenientului, fapte ce ar trebui repudiate în orice stat de drept, iar nu încurajate, plecând de la premisa respectării „limitelor rezonabile” la care face referire jurisprudența CEDO. Aceasta, deoarece organul constatator, prin prisma prerogativelor de putere publică sub care își exercită atribuțiile, beneficiază oricum de o poziție supraordonată, de un avantaj substanțial față de contravenient, adică față de „adversarul” său, având putere discreționară de a stabili faptele pe care i le impută și de a-i aplica acestuia o sancțiune. Ca atare, nu s-ar justifica perpetuarea unei asemenea „neegalități” de arme și pe tărâm procesual prin respingerea de către instanță a plângerii doar pe motiv că actele organelor administrative beneficiază din oficiu de încrederea publică, deoarece instanța trebuie în mod necesar să cerceteze fondul cauzei, fiind singura instituție abilitată a înlătura consecințele unui posibil abuz. De altfel, așa cum a fost accentuat și în literatură[41], „orice societate democratică presupune existența unui sistem instituționalizat de control, capabil sa cenzureze activitatea autorităților publice la orice nivel”, iar prin acest control exercitat asupra actelor discreționare ale administrației, judecătorul trebuie[42] „să devină un veritabil garant al drepturilor și libertăților cetățenești”.
Ca propunere de lege ferenda, date fiind motivele de mai sus și în considerarea faptului că unica soluție pentru rezolvarea conflictului dintre cele două prezumții o reprezintă intervenția energică a legiuitorului, credem că ar fi oportună introducerea în conținutul art. 16-17 din O.G. nr. 2/2001 a fundamentului probatoriu drept însăși condiție de validitate a procesului-verbal contravențional. În concret, propunem completarea art. 16 după cum urmează: „Procesul-verbal de constatare a contravenției va cuprinde în mod obligatoriu […] mijloacele de probă care atestă săvârșirea faptei contravenționale”. De asemenea, conținutul art. 17 se impune a fi modificat astfel: „Lipsa mențiunilor privind […] mijloacele de probă care atestă săvârșirea faptei contravenționale […] atrage nulitatea procesului-verbal”. Prin această măsură de politică administrativă, s-ar stabili în sarcina organelor de constatare obligația absolut firească de preconstituire a probelor necesare, consecința neexecutării acestei obligații fiind chiar nulitatea procesului-verbal.
[1] Verginia Vedinaș – Drept Administrativ, ed. a IX-a, Ed. Universul Juridic, 2015, București, p. 117 ; Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, ed. a III-a, vol. II, Ed. All Beck, 2002, București, p. 63-65.
[2] Spre pildă, a se vedea Mircea Ursuța – Procedura contravențională, ed. a II-a, Ed. Universul Juridic, 2009, București, p.224; Mădălina-Elena Mihăilescu – Sancțiunile contravenționale. Aspecte de drept material în dreptul românesc și comparat (teză de doctorat), Facultatea de Drept, Universitatea din București, 2011, p. 311.
[3] Cu titlu exemplificativ, a se vedea Dana Apostol Tofan – Drept Administrativ, vol II, Ed. All Beck, 2004, București, 240; Elena-Mihaela Fodor – Aplicarea principiului legalității din dreptul penal în dreptul contravențional,în Revista Transilvăneană de Științe Administrative nr. 3/2010, p. 73-74; Mircea Ursuța – op. cit. supra., p. 225-226; Mădălina-Elena Mihăilescu – op. cit. supra., pg. 311-312; pentru o opinie contrară, a se vedea Anamaria Groza, Livia-Maria Mercan – Prezumția de nevinovăție versus prezumția de legalitate și temeinicie a procesului-verbal de contravenție. Rolul activ al judecătorului, în Revista Română de Drept European nr. 2 / 29 aprilie 2011, articol disponibil aici.
[4] Exemplificativ, menționăm Corneliu-Liviu Popescu, Natura nepenală a contravenției, în Revista Română de drept penal nr. 3/1996, p. 34; Dragoș Bogdan, Bianca Țăndărescu, Mihai Selegean – Prezumţia de nevinovăţie în procedura contravenţională judiciară…, în Revista Română de Jurisprudență nr. 1/2009, articol disponibil integral aici; Anamaria Groza, Livia-Maria Mercan– op. cit. supra.
