Bogdan Dima: Constituția este cea mai importantă pavăză împotriva arbitrariului și a tiraniei
9 octombrie 2019 | Alina MATEI
Alina Matei
Bogdan Dima
Alina Matei: Mulțumesc, stimate domnule lect. univ. dr. Bogdan Dima, pentru că aţi acceptat să acordaţi un interviu cititorilor JURIDICE.ro. Actuala Constituţie a României, Legea fundamentală în vigoare, ce puncte tari şi ce puncte slabe are, în opinia dumneavoastră?
Bogdan Dima: O constituție tinde să fie mai inteligentă decât interpreții săi. De altfel, o constituție nu este niciodată bună pentru cei care nu o respectă sau intenționează să nu o respecte.
Din punctul meu de vedere, marea calitate a Constituției noastre este faptul că îngreunează concentrarea puterii în mâinile unei singure autorități sau în mâinile unui singur actor politic. Acesta a fost scopul primordial al celor care au redactat Legea fundamentală în 1990/1991, desigur, și sub influența recentei experiențe a regimului comunist totalitar. În teorie și în practică, tocmai acest lucru face ca o lege fundamentală să fie eficientă: elimină sau îngreunează apetitul inerent pentru concentrarea puterii, pentru tiranie.
Marea problemă legată de actuala Constituție a României rezidă nu neapărat în textul său, ci în modul în care este interpretată și aplicată de actorii instituționali și politici. Din păcate, într-o societate fără o lungă și bogată tradiție democratică consolidată, dezbaterile contradictorii cu privire la semnificația textelor constutuționale și respectul scăzut pentru valorile constituționale protejate de Legea fundamentală sunt o realitate. În permanență, se caută motive și metode de a o schimba pentru a satisface sau pentru a acoperi/justifica un moft politic sau electoral conjunctural.
Mai mult, aș spune că nu am fost în stare nici măcar să păstrăm ce era bun în Constituția din 1990/1991. În 2003 au fost aduse o serie de modificări care acum creează mari probleme pentru stabilitatea ordinii constituționale înseși. Mă refer, printre altele, la introducerea unei noi atribuții pentru Curtea Constituțională, anume atribuția de a soluționa conflicte juridice de natură constituțională sau la modificarea mandatului Președintelui de la 4 la 5 ani, cu scopul de a decupla alegerile prezidențiale de cele parlamentare.
Prin intermediul acestor două modificări ale textului constituțional ne-am dat cu stângul în dreptul. Pe de o parte, a crescut potențialul de conflict instituțional între executiv și legislativ, precum și potențialul de conflict din interiorul executivului, între Președinte și prim-ministru. Pe de altă parte, s-au creat premisele pentru ca instanța de contencios constituțional să își depășească rolul său de garant al supremației Constituției și să umple spațiul politic pe care îl lasă liber principiul separației puterilor în stat. Curtea a devenit o mașinărie la ordin pentru soluționarea unor conflicte care sunt esențialmente politice la origine, dar pe care ne încăpățânăm să le privim prioritar drept conflicte juridice doar pentru simplul fapt că primesc și o haină instituțională.
De altfel, la ora actuală, cred că cea mai mare problemă pe care o înfruntă constituționalismul românesc postcomunist este această greșeală strategică pe care a comis-o Curtea Constituțională de a-și extinde excesiv competența de soluționare a conflictelor juridice de natură constituțională. Din păcate, Curtea a ajuns să creadă că este de datoria sa să stabilească care sunt comportamentele instituționale care consacră principiul separației puterilor în stat. Nimic mai eronat și nimic mai grav pentru stabilitatea însăși a ordinii constituționale.
Principiul separației puterilor în stat nu se realizează de Curtea Constituțională, ci de către autoritățile publice care își exercită propriile competențe, controlându-se și colaborând reciproc, în funcție de contexte politice și instituționale diferite. Când principiul separației puterilor în stat, prin el însuși un principiu fundamental politic și dinamic, devine un set de reguli formulate de Curtea Constituțională care își dorește, uneori cu o efervescență idealistă, armonie și colaborare loială între instituții constituționale, atunci principiul însuși tinde să dispară sau se transformă în încercări de evitare a regulilor impuse de Curtea Constituțională. Ceea ce conduce la un cerc vicios în care Curtea încearcă să stabilească regulile comportamentului loial, iar instituțiile, în alte contexte politice, vor încerca să evite respectivele reguli, creând noi conflicte instituționale, din ce în ce mai complexe.
