Secţiuni » Articole
Articole autoriRNSJESSENTIALSStudiiOpiniiInterviuriPovestim cărţi
Opinii
Print Friendly, PDF & Email

Constituționalitatea modificării legilor electorale prin ordonanțe de urgență ale Guvernului
25.02.2020 | Alin CHIFOR

Alin Chifor

Alin Chifor

I. Introducere

Se poate afirma faptul că domeniul electoral constituie fundamentul regimului democratic și al principiilor care îl guvernează. În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a României reține faptul că domeniul electoral este esența regimului politic democratic (Decizia nr. 51/2012). Astfel, reglementarea sistemelor electorale ca mijloace de realizare ale drepturilor electorale, prezintă un deosebit interes pentru conservarea și perpetuarea democrației autentice, fiind vulnerabil, prin importanța sa, deformării și erodării cauzate de practici legislative contrare principiilor constituționale. În acest sens, articolul de față își propune prezentarea condițiilor de constituționalitate care caracterizează legiferarea în acest domeniu prin intermediul ordonanțelor de urgență ale Guvernului, în lumina dispozițiilor constituționale și a jurisprudenței CCR.

II. Despre delegarea legislativă

Unica și excepționala modalitate prin care puterii executive, în speță Guvernului, i se pot transfera atribuții de legiferare o constituie delegarea legislativă [1]. În virtutea art. 1, alin. (3) și (4), art. 61alin. (1) din Constituție, Guvernul nu se poate substitui și nu poate încălca voința Parlamentului, organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării. Deci, se va recurge la delegarea legislativă doar in extremis, fapt consacrat jurisprudențial de către Curte prin Decizia nr. 842/2009. Constituția României la art. 115 prevede două forme ale delegării legislative: delegarea legislativă în temeiul unei legi de abilitare adoptată de către Parlament, Guvernul fiind abilitat să emită ordonanțe simple exclusiv în domeniul legilor ordinare și delegarea legislativă în temeiul dispozițiilor constituționale, respectiv art. 115 alin. (4). În cele ce urmează, ne vom opri asupra ordonanțelor de urgență.

III. Ordonanțele de urgență

Existența delegării legislative și, mai ales, a ordonanțelor de urgență constituie, conform doctrinei în domeniu, „un rău necesar” [2], dat fiind caracterul simbiotic al acestora concretizat în transferea atribuțiilor legislative instituției executive, secondată de investirea unor acte normative emise de Guvern (ordonanțele) cu forța juridică a legii adoptate de către Parlament. Deoarece analiza in extenso a cauzalității existenței acestei practici constituționale excedează scopul articolului de față, ne vom mărgini a preciza faptul că, într-adevăr, adoptarea ordonanțelor de urgență are, în cazul statului român, un caracter vădit inflaționar, chiar îngrijorător. Această problemă a fost semnalată de către Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept la cea de-a 92-a sesiune plenară (Veneția, 14-15 decembrie 2012), constatându-se printr-un aviz consultativ faptul că „folosirea atât de frecventă a ordonanțelor de urgență este un motiv de îngrijorare, iar „utilizarea aproape constant a ordonanțelor de urgență ale Guvernului nu reprezintă cea mai adecvata metodă”. Totodată, prin Decizia nr. 15/2000, Curtea reține faptul că „Guvernul nu are un drept discreționar în emiterea odonanțelor de urgență, iar abilitarea constituțională nu poate justifica abuzul în emiterea acestora”. Totuși, în realitate Guvernul României emite, în medie, cel puțin 90-100 de OUG în fiecare an. [3]

