Secţiuni » Articole
ArticoleRNSJESSENTIALSStudiiOpiniiInterviuriPovestim cărţi
Opinii
Print Friendly, PDF & Email

De ce trebuie declarat neconstituțional Codul administrativ
05.11.2019 | Andrei-Nicolae POPA

Andrei-Nicolae Popa

Andrei-Nicolae Popa

La data de 28 septembrie 2019, Avocatul Poporului a sesizat[1] Curtea Constituțională a României cu o obiecție de neconstituționalitate a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul Administrativ, excepție formulată în temeiul art. 146 lit. d) din Constituția României, republicată. În contextul în care Curtea trebuie să acorde în curând un termen de soluționare a excepției, este important să vedem care sunt principalele probleme de neconstituționalitate ale Codului administrativ și cum va influența dispariția lui viața juridică și administrativă din România.

Problemele de neconstituționalitate ce privesc Codul administrativ sunt atât de natură extrinsecă, cât și de natură intrinsecă. Cele extrinseci vizează încălcarea condițiilor de formă pentru adoptarea unei ordonanțe de urgență (urgența, situația extraordinară și reglementarea care nu suportă amânare), iar cele intrinseci vizează conținutul Codului administrativ care nu este în acord cu textele constituționale.

În ceea ce privește respectarea condițiilor extrinseci, putem observa cu ușurință că OUG nr. 57/2019 nu respectă cerințele delegării legislative prevăzute de art. 115 alin. (3) din Constituție. Curtea Constituțională a statuat în repetate rânduri că o ordonanță de urgență poate fi adoptată numai prin îndeplinirea a trei condiții cumulative:

– să existe o urgență, adică o circumstanță excepțională care impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public (Decizia CCR nr. 65/1995)[2];

– să existe o situație extraordinară, adică un grad mare de abatere de la obișnuit sau comun, cu caracter obiectiv, în sensul că existența lor nu depinde de voința Guvernului care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacționeze prompt pentru apărarea unui interes public (Decizia CCR nr. 83/1998)[3];

– reglementarea să nu poată fi amânată (care consacră in terminis imperativul urgenței reglementării – Decizia CCR nr. 389/2005[4]), adică amânarea reglementării ar produce rezultate mai grave decât cele cauzate inițial de urgență și situația extraordinară.

Guvernul a motivat urgența și situația extraordinară prin faptul că a promis Comisiei Europene, prin Acordul de Parteneriat 2014-2020 pentru primirea Fondurilor Europene Structurale și de Investiții (fonduri ESI), că va codifica legislația din administrația publică[5]. Au trecut 5 ani, iar la sfârșitul anului 2019 se împlinea termenul de implementare. În cazul în care nu am fi avut un Cod administrativ, Guvernul risca să dea banii înapoi Comisiei Europene. Chiar și așa, o astfel de motivare nu se încadrează în rigorile Constituției privind condițiile extrinseci de motivare.

Guvernul a făcut aceeași greșeală ca în multe alte cazuri privind adoptarea de OUG-uri și a legat motivarea urgenței de situația extraordinară, în condițiile în care jurisprudența Curții (Decizia CCR nr. 421/2007)[6] spune clar că ele trebuie privite distinct.

O altă problemă gravă este faptul că Guvernul a adoptat Codul administrativ imediat după ce legea adoptată de Parlament (PL-x nr. 369/2018)[7] cu același obiect a fost declarată neconstituțională de Curte (Decizia CCR nr. 681/201)[8]. Parlamentul a respins proiectul de lege declarat neconstituțional, încetând astfel și procedura legislativă. Prin emiterea Ordonanței de urgență a Guvernului, Guvernul a încercat să se situeze „într-o poziție opusă și conflictuală cu Parlamentul” care, în cadrul celor trei puteri, „are o poziție primordială„, înfăptuind funcția legislativă și gestionând procesul decizional (Decizia CCR nr. 1221/2008). Astfel, prin adoptarea Codului administrativ imediat după ce CCR l-a declarat neconstituțional iar Parlamentul l-a respins, Guvernul a încălcat principiul separației și echilibrului puterilor în stat, principiul cooperării loiale (art. 1 alin. (4) și a subminat rolul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a țării (art. 61 alin. (1).