Nu în ultimul rând, cât timp există un mecanism instituțional de soluționare a conflictelor dintre autoritățile statului se limitează, de fapt, posibilitatea obținerii consensului între actorii constituționali. Cel puțin o parte a unui conflict juridic de natură constituțională va prefera să își maximizeze rezultatele/interesele apelând la o Curte Constituțională pe care o consideră, din cauza componenței sale sau din alte varii motive, mai apropiată de interesele proprii. Nu este nevoie ca instanța de contencios constituțional să fie în mod real mai apropiată de interesele uneia dintre părțile aflate în conflict. Este suficient ca una dintre părțile conflictului să creadă acest lucru pentru ca motivația obținerii unei soluții prin compromis și negociere cu cealaltă parte să se diminueze, uneori până la dispariție.
Alina Matei: Actuala Constituţie a României este clară, suficient de clară, sau adeseori este vorba despre formalism?
Bogdan Dima: Cu foarte puține excepții, actuala Constituție a României este clară. Neclaritatea și confuzia apar o dată cu pasiunile politice ale celor care stăpânesc puterea cu titlu provizoriu. Constituția nu este un loc al dezbaterilor comune. Nu ne tragem de șireturi cu textul constituțional pentru a-l convinge să reprezinte interesele politice ale unui actor politic care, la un moment dat, obține susținerea populară prin diverse mijloace. Legea supremă în stat trebuie prețuită și respectată chiar și atunci când nu ești de acord cu ea. Aș spune că trebuie prețuită și respectată tocmai pentru că nu îți permite să promovezi orice subiect politic, oricând. Îți arată unde trebuie să te oprești.
Alina Matei: Dacă ar fi om Constituția, de câte ori ar ofta văzând cum este ea interpretată…?
Bogdan Dima: Zilnic.
Alina Matei: În ultimii ani s-a mărit numărul conflictelor juridice de natură constituțională. O să vă rog să ne explicaţi de ce credeți că se întâmplă acest lucru, fără a intra, dacă e posibil, pe tărâm politic.
Bogdan Dima: Am identificat din 2005 până în vara anului 2019 în jur de 41 de conflicte juridice de natură constituțională soluționate de Curtea Constituțională a României. Din totalul de 41, 21 de conflicte juridice de natură constituțională au fost admise total sau parțial. Este un număr mare de decizii, care au transformat Curtea într-un actor instituțional care stabilește comportamentele de urmat pentru autoritățile care fac parte din cele trei puteri ale statului (autoritățile din Titlul III al Constituției). De altfel, dacă analizăm evoluția jurisprudenței Curții cu privire la conflictele juridice de natură constituțională din ultimii 14 ani vom observa că, în loc să scadă numărul deciziilor Curții în aceastră materie, acesta rămâne constant sau crește ușor de la un mandat prezidențial la altul, în timp ce spețele devin din ce în ce mai complexe și specifice.
Motivele instituționale pentru care avem un număr atât de mare de decizii ale Curții Constituționale cu privire la conflictele juridice de natură constituțională sunt relativ simple.
În primul rând, această atribuție i-a fost acordată Curții la revizuirea Constituției din 2003, fără ca legiuitorul constituant derivat de atunci să fi analizat serios impactul aplicării în exces a unei astfel de atribuții. Din păcate, se pare că nici Curtea Constituțională nu și-a înțeles corect propria atribuție. În loc să accepte cu reticență maximă să soluționeze astfel de cereri, a ajuns să extindă constant noțiunea de conflict juridic de natură constituțională. Curtea și-a creat singură o capcană când a ales să intre nepermis de mult în sfera extrem de periculoasă a jocului politic și instituțional conflictual, depășindu-și rolul și punându-și în pericol chiar propria autoritate în cadrul arhitecturii constituționale, inclusiv în fața opiniei publice.
Orice decizie de soluționare a unui conflict juridic de natură constituțională implică tranșarea unui conflict politic și instituțional în favoarea unei autorități și, invariabil, în defavoarea altei autorități. Ca atare, partea care pierde și/sau susținătorii săi vor fi tentați să critice Curtea Constituțională și să o acuze de lipsă de imparțialitate și de politizare a deciziilor. Pe termen lung, astfel de critici (indiferent de componența Curții) nu poate conduce decât la erodarea încrederii opiniei publice în rolul de garant al supremației Constituției pentru Curtea Constituțională.
De altfel, cu cât va accepta să își extindă mai mult competența în acest domeniu, cu atât Curtea se va îndepărta de la rolul său constituțional originar. Din garant al supremației Constituției va ajunge să decidă cum trebuie să se comporte autoritățile constituționale în realizarea propriilor atribuții. Este un trend foarte periculos pentru că, în realitate, este afectat însuși principiul separației puterilor în stat.
