Notă de jurisprudență a Curții Constituționale [21-25 octombrie 2019]. Regimul juridic al inadmisibilităților în fața Curții Constituționale (III). Inadmisibilitatea excepțiilor de neconstituționalitate ridicate într-o acțiune ab initio inadmisibilă, în măsura în care nu sunt contestate chiar dispozițiile legale care determină o atare soluție în privința cauzei în care a fost ridicată excepția. Proceduri parlamentare (I). Reexaminarea dispozițiilor legii pentru punerea de acord cu decizia Curții Constituționale pronunțată în cadrul controlului de consituționalitate al legilor înainte de promulgare
28 octombrie 2019 | Marieta SAFTA
Marieta Safta
I. În săptămâna de referință au fost publicate în Monitorul Oficial al României decizii ale Curții Constituționale pronunțate în exercitarea următoarelor atribuții:
– Soluționarea sesizărilor de neconstituționalitate a legilor înainte de promulgare [art. 146 lit. a) din Constituție];
– Soluționarea excepțiilor de neconstituțonalitate a legilor și ordonanțelor [art. 146 lit. d) din Constituție];
Continuând demersul din Note precedente[1], vom aborda și în prezenta Notă evoluții jurisprudențiale semnificative sub aspectul procedurii constituționale, cu referire la regimul juridic al inadmisibilităților în procedura de soluționare a excepțiilor de neconstituționalitate, în mod corespunzător cauzelor de inadmisibilitate reținute în deciziile publicate în perioada de referință. Avem în vedere Decizia nr. 385 din 4 iunie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 862 din 25 octombrie 2019.
De asemenea, vom examina dezvoltări jurisprudențiale privitoare la procedura parlamentară, cu referire la instituția reexaminării legii de către Parlament pentru punerea de acord cu decizia Curții Constituționale pronunțată în cadrul controlului de constituționalitate al legilor înainte de promulgare. Avem în vedere Decizia nr. 466 din 29 iulie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 862 din 25 octombrie 2019.
II. Alte cauze de inadmisibilitate a excepțiilor de neconstituționalitate[2]
(5) Sunt inadmisibile excepțiile de neconstituționalitate ridicate într-o acțiune ab initio inadmisibilă, în măsura în care nu sunt contestate chiar dispozițiile legale care determină o atare soluție în privința cauzei în care a fost ridicată excepția
Prin Decizia nr. 385/2019, respingând ca inadmisibilă excepția de neconstituționalitate ridicată în cauză, Curtea a făcut referire la jurisprudența sa constantă în care a statuat că dacă o excepție de neconstituționalitate este ridicată într-o acțiune ab initio inadmisibilă, aceasta este, de asemenea, inadmisibilă, în condițiile în care nu sunt contestate chiar dispozițiile legale care determină o atare soluție în privința cauzei în care a fost ridicată excepția[3].
Fundamentând această cauză de inadmisibilitate, Curtea a statuat că ea se impune întrucât, indiferent de soluția pronunțată de Curtea Constituțională referitoare la excepția de neconstituționalitate ridicată într-o cauză ab initio inadmisibilă, decizia sa nu va produce niciun efect cu privire la o astfel de cauză. Or, potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, „Curtea Constituțională decide asupra excepțiilor ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial privind neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare, care are legătură cu soluționarea cauzei în orice fază a litigiului și oricare ar fi obiectul acestuia“. ”Legătura cu soluționarea cauzei“ presupune atât aplicabilitatea textului criticat în cauza dedusă judecății, cât și necesitatea invocării excepției de neconstituționalitate în scopul restabilirii stării de legalitate, condiții ce trebuie întrunite cumulativ, pentru a fi satisfăcute exigențele pe care le impun dispozițiile art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 în privința pertinenței excepției de neconstituționalitate în desfășurarea procesului[4].
Se observă, așadar, că această cauză de inadmisibilitate a fost dezvoltată pe cale jurisprudențială, fiind dedusă de Curtea Constituțională din interpretarea logică și sistematică a dispozițiilor care reglementează expres cauza de inadmisibilitate constând în lipsa legăturii excepției de neconstituționalitate cu cauza în care a fost ridicată[5], în raport cu cadrul constituțional și legal care configurează regimul juridic al excepției de neconstituționalitate și, mai ales, rolul acestei excepții.