În fine, observăm faptul că legea fundamentală prevede în mod limitativ și expres condițiile de constituționalitate ale ordonanțelor de urgență, consacrate într-o bogată jursprudență a CCR [4]. La nivel formal, OUG trebuie semnate de către prim-ministru și contrasemnate de miniștrii care au obligația punerii în executare a acesteia (art. 108, alin. (4) din Constituție), iar urgența trebuie motivată în cuprinsul ordonanței [art. 115, alin. (4)]. La nivel substanțial, condițiile impuse de art. 115 sunt: existența unei situații extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată [alin. (4)]; ordonanțele nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică [alin. (6)]. Ordonanța intră în vigoare odată cu depunerea ei spre dezbatere la Camera competentă și publicarea sa în Monitorul Oficial. Parlamentul va supune aprobării ordonanța de urgență în procedură legislativă de urgență. Pe lângă acestea, bineînțeles, Guvernul trebuie să aibă capacitatea de a emite asemenea acte normative, în sensul că acesta nu trebuie să fie interimar, deoarece acesta din urmă îndeplinește numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, conform art. 110, alin. (4). Controlul constituționalității OUG se face exclusiv pe calea excepției de neconstituționalitate, în condițiile art. 146 lit. d din Constituție. În continuare, vom nuanța succint condițiile antemenționate în lumina jurisprudenței CCR.

În primul rând, prin Decizia nr. 14/2011, Curtea reține faptul că „pentru emiterea unei ordonanţe de urgenţă este necesară existenţa unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public”. În acest sens, necesitatea transpunerii şi implementării în legislaţia naţională a unei Directive nu poate justifica, singură, îndeplinirea cerinţelor referitoare la existenţa unei situaţii extraordinare (Decizia nr. 1059/2012); la fel și în cazul „nevoii armonizării legislației interne cu legislația comunitară” (Decizia 15/2000). În fine, urgența nu se poate fundamenta pe utilitatea sau pe oportunitatea reglementării (Deciziile nr. 255/2005 și nr. 109/2010).

Privind conceptul de „afectare”, observăm interpretarea extensivă a Curții, aceasta statutând faptul că „ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin” (Deciziile nr. 1189/2008). Deci, în anumite condiții, OUG pot îmbunătăți regimul instituțiilor fundamentale, drepturile, libertățile și îndatoririle constituționale ori drepturile electorale. Se pare că în această privință CCR se alinează opiniei din doctrină potrivit căreia norma constituțională în discuție ar trebui interpretată extensiv [5], în discrepanță cu cea potrivit căreia orice incursiune în domeniile menționate este neconstituțională [6]. Fără a mai stărui, referitor la noțiunea de „instituție fundamentală”, Curtea reține faptul că sunt „acelea reglementate expres de Constituţie” (Decizia nr. 1257/2009). Vom analiza, în cele ce urmează, exigențele constituționale în privința adoptării ordonanțelor de urgență în domeniul electoral.

IV. Drepturile electorale

Pentru a analiza impactul OUG în acest domeniu de reglementare, trebuie să contextualizăm drepturile electorale. În primul rând, este locul să semnalăm o exprimare excesivă a legiuitorului constituant prin faptul că la art. 115, alin. (6) drepturile electorale (art. 36 și 37) sunt enumerate pe lângă drepturile fundamenatale și libertățile fundamentale, ca și cum ar fi specii diferite, în ciuda faptului că drepturile electorale sunt parte a Titlului II, Capitolul II din Constituție, deci, sunt în mod evident drepturi fundamentale prin definiție. Trecând peste acest aspect, drepturile electorale sunt dreptul de a alege și dreptul de a fi ales [7]. Acestea sunt consacrate în art. 36 și 37 din Constituție, în art. 25 al Pactului internațional cu privire la drepturile civile și politice, în art. 21 al Declarației Universale a Drepturilor Omului. Cu privire la aceste drepturi, statelor le revine obligația corelativăsă organizeze, la intervale rezonabile, alegeri libere prin vot secret, în condiții care asigură libera expresie a opiniei poporului asupra alegerii corpului legislativ” (art. 3 al Primului Protocol adițional CEDO, consfințită și în art. 2, alin. (1) din Constituție). Astfel, dreptul de vot poate fi exercitat doar de către cetățenii români, cu excepția cetățenilor comunitari, care, conform art. 16, alin. (4), pot vota și pot candida în cadrul alegerilor locale. Totodată, nu pot vota persoanele puse sub interdicție judecătorească în condițiile art. 164 C. Civ. sau persoanele care au fost condamnate definitiv la pierderea drepturilor electorale. Persoana care exercită dreptul de vot trebuie să fi implinit 18 ani cel puțin în ziua alegerilor. În cazul dreptului de a fi ales, trebuie respectate toate condițiile privind dreptul de vot, cu necesitatea domicilierii în țară. În plus, trebuie respectată condiția de vârstă (23 de ani în cazul candidaților pentru funcția de deputat sau pentru funcțiile din cadrul organelor administrației publice locale, 33 de ani pentru funcția de senator, iar 35 ani pentru funcția de Președinte al României). Pe lângă acestea, candidatului nu trebuie să îi fie interzisă asocierea în partide politice, în condițiile art. 40, alin. (3).