Niciodată mai multe soluții de speță ale unei instanțe (fie și constituțională) nu vor putea elimina conflictele instituționale determinate de o anumită dinamică a vieții politice. Pentru a tempera (nu elimina!) aceste conflicte inerente, constituționalismul modern a inventat principiul separației puterilor în stat, care se realizează prin control reciproc între autorități. Altfel spus, separația puterilor în stat nu urmărește să elimine conflictul dintre autorități aflate în puteri diferite, ci să utilizeze conflictul inerent dintre acestea pentru a elimina tentațiile autoritariste ale exercitării puterii statale. Soluția pentru a tempera pasiunile politice care tulbură funcționarea instituțiilor nu este construirea unui mecanism de soluționare a conflictelor instituționale dintre autorități publice, ci, din contră, reglementarea inteligentă a raporturilor de putere dintre aceste autorități, astfel încât să determine cu necesitate controlul reciproc între acestea, premisa esențială pentru negociere și obținerea unui compromis funcțional.
În al doilea rând, tot în 2003 s-a modificat durata mandatului Președintelui României de la 4 la 5 ani. Acest lucru a condus, invariabil, la apariția unor lungi perioade de coabitare puternic conflictuală între un Președinte de o anumită culoare politică și o majoritate parlamentară cu o altă culoare politică decât cea a Președintelui în funcție. Aceste perioade de coabitare au generat conflicte nu numai între Președinte și Parlament, dar, direct și indirect, au determinat conflicte între Președinte și prim-ministru, respectiv între autoritățile executive sau Parlament și autorități ale puterii judecătorești.
Astfel combinația letală dintre o atribuție generală oferită Curții Constituționale fără prea multă analiză de legiuitorul constituant derivat în 2003, interpretarea laxă a acesteia de însăși Curtea Constituțională după 2005 și apariția unor lungi perioade de coabitare sunt cauzele care împing autoritățile constituționale să nu mai caute consensul inerent unui sistem de checks and balances, ci să dezvolte atitudini instituționale conflictuale.
Alina Matei: Ultima decizie a Curții Constituționale prin care a fost soluționat un conflict juridic de natură constituțională (mă refer la Decizia nr. 504/2019), stabilește că Președintele urmează să emită de îndată decretele de revocare a unor miniștri, solicitate de prim-ministru, precum și decretele de desemnare a miniștrilor interimari propuși prin adresele. Dvs. ce opinie aveți cu privire la argumentele de fond ale Curții Constituționale?
Bogdan Dima: În ceea ce mă privește, cred că există o distincție clară între dispozițiile art. 85 alin. 2 și alin. 3 care vizează remanierea guvernamentală. Fără doar și poate trebuie citite ca ipoteze alternative. Dar nu mai are sens să comentez argumentele, nu de puține ori contradictorii, din Decizia Curții. Mai degrabă aș spune ce cred eu că era un argument important, din păcate ignorat de Curtea Constituțională în jurisprudența sa deja bogată cu privire la atribuția Președintelui de a numi/revoca în/din funcție miniștri la propunera prim-ministrului.
Acest argument se referă la justa înțelegere a competenței Președintelui de a numi și revoca în/din funcție miniștri, consemnată în sintagma „numește și revocă” din art. 85 alin. 2 din Constituție. Acestă sintagmă nu reflectă o obligație de colaborare între prim-ministru și Președinte, în caz de remaniere guvernamentală fără schimbarea compoziției politice sau a structurii Guvernului. Dacă ar fi existat o astfel de obligație de colaborare, textul constituțional trebuia să prevadă că ministrul este numit/revocat prin decizia comună a celor doi șefi ai executivului.
Astfel, atunci când vorbim de numirea și revocarea miniștrilor, fiecare autoritate are competențe proprii. Pe de o parte, prim-ministrul are competența de a propune numirea/revocarea în/din funcție a unui ministru. Pe de altă parte, Președintele are competența de a numi /revoca în/din funcție persoana propusă de prim-ministru. Din acest motiv, argumentele proprii ale prim-ministrului care stau la baza propunerii de numire/revocare nu pot fi evaluate de Președinte, întrucât Președintele nu poate evalua argumentele care au stat la baza exercitării unei competențe proprii a prim-ministrului. Însă, Președintele formulează propriile argumente pentru a-și exercita propria competență, care este cea de numire/revocare în/din funcție. Altfel spus, tocmai pentru ca sunt autorități diferite și tocmai pentru că au competențe exclusive proprii, fiecare autoritate constituțională își motivează separat exercitarea sau nu a respectivelor competențe.
În plus, doar Președintele emite actul administrativ care modifică ceva în ordinea juridică existentă, propunerea prim-ministrului fiind doar o operațiune juridică necesară pentru emiterea actului, insuficientă pentru a determina și conținutul acestuia. Să nu îi permiți unei autorități constituționale să argumenteze de ce emite și, mai ales, de ce nu emite un act administrativ este nu numai o chestiune absurdă, cât ușor neconstituțională.