Având în vedere cauza de inadmisibilitate care cunoaște această situație particulară, constatarea cauzei de inadmisibilitate se poate realiza atât de instanța de judecată în fața căreia a fost ridicată excepția de neconstituționalitate, prima chemată să statueze asupra legăturii excepției de neconstituționalitate cu cauza, sau de Curtea Constituțională, în cazul în care instanța nu exercită rolul său de ”filtru” legal al excepțiilor de neconstituționalitate potrivit competenței sale reglementate de dispozițiilor legii speciale[6].
III. Reexaminarea dispozițiilor legii pentru punerea de acord cu decizia Curții Constituționale pronunțată în cadrul controlului de consituționalitate al legilor înainte de promulgare
Poate legiuitorul să abandoneze inițiativa de modificare a legii, dacă legea în cauză a fost constatată ca fiind neconstituțională în controlul de constituționalitate a priori, înainte de promulgare?
Jurisprudența recentă a Curții Constituționale oferă răspunsul la această întrebare. Astfel, legiuitorul are această posibilitate, însă numai în situația în care modificarea respectivă nu a fost inițiată tocmai pentru punerea de acord cu Constituția a dispozițiilor unei legi/ordonațe a Guvernului în vigoare, constatate ca fiind neconstituționale în cadrul controlului de constituționalitate a posteriori, întemeiat pe dispozițiile art. 146 lit. d) din Constituție. Este o limită a marjei de apreciere a legiuitorului în procedura de reexaminare a legii[7], instituită pe cale jurisprudențială, prin interpretarea sistematică a dispozițiilor constituționale ale art. 147 alin.(1), (2) și (4) care consacră efectele deciziilor Curții Constituționale în general, precum și în mod specific, pe categorii de acte normative și în funcție de momentul realizării controlului.
Astfel, prin Decizia nr. 466/2019, care reia, sub acest aspect, considerentele Deciziei nr. 467/2019,[8]Curtea a reținut că:
– de principiu, în cadrul procedurii de punere de acord a unei legi/norme constatate neconstituţionale cu o decizie a Curţii Constituţionale, Parlamentul are libertatea de a decide dacă modifică acea lege/normă strict în sensul celor statuate de Curte sau dacă abandonează intervenţia asupra textului în cauză prin eliminarea normei sau chiar prin respingerea legii;
– această libertate este însă restrânsă atunci când se interpune o decizie a Curţii Constituţionale pronunţată în cadrul controlului a posteriori prin care norma în vigoare, care face obiectul intervenţiei legislative, a fost declarată neconstituţională. În această ipoteză, așadar a interferenței efectelor deciziilor pronunțate asupra excepțiilor de neconstituționalitate a legilor și ordonanțelor în vigoare, ”Parlamentul este obligat ca, odată declanşată procedura de modificare a legii în vederea punerii sale de acord cu Constituţia, să adopte normele care transpun actul jurisdicţional al Curţii, eliminând viciile de neconstituţionalitate constatate” (par. 166)
Potrivit Curții, ”această obligaţie izvorăşte direct din textul constituţional al art. 147 şi impune Parlamentului un rol activ în procesul de constituţionalizare a normelor legale, în acord cu deciziile instanţei constituţionale. Într-o interpretare contrară, ar însemna că, în aplicarea art. 147 alin. (1), (2) şi (4) din Constituţie, legiuitorul, în cadrul procedurii de punere de acord a legii cu deciziile Curţii Constituţionale, are un drept de selecţie cu privire la acestea, prin actul său decizional putând chiar să menţină în legislaţie norme afectate de vicii de neconstituţionalitate.” (par. 166)
Totodată, Curtea, realizând o paralelă între instituția reexaminării legii pentru punere de acord cu decizia Curții Constituționale și instituția reexaminării legii la cererea Președintelui României, subliniază că ”din această perspectivă, reexaminarea unei legi în condiţiile art. 147 alin. (2) din Constituţie se distinge fundamental de reexaminarea în condiţiile art. 77 alin. (2) din Constituţie, această diferenţă fiind expresia rolului constituţional al Curţii Constituţionale. Astfel, dacă în cazul unei reexaminări cerute de Preşedintele României marja de apreciere a Parlamentului cu privire la conţinutul normativ al normei a cărei reanalizare s-a solicitat este deplină, singura limitare fiind cea legată de imposibilitatea de a interveni pe alte texte decât cele care au făcut obiectul cererii de reexaminare, în cazul reexaminării întemeiate pe art. 147 alin. (2) din Constituţie marja de apreciere a Parlamentului este limitată, acesta fiind obligat să reanalizeze conţinutul normativ exclusiv prin raportare la decizia Curţii Constituţionale, iar soluţiile de modificare, completare sau eliminare/abrogare trebuie să fie în acord cu considerentele deciziei.” (par. 167)
Ca urmare, în situaţia în care, în cadrul controlului de constituţionalitate a priori se interpune o decizie a Curţii Constituţionale prin care norma în vigoare, care face obiectul intervenţiei legislative, a fost constatată neconstituţională, punerea de acord a legii, în cadrul procedurii de reexaminare, se va realiza:
– cu privire la decizia pronunţată în controlul de constituţionalitate a priori;
– cu privire la decizia pronunţată în controlul de constituţionalitate a posteriori.
