Secţiuni » Selected
Selected Top Legal
CorporatePlatinum members
Print Friendly, PDF & Email

Considerații privind avizele emise de Consiliul Legislativ
19.02.2020 | Liviu-Marian VÎTCĂ

Liviu-Marian Vîtcă

Liviu-Marian Vîtcă

I. Considerații introductive

Ca ființă socială [1], omul trăiește într-o colectivitate, în care se formează anumite norme de conduită care la început au fost mai simple, rudimentare, dar care, în timp, s-au diversificat și înmulțit, datorită dezvoltării și evoluției societății din care face parte. Astfel, în doctrină s-a precizat că „istoria omenirii este istoria guvernării și administrării popoarelor[2].

Activitatea administrativă, atât cea de la nivel statal cât și cea de la nivelul colectivităților locale, cuprinde o multitudine de sarcini, care se pot realiza fie printr-o singură grupare de funcționari, fie prin amenajarea mai multor grupări specializate funcțional[3]. În cea de-a doua ipoteză se atribuie o competență specializată a sarcinilor autorităților administrației publice în funcție de obiectul de activitate al fiecărei autorități, cum este situația Consiliului Legislativ, autoritate a cărei înființare este prevăzută la art. 79[4] din Constituția României, republicată.

Necesitatea înființării Consiliului Legislativ este descrisă de unii autori[5], astfel: „în scopul constituirea unui sistem legislativ bine articulat, unitar, coerent, coordonat și concordant, puterea legislativă și cea executivă beneficiază, în România, de consultanța de specialitate a unui organism tehnic – Consiliul Legislativ – instituționalizat prin art. 79 din Constituție, cu scopul principal de a aviza proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării și coordonării întregii legislații. Reînființarea Consiliului Legislativ a fost imperios necesară după anii `90, în condițiile în care tânărul nostru stat de drept trebuia să realizeze o reformă totală a legislației, să edifice practice un nou ansamblu legislativ”.

În activitatea sa, Consiliul Legislativ analizează reglementările propuse atât din punct de vedere al legalității soluțiilor preconizate, cât și al respectării normelor de tehnică legislativă. Pentru a fi corect interpretat și aplicat, orice act normativ trebuie redactat într-o formă accesibilă care să se impună atât prin imperativele sale, cât și prin adecvarea limbajului utilizat. Un rol important în realizarea acestui deziderat îi revine Consiliului Legislativ care, anterior adoptării, în faza de concepție, trebuie să analizeze concordanța proiectelor de acte normative și a normelor juridice prevăzute în acestea cu principiile Constituției și cele ale statului de drept[6].

În acest sens, au fost exprimate opinii în doctrină[7], potrivit cărora „opera legislativă a unui parlament trebuie să aibă un conținut clar, un limbaj corect din punct de vedere gramatical și chiar lexical, să respecte anumite cerințe de tehnică a exprimării juridice.”. Totodată, s-a afirmat[8] că „în activitatea de avizare, Consiliul Legislativ urmărește să sugereze inițiatorilor proiectului legislativ idei legate de asigurarea concordanței acestuia cu prevederile Constituției, cu reglementările internaționale la care România este parte, în special cu cele din domeniul drepturilor omului, precum și cu ansamblul legislației în vigoare. De asemenea, efortul Consiliului Legislativ se îndreaptă asupra respectării normelor de tehnică legislativă.”.

Importanța instituției a fost reliefată și de alt autor[9], care a subliniat rolul și importanța Consiliului Legislativ, ca organ de specialitate al Parlamentului, în realizarea unei legislații de calitate, având în vedere deopotrivă dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cât și exigențele principiului securității juridice.

II. Activitatea de avizare a proiectelor de acte normative

Principalul obiectiv al Consiliului Legislativ, statuat prin art. 79 din Constituție și care reprezintă, totodată, atribuția sa fundamentală, este avizarea proiectelor de acte normative în vederea sistematizării, unificării și coordonării întregii legislații. Din formularea „Consiliul Legislativ (…) avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării și coordonării întregii legislații” se poate interpreta în sensul că ar trebui avizate toate proiectele de acte normative, dar Legea pentru înființarea, organizarea și funcționarea Consiliului Legislativ nr. 73/1993, republicată, limitează sfera actelor supuse avizării, stabilind că acesta „analizează și avizează proiectele de legi, propunerile legislative și proiectele de ordonanțe și de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului[10]”.