Chiar și în condițiile în care se ajunge la un blocaj, în sensul că Președintele sau prim-ministrul nu își realizează propriile competențe cu privire la numirea/revocarea, respectiv propunerea de numire/revocare, să stăm liniștiți. Există remedii politice și constituționale pentru asemenea situații. Cel mai simplu remediu politic este negocierea politică dintre cei doi șefi ai executivului sub biciul tăios al opiniei publice, de care ambii actori depind într-o formă sau alta. Nici un actor politic responsabil nu își permite să mențină un conflict politic dincolo de o limită rezonabilă, determinată de contextul politic și de interesele sale politice și electorale. În ceea ce privește remediile constituționale pentru o astfel de situație descrisă mai sus, acestea pot fi nenumărate: de exemplu, suspendarea Președintelui in extremis sau o propunere de remaniere mai largă formulată de prim-ministru pe care o trimite Parlamentului spre aprobare, caz în care Președintele este obligat să numească miniștri aprobați de forul legislativ.
Ideea principală este că recurgerea la instrumentul cel mai la util pentru a debloca o situație conflictuală între autorități constituționale (negocierea politică urmată de compromis) este eliminat tocmai pentru că există o Curte Constituțională dispusă mereu să transforme orice conflict politic în conflict juridic de natură constituțională.
Alina Matei: Faptul că ne raportăm des la Constituție o întărește sau o pune în derizoriu?
Bogdan Dima: Raportarea cu dispreț, nepăsare sau ignoranță la Constituția României este motivul pentru care este luată în derizoriu Legea fundamentală.
Alina Matei: Ce reprezintă pentru dumneavoastră Constituția, în cuvinte puține și pe înțelesul tuturor?
Bogdan Dima: Constituția este cea mai importantă pavăză împotriva arbitrariului și a tiraniei.
Alina Matei: O revizuire a Constituţiei credeţi că se va întâmpla curând sau nu interesează pe nimeni?
Bogdan Dima: În ultimii 10 ani, în fiecare an, am avut demarat cel puțin un proces de revizuire a Constituției și actorii politici mai vechi sau mai noi și-au legitimat ideile lor politice patronând câte un proiect de revizuire a Constituției. Evident că un astfel de apetit uriaș pentru reformarea unei Constituții oricum tinere vine la pachet cu tot felul de critici la adresa textului constituțional formulate de susținătorii unui proiect de revizuire sau al altuia. Or, această chestiune a creat impresia în rândul opiniei publice că Legea fundamentală este prost scrisă și, ca atare, trebuie schimbată. În realitate, Legea fundamentală era inteligent scrisă, dar modul în care este interpretată și aplicată creează probleme.
Practic, s-a produs la nivelul societății românești o teribilă confuzie între politica ordinară (normală) și politica de tip constituțional. Actorii politici de ieri și de azi confundă propriile lor interese politice și electorale conjuncturale cu valorile protejate pe termen lung de Legea fundamentală. Din acest motiv, tocmai pentru că Legea fundamentală nu le permite să își realizeze interesele politice și electorale conjucturale, actorii politici tind să afirme că Legea fundamentală este de vină pentru frustrarea lor și, ca atare, trebuie modificată. Gândesc așa pentru că nu au înțeles și, dacă au înțeles, nu acceptă, ce înseamnă cu adevărat constituționalismul pentru o democrație consolidată de tip occidental. Constituționalismul înseamnă, în sinteză, limitarea politicului prin drept. Constituția protejează valorile fundamentale și definitorii ale societății pe termen lung, consemnate în text constituțional, de valorile și interesele conjuncturale și partizane ale unor majorități politice la un moment dat. Protejează statul de politica făcută de reprezentanții poporului său, pentru a utiliza o metaforă.
În ceea ce privește proiectele de revizuire care au fost lansate în ultima perioadă, cred că ar trebui să fie reevaluate radical și discutate într-un cadru care să asigure cu adevărat o dezbatere de idei la cel mai înalt nivel. Ar fi bine să nu repetăm greșelile din 2003, dar mai ales ar fi bine să nu distrugem ordinea constituțională a statului cu tot felul de modificări de tip funcționăresc, care nu au nimic de-a face cu gândirea constituțională.
Alina Matei: Care îndatorire din Constituţie credeţi că este cea mai împovărătoare?
Bogdan Dima: Cred că cea prevăzută în art. 57, despre care nimeni nu prea vorbește pentru că nimeni nu prea o înțelege: exercitarea drepturilor şi a libertăților constituţionale cu bună-credinţă, fără încălcarea drepturilor şi libertăţilor celorlalţi. Avem aici o îndatorire grea, care se construiește numai cu o puternică și intensă educație civică și morală.
Alina Matei: Un mesaj, vă rog, pentru cititorii J.
Bogdan Dima: Iubiți și respectați Constituția României!
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