[5] Această teză a fost reținută și în jurisprudența constantă a Curții Constituționale a României; cu titlu de exemplu, a se vedea pct. I din considerentele Deciziei CCR nr. 183/2003, disponibilă aici.
[6] Printre multe altele, enumerăm Hotărârile CEDO pronunțate în cauzele Engel și alții contra Olandei din 8 iunie 1976; Lauko împotriva Slovaciei din 2 septembrie 1998; Neață împotriva României din 18 noiembrie 2008, toate disponibile aici.
[7] Printre altele, a se vedea A se vedea Cauza 28183/03 Anghel împotriva României, 31 martie 2008, disponibilă integral în limba română aici, par. 51.
[8] Anamaria Groza, Livia-Maria Mercan – op. cit. supra.
[9] Cu titlu de exemplu, a se vedea Mirela Stancu – Proces-verbal contravențional. Caracteristici. Contestație. Sarcina probei, în Revista Pandectele Romane nr. 2 / 30 aprilie 2006, articol disponibil integral aici; Mircea Ursuța – Contravenții rutiere, Ed. Univ. Juridic, 2010, București, p. 29
[10] În acest sens, fără ca enumerarea să fie exhaustivă, a se reține Sentința Civilă nr. 861/2016, pronunțată de Tribunalul Harghita, disponibilă aici; Sentința Civilă nr. 14108/2014, pronunțată de Judecătoria Botoșani, disponibilă pe același portal.
[11] Mădălina Mihaela-Mihăilescu – A brief history of the contraventional proceeding în International Conference „Explorațion, educațion and progress in the third millenium”, vol. II, nr. 4 / 20-21 aprilie 2012, Galați, p. 97.
[12] Ca o paranteză, evidențiem aceea că OG 2/2001 și-a însușit, în conținutul art. 34, aproape în integralitate dispozițiile art. 38 din Legea nr. 32/1968, care, deși nu reglementa expres sarcina probei în procedura plângerii contravenționale, a fost interpretată în doctrină și practică drept a institui obligația contravenientului de a dovedi contrariul celor din procesul-verbal.
[13] Stuart Sime, Derek French – Blackstone’s civil practice 2013, Ed. Oxford University Press, pct. 47.15, p. VII.
[14] Harvard Law Review – The Presumption of Regularity in Judicial Review of the Executive Branch, nota de referință nr. 2, articol disponibil integral în limba engleză aici, ultima dată accesat la data de 27.02.2019.
[15] Harvard Law Review – Ibidem, notele nr. 106-109.
[16] Cauzele Lopez v. People și Valdes v. People, a se vedea referirile 11 și 12 din opinia divergentă disponibilă aici, ultima dată accesat la data de 25.02.2019.
[17]Code of Best Administrative Behaviour, p. 28, extras disponibil aici, ultima dată accesat la data de 25.02.2019.
[18] Art. 1.5. din Codul delictelor administrative al Federației Ruse.
[19] Art. 236-237 din Codul delictelor administrative din Georgia.
[20] Art. 7 din Codul Contravențional al Republicii Moldova.
[21] În conținutul art. 66 alin. (4) din Legislația Contravențiilor Administrative se observă existența materialului probator drept condiție esențială a întocmirii procesului-verbal de constatare a contravenției.
[22]Irma Baraku, Entela Hoxhaj – The burden of proof in the administrative process in Albania, in the European Scientific Jounal, Vol. 10, no. 10/ April 2014, p. 430 .
[23]Anamaria Cristina Cercel – Considerations on the administrative punishment in the romanian legal system, p. 8, material dispobibil aici ultima dată accesat la data de 25.02.2019.
[24] A se vedea Răspunsul oficial furnizat de Austria la chestionarul completat în cadrul seminarului organizat de Curtea Supremă a Sloveniei pe tema „Sancțiuni Administrative în dreptul european”, p. 6-7, material disponibil aici, ultima dată accesat la 26.02.2019.
[25] A se vedea Răspunsul oficial furnizat de Suedia la chestionarul completat în cadrul seminarului organizat de Curtea Supremă a Sloveniei pe tema „Sancțiuni Administrative în dreptul european”, p. 6-7, material disponibil aici, ultima dată accesat la 26.02.2019.