Se poate observa că proiectele de ordine având caracter normativ, proiectele de instrucțiuni și de alte asemenea acte cu caracter normativ ale conducătorilor ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate sau ale autorităților administrative autonome, care se emit pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului, nu sunt supuse avizării. Singura excepție o constituie unele acte ale Consiliului Concurenței, deoarece în art. 28 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată se prevede că: „Proiectele de regulamente și instrucțiuni, precum și modificările acestora necesită avizul Consiliului Legislativ”.

Referitor la soluția restrângerii domeniului proiectelor de acte normative supuse avizării Consiliului Legislativ, în doctrină s-a precizat că: „Neatribuirea unei asemenea competențe, prin lege, Consiliului Legislativ, reprezintă un risc în asigurarea caracterului unitar al legislației, mai ales în cazurile în care celelalte autorități ale administrației publice de stat pot încălca, prin acte normative proprii, ordinea constituțională[11]. De asemenea, s-a considerat că s-ar impune modificarea legii de organizare și funcționare a Consiliului Legislativ, introducându-se obligativitatea solicitării avizului și în cadrul actelor normative ale organelor administrației publice centrale, nimic neputând „justifica excluderea acestora de la aviz, atât timp cât actele normative ierarhic superioare acestora sunt supuse avizului consultativ al Consiliului Legislativ[12].

O altă categorie de acte normative care nu este supusă controlului exercitat prin avizul Consiliului Legislativ este reprezentată de proiectele de lege de aprobare sau, după caz, de respingere a ordonanțelor, atât simple, cât și de urgență, adoptate de Guvern.

Menționăm că, în practică, s-a constatat că foarte puține[13] amendamente propuse în comisii sau în plenul Parlamentului, sunt trimise spre avizare Consiliului Legislativ. Totodată, după adoptarea acestor amendamente, s-au constatat neconcordanțe între respectivul act normativ și ansamblul legislației sau chiar în interiorul actului, între diferitele articole.

În privința actelor normative emise de autoritățile administrației publice locale, s-a considerat[14] că „un astfel de aviz în cazul acestora nu este necesar. Această concluzie se deprinde din principiul autonomiei locale și din alte reglementări constituționale care instituie numai un control posterior asupra activității desfășurate de aceste autorități, control exercitat de prefect sau pe cale judecătorească”.

Obligativitatea obținerii avizului Consiliului Legislativ este prevăzută și de art. 9 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, „(1) În cazurile prevăzute de lege, în faza de elaborare a proiectelor de acte normative inițiatorul trebuie să solicite avizul autorităților interesate în aplicarea acestora, în funcție de obiectul reglementării. (2) După elaborarea lor și încheierea procedurii de avizare prevăzute la alin. (1), proiectele de legi, propunerile legislative, precum și proiectele de ordonanțe și de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului se supun în mod obligatoriu avizării Consiliului Legislativ.

Totodată, potrivit prevederilor art. 93 alin. (1) din Regulamentul Senatului, adoptat prin Hotărârea Senatului nr. 28/2005, republicat, cu modificările și completările ulterioare, „Proiectele de lege și propunerile legislative se supun spre dezbatere și adoptare Senatului, ca primă Cameră sesizată, în condițiile prevăzute la art. 75 din Constituția României, republicată. În cazul propunerilor legislative care sunt depuse la Senat, ca primă Cameră sesizată, acestea se înregistrează și se țin în evidență. Ele vor intra în procesul legislativ numai după primirea avizelor legale de la Consiliul Legislativ, Guvern, Consiliul Economic și Social.”, iar potrivit dispozițiilor art. 116, „În cazul proiectelor de lege și al propunerilor legislative primite de la Camera Deputaților, dacă au fost operate modificări substanțiale față de proiectul inițial, președintele comisiei permanente sesizate în fond poate cere Biroului permanent solicitarea unui nou aviz al Consiliului Legislativ.”.

De asemenea, potrivit art. 91 alin. (3) din Regulamentul Camerei Deputaților, aprobat prin Hotărârea Camerei Deputaților nr. 8/1994, republicat, cu modificările și completările ulterioare, „președintele Biroului permanent solicită avizul Consiliului Legislativ și punctul de vedere sau informarea, după caz, a Guvernului, care trebuie depuse în maximum 15 zile de la data solicitării. Punctul de vedere al Guvernului poate conține și amendamente”, iar potrivit prevederilor art. 98 alin. (7) din același act normativ, „Președintele comisiei sesizate în fond poate solicita punctul de vedere al Consiliului Legislativ cu privire la unele amendamente, punct de vedere care va fi trimis în termenul stabilit de comisie.”.