Codul administrativ prezintă și o serie de probleme de neconstituționalitate intrinsecă, adică un conținut care intră în conflict cu textul Constituției. Deoarece acestea sunt extrem de numeroase, iar Curtea va soluționa oricum excepția pe critica extrinsecă, vom aminti numai câteva dintre aceste probleme.

1. O primă mare problemă a Codului este reinventarea modalităților de exercitare a dreptului de proprietate publică a unității administrativ-teritoriale. Aflăm din Codul administrativ că nu doar bunurile din proprietatea publică a UAT se dau în administrare, ci și bunurile din proprietatea privată a UAT. Cel mai probabil, pentru legiuitorul nostru delegat, dreptul real de administrare e unul și același lucru cu actul de administrare, care e un drept de creanță. Art. 136 alin. (4) din Constituție este expres și limitativ cu privire la modurile de exercitare a dreptului de proprietate publică, legiuitorul primar neputând deroga sau completa norma constituțională.

2. Prin actualul Cod, Primarul este singurul scutit de la sancționarea în consiliul local atunci când săvârșește o abatere de la regulamentul de organizare și funcționare a consiliului local. Prin comparație, președintele CJ poate fi sancționat dacă nu respectă regulile de ședință deși, odată cu OUG nr. 40/2019, are același statut cu primarul, adică e ales din nou direct de cetățeni. Când s-a redactat Codul, legiuitorul gândea că o putere nu o poate sancționa pe alta (deliberativul – CL pe executiv -Primar). Doar că au gândit-o raportându-se la puterile constituționale, pentru că deliberativul controlează activitatea executivului, mai ales când executivul perturbă activitatea deliberativului (nerespectarea normelor de conduită în ședința de consiliu local). Totuși, legiuitorul nostru delegat a impus ca doar președintele CJ să poată fi sancționat de CJ pentru că, la data scrierii Codului, el provenea din rândurile consilierilor județeni, fiind ales de către aceștia. Nici Parlamentul și nic Guvernul nu a adaptat legea la realitatea juridică. Până una, alta, primarul rămâne cu cea mai mare imunitate dintr toate organele autorităților administrației publice locale, astfel putând vorbi de o încălcare a art. 16 din Constituție privind egalitatea în fața legii și a autorităților publice.

3. O altă mare problemă a Codului administrativ este manipularea prețului de piață în cazul vânzării bunurilor din domeniul privat al UAT/ stat. Art. 363 alin. (6) din Codul administrativ prevede că prețul minim de vânzare, aprobat prin hotărâre a autorităților deliberative de la nivelul administrației publice locale, va fi valoarea cea mai mare dintre prețul de piață determinat prin raport de evaluare întocmit de evaluatori persoane fizice sau juridice, autorizați, în condițiile legii, și selectați prin licitație publică, și valoarea de inventar a imobilului. Dacă bunul e în domeniul privat, asta înseamnă că regulile trebuie să fie de drept privat, adică bazate pe cerere-ofertă. În condițiile în care niște evaluatori stabilesc prețul pieței ca adevăr absolut se încalcă art. 135 din Constituție privind economia de piață bazată pe liberă concurență.

Codul administrativ a abrogat o serie de legi privind organizarea și funcționarea administrației publice, precum: Legea nr. 215/2001, Legea nr. 340/2004, Legea nr. 188/1999 în parte sau Legea nr. 393/2004. Fiind ordonanță de urgență care a produs efecte juridice de la data publicării sale în Monitorul Oficial al României, cu excepția unor situații prevăzute de art. 597 alin. (1), o eventuală declarare a neconstituționalității conduce la reînvierea legilor abrogate.

Cu privire la efectele abrogarii normelor abrogatoare, Curtea a reținut în Decizia nr. 611/2014[9]declararea neconstituționalității normei abrogatoare reînvie norma abrogată (în acest sens a se vedea și Decizia nr. 414/2010[10], Decizia nr. 1039/2012[11] și Decizia nr. 206/2013[12]). Cu alte cuvinte, după ce Curtea va declara neconstituțional Codul administrativ, vor reînvia toate legile privind organizarea și funcționarea administrației publice.

Totuși, trebuie reținut faptul că jurisprudența CCR pronunțată pe abrogarea normei abrogatoare s-a realizat ca urmare a unei critici intrinseci ori, în cazul Codului administrativ, excepția va fi soluționată pe o critică extrinsecă. În acest sens, există riscul ca CCR să invoce primatul securității raporturilor juridice în detrimentul principiului legalității și să facă un reviriment jurisprudențial în care să statueze că abrogarea normei abrogatoare nu reînvie norma abrogată în cazul în care excepția de neconstituționalitate s-a soluționat pe critică extrinsecă.