[26] Cauza nr. 10519/83 Salabiaku c. Franței, 7 octombrie 1988, par. 28, disponibilă integral în limba engleză aici.
[27] Cauza nr. 36985/97 Västberga Taxi Aktiebolag and Vulic c. Suediei, 21 mai 2003, par. 113, disponibil aici.
[28] Printre altele, Cauza nr. 33501/96 Telfner împotriva Austriei, 20 martie 2001, par. 16; Cauza nr. 23470/05 Nicoleta Gheorghiu împotriva României, 3 iulie 2012, par. 30; Cauza 28183/03 Anghel împotriva României, 31 martie 2008, par. 60.
[29] Lucian Mihali – Aspecte legate de procedura contravențională…, articol disponibil integral aici, ultima dată accesat la 27.02.2019.
[30] Comisia Europeană a Drepturilor Omului, plângere nr. 8876/80, dec. din 16 octombrie 1980, D.R., vol. 23, p. 233; Curtea Europeană a Drepturilor Omului, cauza nr. 8864/80, Digest of Strasbourg’s case-law, dec. din 10 martie 1981, vol. 2, p. 401, apud. Dragoș Bogdan, Bianca Țăndărescu, Mihai Selegean – Prezumţia de nevinovăţie în procedura contravenţională judiciară…, în Revista Română de Jurisprudență nr. 1/2009, articol disponibil integral aici.
[31] Cauza nr. 23470/05 Nicoleta Gheorghiu împotriva României, 3 iulie 2012, par. 30-32, disponibilă în limba română aici.
[32] Exemplificativ, a se vedea Andreea Dumitrescu – Despre procesul-verbal de contravenție și prezumția sa de legalitate, disponibil aici.
[33] A se vedea Cauza 28183/03 Anghel împotriva României, 31 martie 2008, par. 62-69, disponibilă la adresa cit. supra.
[34] A se vedea pct. I din considerentele Deciziei CCR nr. 1096/2009, disponibilă integral aici. În același sens, a se vedea și Deciziile CCR nr. 70/2013, 183/2003, 146/2008, 285/207, respectiv nr. 407/2003, disponibile pe aceeași pagină web.
[35] Pct. I.2. din considerentele Deciziei CCR nr. 500/2012, disponibilă aici.
[36] Antonie Iorgovan – Răspunderea contravențională (teză de doctorat), Facultatea de Drept, Univ. București, 1979, p. 223.
[37] A se vedea Mihai Alexandru Mihalcea, Vad-Petru Ghimbăşanu, Standarde europene şi româneşti referitoare la prezumţia de nevinovăţie în materie contravenţională, în Revista Dreptul nr. 9/2010, p. 206; Lucian Mihali – op.cit. supra. ; Mircea Ursuța – Constatările personale ale agentului constatator – temei al forţei probante a procesului-verbal contravenţional. Sarcina probei în procesul contravenţional, în Revista Română de Jurisprudență nr. 2/2013, articol disponibil aici.
[38]Menționăm Corneliu-Liviu Popescu – Drept contravențional. Procedura contravențională…,în revista Curierul Judiciar nr. 10/2007, p. 10; Anamaria Groza, Livia-Maria Mercan – op. cit. supra; Valentin Mircea, Magdalena Popescu – Prezumția de nevinovăție în dreptul concurenței, în Revista Română de Drept al Afacerilor nr. 2/2018, articol disponibil aici; Mirela Stancu – op. cit. supra.
[39] A se vedea Sentința civilă nr. 1042/2015, pronunțată de Judecătoria Sebeș, disponibilă aici; în același sens, menționăm, spre pildă, Decizia civilă nr. 902/R a Tribunalului Mehedinți, nepublicată, Decizia civilă nr. 1415/2010 a Tribunalului Vaslui, disponibilă pe același portal.
[40] Printre altele, enumerăm Sentința civilă nr. 10665/2014, pronunțată de Judecătoria Galați, disponibilă aici; Sentința Civilă nr. 2308/2007 a Judecătoriei Buzău, Sentința Civilă nr. 8676/2011, Judecătoria Sectorului 1 București, disponibile pe același portal.
[41] Dana Apostol Tofan – Puterea discreționară și excesul de putere al autorităților publice, Ed. ALL BECK, 1999, București, p. 374.
[42] Ibidem, p.14.
Av. George Pelican
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