Aceasta întrucât ”intervenţia ulterioară a legiuitorului nu se poate limita la eliminarea din conţinutul legii modificatoare a textelor constatate neconstituţionale, întrucât aceasta ar echivala cu păstrarea soluţiei legislative declarate neconstituţionale pe calea controlului de constituţionalitate a posteriori şi, implicit, lipsirea de efecte juridice a deciziei Curţii care a stat la baza iniţiativei legislative modificatoare. O astfel de conduită a Parlamentului ar anula obligaţia sa de punere de acord a legislaţiei cu deciziile Curţii Constituţionale” (par. 168).
Aplicând aceste considerente de principiu în cauza soluționată prin Decizia nr. 466/2019, Curtea a reținut că ”abandonarea, în această fază a procedurii parlamentare referitoare la modificarea art. 35 alin. (1) şi art. 297 alin. (1) din Codul penal, echivalează cu nerespectarea obligaţiei constituţionale a Parlamentului de a pune de acord cu Constituţia dispoziţii legale în vigoare constatate ca fiind neconstituţionale, ceea ce este de natură să încalce prevederile art. 147 alin. (2) coroborat cu alin. (1) şi alin.(4) ale aceleiaşi norme constituţionale”. (par. 169) Astfel fiind, în continuare Curtea a constatat că ”ignorând scopul iniţiativei legislative şi decizia Curţii Constituţionale, Parlamentul a anulat scopul iniţiativei legislative, astfel cum acesta a fost formulat în expunerea de motive care a însoţit actul normativ, precum şi efectele actelor Curţii Constituţionale. Întrucât viciul de neconstituţionalitate constă în omisiunea legiuitorului de a legifera în acord cu obligaţiile constituţionale prevăzute de art. 147 din Legea fundamentală, Curtea constată că acesta afectează actul normativ în ansamblul său.” (par. 169)
Considerăm important a fi subliniate considerentele unde Curtea trimite la expunerea de motive a legii, precizând la ce decizii pronunțate în control a posteriori se referă, decizii care împiedică legiuitorul să abandoneze modificarea legii.
Curtea a reținut astfel că «de la data intrării sale în vigoare, 1 februarie 2014, şi până în prezent, Codul penal a făcut obiectul mai multor critici de neconstituţionalitate, examinate şi soluţionate de Curtea Constituţională în cadrul controlului a posteriori. O serie dintre dispoziţiile actului normativ au fost constatate ca fiind neconstituţionale, împrejurare ce a născut obligaţia legiuitorului ca, în temeiul art. 147 alin.(1) şi alin.(4) din Constituţie, să declanşeze procedura de legiferare în scopul punerii de acord a acestor dispoziţii cu deciziile Curţii, respectiv cu Constituţia. În acest context, iniţiatorii legii analizate au arătat în Expunerea de motive a acesteia că, „de la data adoptării Codului penal şi până în prezent, Curtea Constituţională a stabilit că unele din texte nu îndeplinesc cerinţa constituţionalităţii, astfel încât prin declararea lor ca neconstituţionale în raport de prevederile art. 147 alin. (1) din Legea Fundamentală, intervine obligaţia Parlamentului de a pune în acord textele din legea în vigoare cu deciziile Curţii. În acest sens menţionăm Decizia nr. 265/2014 cu referire la art. 5, Deciziile nr. 68/2017 şi nr. 405/2016 cu privire la art. 17, Decizia nr. 368/2017 cu privire la art. 35, Decizia nr. 11/2015 cu privire la art. 1121, Decizia nr. 508/2014 cu privire la art. 159, Decizia CCR nr. 224/2017 cu privire la art. 335 şi Decizia CCR nr. 732/2014 cu privire la art. 336” (…), Curtea observă că legea analizată, în forma sa adoptată la 4 iulie 2018, a vizat punerea de acord cu Constituţia a dispoziţiilor din Codul penal constatate în precedent ca neconstituţionale prin deciziile Curţii Constituţionale menţionate la paragraful anterior. Prin Decizia nr. 650 din 25 octombrie 2018, Curtea a constatat că legiuitorul, prin legea analizată, în forma sa adoptată la 4 iulie 2018, nu a reuşit să pună de acord cu Constituţia dispoziţiile art. 35 alin. (1) şi ale art. 297 alin. (1) din Codul penal, constatate ca neconstituţionale prin Decizia nr. 368 din 30 mai 2017 şi Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016» (par. 158-160).