Tind să cred că Curtea nu va risca niciodată o astfel de interpretare, deoarece ar goli de conținut declararea unei Ordonanțe de Urgență ca neconstituțională. În esență, ar permite continuarea de producere de efecte juridice a unor norme care fie încalcă drepturile și libertățile fundamentale prevăzute în Constituție, fie afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, încălcându-și astfel rolul de garant al supremației Constituției.

Pe lângă toate aceste critici de neconstituționalitate, Codului administrativ îi mai lipsește structura și conținutul unui adevărat cod, fiind în prezent mai degrabă un codex, adică un set de legi reunite în cadrul uneia singure. Un veritabil cod nu trebuie să însemne doar unificarea unei părți a legislației, ci a întregului domeniu. Astfel, ne-am fi așteptat ca în Codul administrativ să regăsim și procedura de expropriere pentru cauză de utilitate publică (inclusă inițial în proiectul de Cod administrativ aflat în dezbatere publică pe site-ul SGG[13]) sau reglementările privind parteneriatul public-privat (OUG nr. 39/2018). De asemenea, Codului îi lipsește o parte generală, unde să întâlnim izvoarele dreptului administrativ, aplicarea legii administrative în timp, principiile dreptului administrativ precum și multe alte instituții definite și dezvoltate de doctrină și jurisprudență. Nu în ultimul rând, și cel mai important, dreptul substanțial nu poate fi lipsit de dreptul procedural, astfel că era imperios necesar ca noul Cod administrativ să vină ”la pachet” cu un Cod de procedură administrativă care să cuprindă procedura contencioasă și necontencioasă, curgerea termenelor, procedura de constatare și aplicare a contravențiilor etc.

Sperăm că decizia luată de Curte, și cumva anticipată de întreaga lume juridică, să facă lumină unui nou drum, de data aceasta mai drept, de codificare a dreptului administrativ român. Pentru memoria marilor administrativiști români, dar și în onoarea iluștrilor doctrinari de astăzi, dreptul administrativ român merită respectul și migala care se cuvine adevăratului Drept al Cetății.


[1] ”Excepție de neconstituționalitate formulată direct de către Avocatul Poporului privind OUG nr. 57/2019 (Codul Administrativ)”, Avocatul Poporului, 28.08.2019, disponibil aici; accesat la data 09.10.2019.
[2] Decizia CCR nr. 65/1995, publicată în M. Of., Partea I, nr. 129/28.06.1995.
[3] Decizia CCR nr. 83/1998, publicată în M. Of., Partea I, nr. 211/08.06.1998
[4] Decizia CCR nr. 389/2005, publicată în M. Of., Partea I, nr. 751/18.08.2005.
[5] ”NOTĂ DE FUNDAMENTARE la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ”, disponibil aici; accesat la data de 09.10.2019.
[6] Decizia CCR nr. 421/2007, publicată în M. Of., Partea I, nr. 367/30.05.2007.
[7] PL-x nr. 369/2018, disponibil aici; accesat la data de 09.10.2019.
[8] Decizia CCR nr. 681/2019.
[9] Publicat în M. Of., Partea I, nr. 25 din 13.01.2015.
[10] Decizia nr. 413/2010, publicată în M. Of. nr. 291 din 4 mai 2010
[11] Decizia nr. 1039/2012, publicată în M. Of., nr. 61 din 29 ianuarie 2013.
[12] Decizia nr. 206/2013, publicată în M. Of., nr. 350 din 13 iunie 2013.
[13] Disponibil aici; accesat la data de 09.10.2019.


Andrei-Nicolae Popa
Facultatea de Drept, Universitatea din București


Aflaţi mai mult despre , , , ,
Puteţi publica şi dumneavoastră pe JURIDICE.ro. Publicăm chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare, Politica privind protecţia datelor cu caracter personal şi să ne scrieţi la adresa redactie@juridice.ro!

JURIDICE GOLD pentru studenţi foarte buni, free
JURIDICE.ro utilizează şi recomandă SmartBill













Newsletter JURIDICE.ro
Youtube JURIDICE.ro
Instagram JURIDICE.ro
Facebook JURIDICE.ro
LinkedIn JURIDICE.ro

Lasă un răspuns

Acest sit folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.