În ceea ce privește actele Guvernului, menționăm că, potrivit prevederilor art. 24 alin. (2) din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009 prevede că „Proiectele de ordonanțe și de hotărâri cu caracter normativ se supun spre adoptare Guvernului numai cu avizul Consiliului Legislativ”. Proiectele de acte normative cărora li s-au adus modificări de fond ca urmare a discutării și adoptării lor în ședința Guvernului vor fi supuse unei noi avizări a Consiliului Legislativ, a Curții de Conturi a României, a Consiliului Concurenței, a Consiliului Suprem de Apărare a Țării, a Consiliului Economic și Social și/sau a Consiliului Superior al Magistraturii, după caz. În situația în care, ca urmare a noii avizări de către aceste autorități, este necesară operarea unor modificări de fond ori avizul respectiv este negativ, proiectul de act normativ va fi repus în mod obligatoriu pe agenda de lucru a ședinței Guvernului[15]. Repunerea pe agenda de lucru a ședinței Guvernului este obligatorie și în cazul proiectelor de acte normative adoptate dacă avizele Consiliului Legislativ, Curții de Conturi a României, Consiliului Concurenței, Consiliului Suprem de Apărare a Țării, Consiliului Economic și Social și/sau al Consiliului Superior al Magistraturii sunt negative, după transmiterea de către inițiator a punctului său de vedere la Secretariatul General al Guvernului[16].

2.1. Proiectele de acte normative care sunt supuse avizării de către Consiliul Legislativsunt cele prevăzute la:
– art. 2 alin. (1) din Legea nr. 73/1993 și la art. 29 din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Legislativ;
– art. 3 din Legea nr. 189/1999 privind exercitarea inițiativei legislative de către cetățeni, republicată, cu modificările ulterioare;
– art. 27 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Astfel, sunt supuse avizării, de către Consiliul Legislativ, următoarele categorii de proiecte de acte normative:

A. Proiecte de legi inițiate de Guvern:
a) proiectele de legi inițiate de Guvern, anterior dezbaterii acestora în ședința Guvernului;
b) proiectele de legi inițiate de Guvern, ulterior dezbaterii și adoptării lor în ședința Guvernului și anterior trimiterii lor la Parlament, în situația în care Guvernul modifica varianta avizată a proiectului;
c) amendamentele la proiectele de legi supuse dezbaterii comisiei parlamentare sesizate în fond, cu prilejul examinării proiectului respectiv în prima Camera a Parlamentului;
d) proiectele de legi adoptate în prima Camera și supuse dezbaterii celei de-a doua Camere a Parlamentului, în cazul în care s-au adus modificări formei anterioare, avizate;
e) amendamentele la proiectele de legi supuse dezbaterii comisiei parlamentare sesizate în fond, cu prilejul examinării proiectului respectiv în a doua Camera a Parlamentului.

B. Propuneri legislative:
a) propunerile legislative inițiate de senatori, după înregistrarea lor la una dintre Camerele Parlamentului;
b) amendamentele la propunerile legislative supuse dezbaterii comisiei parlamentare sesizate în fond, cu prilejul examinării propunerii respective în prima Camera a Parlamentului;
c) propunerile legislative adoptate în prima Camera și supuse dezbaterii celei de-a doua Camere a Parlamentului, în cazul în care s-au adus modificări formei anterioare, avizate;
d) amendamentele la proiectele de legi supuse dezbaterii comisiei parlamentare sesizate în fond, cu prilejul examinării proiectului respectiv în a doua Camera a Parlamentului.

C. Proiecte de ordonanțe ale Guvernului:
a) proiectele de ordonanțe emise în baza unei legi speciale de abilitare, anterior supunerii lor spre adoptare în ședința Guvernului;
b) proiectele de ordonanțe prevăzute la art. 115 alin. (4) din Constituție, anterior supunerii lor în ședința Guvernului.

D. Proiecte de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului: – proiectele de hotărâri cu caracter normativ, anterior supunerii lor spre adoptare în ședința Guvernului.

E. Propuneri legislative care fac obiectul inițiativei legislative a cetățenilor.

F. Proiecte de regulamente și instrucțiuni ale Consiliului Concurenței, precum și modificările acestora, anterior supunerii spre adoptare în Plenul Consiliului Concurenței și punerii în aplicare prin ordin al președintelui Consiliului Concurenței.