În continuare, Curtea a reținut că ”În procedura de reexaminare a legii, Parlamentul, fiind ţinut să respecte limitele trasate de Decizia Curţii Constituţionale nr. 650 din 25 octombrie 2018, trebuia să opereze modificarea acelor norme declarate în mod expres ca fiind neconstituţionale în tot sau în parte. Având în vedere că normele legale declarate neconstituţionale au avut ca temei al adoptării necesitatea punerii de acord a dispoziţiilor procesuale penale constatate anterior ca fiind neconstituţionale cu decizii ale Curţii Constituţionale, pronunţate în cadrul controlului a posteriori, punerea de acord a legii urma să se realizeze ţinând cont de aceste decizii, a căror transpunere greşită a fost sancţionată de Curte prin Decizia nr. 650 din 25 octombrie 2018” (par. 165).
Așadar, de o manieră clară și precisă[9] Curtea a procedat la stabilirea obligațiilor ce revin legiuitorului în procedura reexaminării întemeiate pe dispozițiile art. 147 alin. (2) din Constituție, în această situație particulară ce impune aplicarea coroborată a prevederilor art. 147 alin. (1), (2) și (4) din Constituție, precizând cu exactitate situația când operează limitarea dreptului legiuitorului de a abandona modificarea legii, respectiv când scopul legii, definit chiar de legiuitor, a fost acela de a pune în acord cu Constituția dispoziții în vigoare constatate neconstituționale prin decizii ale Curții pronunțate în control a posteriori de constituționalitate, decizii menționate expres de legiuitor în expunerea de motive a legii. Considerăm că această dezvoltare jurisprudențială este menită să asigure efectivitatea justiției constituționale, în litera și spiritul art. 147 alin. (4) din Constituție, care consacră obligativitatea erga omnes a deciziilor Curții Constituționale, fără nicio distincție în privința atribuțiilor în exercitarea cărora au fost pronunțate.
În acest context, subliniem importanța asigurării principiului securității juridice în materie penală, inclusiv prin promovarea/adoptarea distinctă și cu celeritate a proiectelor de legi/propunerilor legislative care pun în acord legislația penală cu deciziile Curții Constituționale sau care transpun directivele europene. Considerăm că o astfel de abordare ar fi de natură să asigure efectivitatea justiției constituționale și, respectiv, evitarea consecințele grave ale încălcării normelor europene[10].
[1] Disponibile aici și aici.
[2] Ibidem – am analizat ca o primă cauză de inadmisibilitate (în considerarea jurisprudenței avută în vedere) lipsa legăturii excepției de neconstituționalitate cu cauza în care a fost ridicată.
[3] A se vedea Decizia nr. 171 din 8 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 242 din 7 aprilie 2011, Decizia nr. 203 din 6 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 324 din 14 mai 2012, Decizia nr. 94 din 27 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 16 aprilie 2014, sau Decizia nr. 320 din 9 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 13 iulie 2017, paragraful 26.)
[4] A se vedea, în acest sens, și Decizia nr. 303 din 5 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 508 din 8 iulie 2014, paragraful 24.
[5] Pe care am analizat-o într-o Notă precedentă, a se vedea aici.
[6] Am dezvoltat această temă în Note precedente, a se vedea aici și aici.
[7] Pentru dezvoltări pe această temă, a se vedea M. Safta, Reexaminarea legii de către Parlament. Caracterizare și dezvoltări jurisprudențiale, Buletin de informare legislativă editat de Consiliul Legislativ, în curs de apariție.
[8] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 765 din 20 septembrie 2019.
[9] Despre importanța clarității și coerenței jurisprudenței constituționale a se vedea L.-D. Stanciu, M. Safta – Deciziile Curții Constituționale, factor de stabilitate și securitate juridică, în volumul Conferinței Internaționale ”Un sfert de secol de constituționalism”, manifestare dedicată celei de-a 25-a aniversări a Curții Constituționalea României, Ed. Hamangiu, București, 2018, p. 231-244.
[10] Pentru o tratare pe larg a acestei problematici, a se vedea T. Toader, M.Safta, Cine face politica penală în România?, în Revista de drept constituțional nr. 1/2019, în curs de apariție.
Conf. univ. dr. Marieta Safta