V. Constituționalitatea ordonanțelor de urgență privind domeniul electoral

După cum am punctat și anterior, ordonanțele de urgență pot fi adoptate în domeniul electoral în condițiile în care impactul acestora este exclusiv pozitiv, având ca efect îmbunătățirea situației drepturilor electorale. Bineînțeles, condițiile pentru constituționalitatea OUG trebuie întrunite cumulativ, deci, pe lângă condiția ca ordonanța de urgență să nu afecteze drepturile electorale, în sensul care reiese din jurisprudența CCR (Deciziile nr. 1189/2008, nr. 104/2009, nr. 1039/2009, nr. 297/2010, nr. 328/2010, nr. 447/2013), trebuie respectate și condițiile antemenționate (formale și substanțiale). Mai mult, aceste condiții necesită nuanțări, fiind vorba de un domeniu de importanță curcială, iar niște repere de constituționalitate fragile ar putea deschide o adevărată cutie a Pandorei privind practicile antidemocratice. În acest sens, ridică interes în ce măsură poate Guvernul României să modifice legile electorale înainte de alegeri prin ordonanță de urgență. Din perspectiva principiului statului de drept, consacrat constituțional la art. 1, alin. (3), modificarea legilor înainte de alegeri prin ordonanță de urgență își are resortul în interesul electoral, privat, al forței politice de guvernământ. Printr-o astfel de practică, s-ar coagula un precedent periculos, cu consecințe cât se poate de serioase pentru starea democrației, având în vedere posibilele consecințe. O incursiune tardivă în domeniul electoral ar fi, în primul rând, nejustificată, având în vedere durata mandatului Guvernului, corelat cu mandatul parlamentar, posibilele erori sau neajunsuri ale legii electorale pot fi identificate din timp, iar nu în ajun de alegeri. În al doilea rând, chiar în situația în care legiuitorul identifică restant faptul că legea electorală necesită modificări, acestea ar fi de natură să producă o stare de confuzie în rândul alegatorilor, în funcție de magnitudinea modifcării, ceea ce ar genera o atingere nepermisă adusă drepturilor electorale. Jurisprudența Curții Constituționale reia aceste considerente, printre altele, în Decizia 51/2012, asupra căreia vom reveni de îndată. La nivelul unui alt principiu democratic fundamental, respectiv principiul separației și echilibrului puterilor în stat, consfințit la art. 1, alin. (4) din Constituție, intervenția Guvernului în domeniul electoral în scopul modificării substanțiale a acestuia, ar constitui o vădită arogare de atribuții pentru Guvern, în detrimentul Parlamentului, organul reprezentativ suprem și unica autoritate legiutoare a țării (art. 61 alin. (1) din Constituție). În sensul celor expuse anterior, Curtea a statutat, prin Decizia nr. 390/2017: „Legiuitorul constituant nu a impus în corpul Legii fundamentale un anumit sistem electoral, acesta fiind, potrivit art. 73, alin. (3), lit. a, atributul exclusiv al legiuitorului organic. Astfel, prin lege organică, Parlamentul- organul reprezentativ suprem și unica autoritate legiuitoare a țării, potrivit art. 61, alin. (1), își exprimă opțiunea pentru un anumit sistem electoral și în reglementează”. Deci, intervenția Guvernului în vederea modificării sistemului electoral încalcă principiul separației și echilibrului puterilor în stat și este, bineînțeles, neconstituțională.