2.2. Solicitanții avizului Consiliului Legislativ:

Solicitarea avizului se face, după caz, de către:
a) secretarul general al Guvernului;
b) secretarul general al fiecărei Camere a Parlamentului;
c) președintele comisiei parlamentare sesizate în fond;
d) un membru al comitetului de inițiativă pentru inițiativele legislative ale cetățenilor, împuternicit în acest scop de membrii acestuia;
e) președintele Consiliului Concurenței.

2.3. Obiectul analizei proiectelor de acte normative în vederea avizării vizează, după caz, următoarele aspecte:
a) concordanța soluțiilor legislative cuprinse în proiectul de act normativ cu prevederile și principiile Constituției;
b) respectarea naturii juridice a propunerilor de reglementare (a nivelului actului normativ), în raport cu competențele stabilite prin Constituție și alte legi;
c) armonizarea soluțiilor legislative preconizate cu reglementările Uniunii Europene și cu prevederile convențiilor internaționale la care România este parte;
d) corelarea prevederilor proiectului cu actele normative de nivel superior;
e) implicațiile noii reglementări asupra legislației în vigoare și modul cum acestea sunt rezolvate în textul proiectului, prin abrogări, modificări, completări, după caz;
f) caracterul complet al reglementării cuprinse în proiect în raport cu cazuistica din câmpul de aplicare al viitoarei reglementări;
g) evitarea creării unor paralelisme în reglementare;
h) redactarea corespunzătoare a textului din punct de vedere al preciziei, conciziei și clarității în exprimare, unității terminologice, al unei bune sistematizări, astfel încât să se asigure proiectului un conținut ordonat și o stare de armonie internă.

2.4. Tipurile de avize emise de Consiliul Legislativ

Potrivit prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, avizul Consiliului Legislativ se formulează și se transmite în scris și poate fi, după caz:

a) favorabil – în situația în care, în urma examinării proiectului de lege sau a propunerii legislative, se constată că acesta este corespunzător sub toate aspectele prevăzute la pct.2.3. supra;

b) favorabil cu obiecții[17] sau propuneri în cazul în care, ulterior examinării proiectului de lege sau a propunerii legislative, se constată că, în mod global, reglementarea propusă corespunde exigențelor urmărite, potrivit pct.2.3. supra, dar sunt necesare unele completări, modificări ori reformulări, avizul este favorabil și va cuprinde observațiile și propunerile corespunzătoare definitivării corecte a proiectului;

c) negativ[18] – în situația în care proiectul de lege sau propunerea legislativă contravine prevederilor sau principiilor constituționale, ordinii statului de drept ori tratatelor la care România este parte sau este în discordanta cu sistemul nostru legislativ, avizul va fi negativ, motivându-se în mod corespunzător. Avizul va fi, de asemenea, negativ și în situația în care prin proiect se instituie norme incompatibile cu reglementările Uniunii Europene, precum și în cazurile emiterii unei ordonanțe a Guvernului într-un domeniu rezervat legii organice sau care nu respectă prevederile dintr-o asemenea lege ori depășește limitele legii de abilitare, precum și atunci când se propune emiterea unei hotărâri a Guvernului într-un domeniu rezervat legii sau când aceasta contravine unor prevederi dintr-o lege ori ordonanță.

Ultimele două tipuri de avize se motivează, astfel încât să conducă la o fundamentare temeinică a punctelor de vedere exprimate și poate fi însoțit, după caz, de studiile, documentele și informațiile pe care se sprijină, inclusiv de cele cu caracter istoric sau de drept comparat.

Avizul emis de Consiliul Legislativ nu poate cuprinde considerații cu caracter politic.

2.5. Termenele în care trebuie emise avizele Consiliului Legislativ
a) 24 de ore în cazul proiectelor de ordonanțe de urgență;
b) termenul solicitat de Guvern, care nu poate fi mai mic de 2 zile în cazul proiectelor de legi cu procedură de urgență;
c) termenul solicitat de Guvern, care nu poate fi mai mic de 10 zile în cazul proiectelor de legi cu procedură obișnuită;
d) termenul de emitere a avizelor pentru propunerile legislative este fixat de Biroul permanent al Camerei respective;
e) termenul stabilit de comisia parlamentară sesizată în fond, în cazul amendamentelor la propunerile legislative supuse dezbaterii comisiei parlamentare sesizate în fond, cu prilejul examinării propunerii respective în prima Camera a Parlamentului;
f) cel mult 30 de zile de la sesizarea împuternicitului comitetului de inițiativă;
g) termenul solicitat de președintele Consiliului Concurenței.

III. Activitatea de avizare a republicărilor și rectificărilor actelor normative

În aplicarea prevederilor art. 16 și art. 17 alin. (2) din Legea nr. 202/1998 privind organizarea Monitorului Oficial al României, art. 70 și art. 71 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum și a Hotărârii Guvernului României nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/ aprobării, respectiv a Ordinului nr. 1173/2018 al secretarului general al Camerei Deputaților privind procedurile publicării, republicării și rectificării, precum și ale publicării în numere speciale, cu tiraj limitat, a actelor în Monitorul Oficial al României, Consiliul Legislativ are obligația de a acorda avizul prealabil pentru rectificările și republicările în Monitorul Oficial al actelor normative.

La întocmirea formei republicabile a actului normativ, pentru a se evita utilizarea unor texte ale legilor și altor acte normative publicate de către unele edituri cu eventuale erori, prin art. 20 din Legea nr. 202/1998 privind organizarea Monitorului Oficial al României s-a dispus ca reproducerea legilor și a celorlalte acte normative să se facă numai după textele publicate în Monitorul Oficial al României.

IV. Natura juridică a avizului Consiliului Legislativ

Art. 3 alin. (3) și art. 4 alin. (2) din Legea nr. 73/1993 stabilesc faptul că avizul Consiliului Legislativ este consultativ. Astfel, emitentul actelor normative este obligat să îl solicite întotdeauna, dar nu este obligat să se conformeze conținutului său. Din punct de vedere semantic, prin utilizarea în textul art. 79 din Constituție a sintagmei „avizează proiectele de acte normative”, rezultă cu claritate că avizul trebuie solicitat și emis anterior adoptării proiectelor de acte normative.

Sub aspect strict juridic, trebuie să distingem între conceptul de „act administrativ” și cel de „operațiuni procedurale anterioare”.

Art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 definește noțiunea de act administrativ ca reprezentând „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.”.

Pentru a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv: să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații.

Nu toate actele unilaterale ale autorităților publice sunt acte administrative, ci numai acelea care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia.

În literatura de specialitate[19], avizul este definit ca fiind o opinie pe care o autoritate a administrației publice o solicită altei autorități a administrației publice într-o problemă sau mai multe pentru a informa și a decide în cunoștință de cauză, fiind o formalitate procedurală, anterioară emiterii actului administrativ. Totodată, se apreciază[20] și specificitatea avizului: „ca esență, avizul reprezintă tot o manifestare unilaterală de voință care condiționează sau, după caz, fundamentează manifestarea de voință a organului emitent. Acesta nu produce însă efecte juridice prin el însuși.”, precum și faptul că „avizul, indiferent de categorie, nu produce el însuși efecte juridice”.

De plano, avizul, indiferent că are caracter consultativ, facultativ sau conform, nu este un act administrativ, ci o operațiune procedurală anterioară emiterii actului administrativ. El nu produce efecte juridice de sine stătătoare.

În jurisprudență[21] s-a apreciat că deosebirea dintre actul administrativ și aviz (operațiune administrativă) prezintă importanță practică în special în cazul litigiilor de contencios administrativ, deoarece instanța judecătoreasca poate controla numai actele administrative atacate în justiție, dar nu poate controla, în cazul acțiunii directe, în mod distinct de actul administrativ, operațiunile administrative pe baza cărora a fost emis acel act. O operațiune administrativă nu poate fi atacată în instanță, având în vedere faptul că, neproducând efecte juridice, ea nu poate leza, în mod direct drepturi subiective ori interese legitime. Numai după ce actul administrativ final este emis, poate fi cercetată legalitatea operațiunii care a stat la baza acestuia, întrucât un eventual viciu al său se răsfrânge asupra legalității actului final.

Din analiza conținutului noțiunii de act administrativ, astfel cum este prevăzută la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, rezultă că avizele emise de Consiliul Legislativ, deși concretizează o voință, o opinie, a unei autorități publice, în regim de putere publică, nu sunt acte administrative, deoarece nu produc efecte juridice, deci nu modifică de sine stătător realitatea juridica existentă, ci contribuie doar la întărirea caracterului legal al actului administrativ.

Avizele emise de Consiliul Legislativ nu au caracterul unui act administrativ, ci reprezintă o condiție prealabilă pentru adoptarea actelor unilaterale cu caracter normativ emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice. Actele administrative produc efectele juridice pe care organul emitent al actului le are în vedere, în mod direct, asupra celor cărora li se adresează. Prin aceasta se deosebesc de operațiunile administrative, care nu produc efectele juridice avute în vedere de cel care le săvârșește, ci efectele pe care le prevede legea.

V. Efectele avizului Consiliului Legislativ

Efectele avizului Consiliului Legislativ decurg din caracterul acestuia de aviz consultativ. În doctrină[22], s-a menționat că „un aviz nu se poate impune decât prin forța și logica argumentelor pe care le dezvoltă, prin temeinicia observațiilor și propunerilor ce le conține”.

În cazul proiectelor de legi și al propunerilor legislative care se supun dezbaterii Parlamentului cu avizul Consiliului Legislativ, art. 3 alin. (2) din Legea pentru înființarea, organizarea și funcționarea Consiliului Legislativ nr. 73/1993, republicată, stabilește în mod expres că „Avizul va fi dat înăuntrul termenului stabilit de Biroul permanent sau de comisia permanentă a Camerei Parlamentului care l-a solicitat. Dacă avizul nu este dat în termenul stabilit, aceasta nu împiedică desfășurarea procedurii legislative.”. În acest sens, art. 91 alin. (5) din Regulamentul Camerei Deputaților, aprobat prin Hotărârea Camerei Deputaților nr. 8/1994, republicat, cu modificările și completările ulterioare prevede că „În cazul în care Consiliul Legislativ sau Guvernul nu transmite, în termen de 15 zile de la solicitare, avizul, punctul de vedere sau informarea, după caz, Biroul permanent va stabili comisia sesizată în fond, comisiile de aviz, termenul de depunere a raportului pentru propunerea legislativă respectivă, trimițând proiectul pentru dezbatere și întocmirea raportului.”.

Spre deosebire de proiectele de legi și propunerile legislative care se supun dezbaterii Parlamentului, art. 4 alin. (1) din Legea pentru înființarea, organizarea și funcționarea Consiliului Legislativ nr. 73/1993, republicată, stabilește în mod expres că „Proiectele de ordonanțe și de hotărâri cu caracter normativ se supun spre adoptare Guvernului numai cu avizul Consiliului Legislativ”.

5.1. Ipoteza nesolicitării avizului Consiliului Legislativ

În practică, s-au constatat situații[23] în care proiectele de acte normative au fost transmise spre avizare Consiliului Legislativ ulterior adoptării sau care au fost adoptate fără a se aștepta emiterea avizului solicitat, în termenul legal.

Totodată, au existat și situații în care proiecte de acte normative cărora li s-au adus modificări de fond ca urmare a discutării și adoptării lor nu au mai fost supuse unei noi avizări a Consiliului Legislativ sau când avizul Consiliului Legislativ este negativ ori, ca urmare a noii avizări, ar fi fost necesară operarea unor modificări de fond, iar proiectul de act normativ nu a mai fost repus pe agenda de lucru a unei ulterioare ședințe a Guvernului, încălcându-se astfel prevederile art. 43 din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009.

Astfel de situații pot genera atât condiții de neconstituționalitate, cât și de nelegalitate a actului normativ[24].

În acest sens, doctrină s-a susținut că nesolicitarea avizelor consultative ale Consiliului Legislativ constituie „condiții de constituționalitate”, adică „atrage neconstituționalitatea actului normativ[25]. Cei doi autori propun ca la o viitoare revizuire a Legii fundamentale să se insereze un text expres în cuprinsul art. 79 alin. (1) în sensul că „nesocotirea avizului Consiliului Legislativ atrage nulitatea actului normativ”. Fundamentarea propunerii de lege ferenda s-a bazat pe ideea că „în acest fel s-ar da expresie reală, sub aspectul examinat, principiilor înscrise în Legea fundamentală, conform cărora „România este stat de drept” (art. 1 alin. 3 fraza întâi), iar „în România respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie” (art. 1 alin. 5)[26]”.

În același sens, alt autor[27] a susținut că „nesolicitarea avizului consultativ reprezintă o cauză de inadmisibilitate a luării în discuție a proiectului de act normativ. Nerespectarea de către una din Camerele Parlamentului a acestei obligații atrage neconstituționalitatea legii, ea putând fi constatată de către Curtea Constituțională. În cazul în care Guvernul nu respectă această cauză de inadmisibilitate, actul pe care îl emite este ilegal. Riscul ultim, însă, rezidă în sarcina autorităților administrației publice ce emit acte normative, care în măsura în care nu sunt legale, atrag răspunderea juridică a acestora”.

Menționăm că, la paragraful 80 din considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 140/2019 se precizează că „legiuitorul constituant a reglementat în art. 79 din Legea fundamentală rolul Consiliului Legislativ, de «organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării și coordonării întregii legislații. El ține evidența oficială a legislației României». Sub acest aspect, nesolicitarea avizului consultativ al Consiliului Legislativ duce la neconstituționalitatea legii sau ordonanței – simplă sau de urgență.”

5.2. Ipoteza neînsușirii observațiilor și propunerilor formulate în avizele favorabile, ori a considerentelor din avizele negative

Potrivit prevederilor art. 10 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, „Observațiile și propunerile Consiliului Legislativ privind respectarea normelor de tehnică legislativă vor fi avute în vedere la definitivarea proiectului de act normativ. Neacceptarea acestora trebuie motivată în cuprinsul actului de prezentare a proiectului sau într-o notă însoțitoare.”.

Menționăm că, în considerentele Deciziei nr. 83/2009, Curtea Constituțională a precizat faptul că „Parlamentul, în cadrul controlului parlamentar pe care îl exercită, în virtutea Legii fundamentale, asupra Guvernului, ar trebui să urmărească și modul în care Executivul respectă normele de tehnică legislativă obligatorii referitoare la avizarea proiectelor de acte normative, atunci când inițiază sau adoptă acte normative (legi, ordonanțe – simple sau de urgență -, hotărâri). Avem în vedere, în special, dispozițiile art. 30 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora forma finală a instrumentelor de prezentare și motivare a proiectelor de acte normative trebuie să cuprindă referiri la avizul Consiliului Legislativ și, după caz, al Consiliului Suprem de Apărare a Țării, Curții de Conturi sau Consiliului Economic și Social.”

În timp, s-a constatat că majoritatea observațiilor și propunerilor formulate în avizele Consiliului Legislativ sunt însușite de inițiatori la elaborarea și adoptarea actelor normative. Astfel, în situația proiectelor de legi și al ordonanțelor elaborate de Guvern, chiar dacă observațiile și propunerile formulate în avizul emis de Consiliul Legislativ nu au fost însușite de inițiator, acestea sunt avute în vedere la dezbaterea în cadrul comisiilor de specialitate din Parlament. De asemenea, în ipoteza propunerilor legislative, observațiile și propunerile formulate de Consiliul Legislativ sunt însușite de parlamentari, adesea transformându-le în amendamente proprii. În ceea ce privește proiectele pentru care au fost emise avize negative, de regulă acestea nu au mai fost promovate.

Totuși, sunt întâlnite cazuri în care observațiile și propunerile formulate în avizele Consiliului Legislativ nu au fost însușite.

Pentru ipoteza observațiilor și propunerilor din avize care vizează aspecte referitoare la prevalența normelor de tehnică legislativă, menționăm că, în jurisprudența Curții Constituționale[28]s-a reținut faptul că „în jurisprudența sa[29], s-a mai pronunțat cu privire la critici de neconstituționalitate raportate la art. 1 alin. (5) din Constituție prin prisma încălcării Legii nr. 24/2000. Astfel, în privința incidenței normelor de tehnică legislativă în cadrul controlului de constituționalitate, Curtea a mai arătat că deși ele „nu au valoare constituțională, […] prin reglementarea acestora legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea și coordonarea legislației, precum și conținutul și forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislații care respectă principiul securității raporturilor juridice, având claritatea și previzibilitatea necesară„.

De aceea, nerespectarea normelor de tehnică legislativă determină apariția unor situații de incoerență și instabilitate, contrare principiului securității raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea și previzibilitatea legii” (Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012 și Decizia nr. 448 din 29 octombrie 2013).

În cazul în care Consiliul Legislativ emite aviz negativ la cererile de rectificare a actelor normative, acestea, împreună cu avizul Consiliului Legislativ, se restituie emitentului de către secretarul general al Camerei Deputaților[30].


[1] În lucrarea „Politica”, Aristotel definea omul ca fiind o ființă socială – zoon politikon.
[2] A se vedea Antonie Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Hercules, Bucuresti, 1993, p. 16
[3] Paul Meyer, Systemic Aspects of Public Administration, G.E.C., Gad Publishers, Copenhagen, 1973
[4]Art. 79 – Consiliul Legislativ
(1) Consiliul Legislativ este organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării și coordonării întregii legislații. El ține evidența oficială a legislației României.”
(2) Înființarea, organizarea și funcționarea Consiliului Legislativ se stabilesc prin lege organică.
[5] Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, coordonatori, Constituția României. Comentariu pe articole. Ediția 2, Editura C.H. Beck, București, 2019, p. 691.
[6] Despre rolul și atribuțiile Consiliului Legislativ potrivit prevederilor art. 79 din Constituția României, republicată, a se vedea Irina Moroianu Zlătescu, Constitutional Law in Romania, Editura Wolters Kluwer, București, 2012, p. 69
[7] Cristian Ionescu, Câteva considerații în legătură cu originea și funcțiile constituționale ale Consiliului Legislativ, în Revista Dreptul nr. 4/2017, p. 66.
[8] Ioan Vida, Manual de legistică formală, Editura Lumina Lex, București, 2000, p. 223-224.
[9] Marieta Safta, Valorificarea normelor de tehnică legislativă în controlul de constituționalitate, în Buletin de informare legislativă nr. 2/2016, p. 3-23.
[10] Art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 73/2003.
[11] Ioan Vida, Ioana Cristina Vida, Puterea executivă și administrația publică, Ediția a II-a, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2012, p. 253
[12] Idem, p. 254
[13] În anul 2016, au fost transmise spre avizare trei astfel de amendamente, în anul 2017 două, iar în anul 2018 trei amendamente.
[14] Ioan Vida, op. cit, p. 226.
[15] Art. 43 alin. (1) din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009.
[16] Idem, art. 43 alin. (2) lit. b).
[17] La art. 46 alin. (2) și art. 49 din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Legislativ aprobat prin Hotărârea nr. 1 din 26 februarie 1996 a birourilor permanente ale Camerei Deputaților și Senatului, republicat, cu modificările și completările ulterioare, este prevăzută forma avizului favorabil cu observații și propuneri. În practică, Consiliul Legislativ emite avizele favorabile cu această denumire.
[18] Art. 46 și art. 47 din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Legislativ.
[19] În acest sens, a se vedea Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Științifică, București, 1958, p. 126; Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, volumul II, Ediția a 3-a, Editura C.H. Beck, București, 2015, p. 36.
[20] Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Volumul II, Ediția 4, Editura All Beck, București, 2006, p. 57. Dana Apostol Tofan, op. cit., p. 36.
[21] A se vedea Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție, Secția de contencios administrativ și fiscal, nr. 1923/2012, nepublicată.
[22] Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, coordonatori, op. cit., p. 698.
[23] Cu titlu de exemplu, menționăm Avizul Consiliului Legislativ nr. 78/05.02.2020 referitor la proiectul de Ordonanță de urgență privind modificarea și completarea Legii nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice.
[24] Menționăm că potrivit prevederilor art. 4 alin. (4) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, „Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege.”.
[25] Ion Deleanu, Instituții și proceduri constituționale – în dreptul român și în dreptul comparat, Editura C.H. Beck, București, 2006, p. 590. Șerban Beligrădeanu, Ion Traian Ștefănescu Consecințele nesolicitării avizului consultativ al Consiliului Economic și Social sau al Consiliului Legislativ cu privire la proiectele actelor normative, în Revista Dreptul nr. 7/2006, p. 68.
[26] Șerban Beligrădeanu, Ion Traian Ștefănescu, op. cit., p. 69.
[27] Ion Vida, op. cit., p. 226.
[28] Decizia nr. 283 din 21 mai 2014.
[29] Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, Decizia nr. 681 din 27 iunie 2012, Decizia nr. 447 din 29 noiembrie 2013 precum și Decizia nr. 448 din 29 octombrie 2013.
[30] Art. 13 alin. (4) din Ordinul secretarului general al Camerei Deputaților nr. 1173/2018 privind procedurile publicării, republicării și rectificării, precum și ale publicării în numere speciale, cu tiraj limitat, a actelor în Monitorul Oficial al României.


Liviu-Marian Vîtcă
Consiliul Legislativ


Aflaţi mai mult despre , , ,

Puteţi publica şi dumneavoastră pe JURIDICE.ro. Publicăm chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare, Politica privind protecţia datelor cu caracter personal şi să ne scrieţi la adresa redactie@juridice.ro!







JURIDICE.ro utilizează şi recomandă SmartBill
JURIDICE GOLD pentru studenţi foarte buni, free
Newsletter JURIDICE.ro
Youtube JURIDICE.ro
Instagram JURIDICE.ro
Facebook JURIDICE.ro
LinkedIn JURIDICE.ro

Lasă un răspuns

Acest sit folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.