Având în vedere aspectele expuse anterior, trebuie să identificăm, în continuare, reperele temporale pe care ordonanța de urgență în domeniul electoral trebuie să le respecte. Prin Decizia nr. 51/2012, Curtea reține aspecte fundamentale privind constituționalitatea legilor și, implicit, a ordonanțelor în acest domeniu de reglementare. În primul rând, „dreptul la alegeri libere impune respectarea unor exigenţe, între care şi aceea a stabilităţii normelor juridice în domeniul electoral”. În expunerea acestor exigențe, Curtea invocă documentul adoptat de Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept, Codul bunelor practici în materie electorală– Linii directoare și raport explicativ, „act care accentuează mai ales «stabilitatea unor reguli mai speciale ale dreptului electoral, în special cele care reglementează sistemul electoral propriu-zis, componenţa comisiilor electorale şi constituirea teritorială a circumscripţiilor». În acelaşi document se mai statuează că «ar fi necesar a se evita, nu atât modificarea sistemelor de scrutin – ele pot fi întotdeauna îmbunătăţite – ci modificarea lor frecventă sau cu puţin timp (cel puţin un an) înainte de alegeri. Chiar în absenţa unei intenţii de manipulare, modificările vor fi dictate de interesele iminente ale partidului politic».

În speță, Parlamentul modifică legile electorale cu mai puțin de un an înainte de alegeri, în vederea reducerii cheltuielilor bugetare, alegerile parlamentare și cele locale urmând să se desfășoare concomitent. Curtea Constituțională reține faptul că „legea criticată, modificând cu mai puţin de un an înaintea alegerilor procedura de desfăşurare a acestora, se abate de la dispoziţiile invocate. O asemenea modificare legislativă intempestivă poate fi de natură să creeze dificultăţi suplimentare autorităţilor însărcinate cu aplicarea sa, sub aspectul adaptării la procedura nou instituită şi operaţiunile de ordin tehnic pe care aceasta le presupune”. Astfel, prin reglementarea supusă controlului de constituționalitate a priori, Curtea constată faptul că vor fi afectate drepturile electorale.

Segmentând aceste drepturi, remarcăm faptul că dreptului de vot îi este adusă atingere prin complicarea procedurii de votare, „cetățenii având de realizat o sarcină mult mai complexă, ceea ce va presupune creșterea exponențială a timpului necesar votării pentru fiecare cetățean”, dar și prin modificarea tardivă a legislației electorale, cu mai puțin de un an înaintea sufragiului, fapt care diminuează eficiența și, în cele din urmă, reprezentativitatea votului. Dreptul de a fi ales este restrâns prin faptul că reglementarea împiedică persoana care nu a câștigat un mandat de ales local să participe la alegerile naționale prin faptul că acestea sunt organizate concomitent. Nu în ultimul rând, observăm faptul că, prin această decizie, Curtea reliefează și importanța superioară a domeniului de reglementare electoral prin faptul că stabilitatea scrutinului și, în mod firesc, situația drepturilor electorale primează în fața „reducerii cheltuielilor bugetare în contextul crizei economice- incontestabile de altfel”.

În privința OUG nr. 85/2009, Curtea observă prin Hotărârea nr. 39/2009 faptul că Legea nr.370/2004 pentru alegerea Președintelui României a fost modificată și completată în mod substanțial cu câteva luni înainte de data organizării alegerilor, prin această ordonanță de urgență, reținând faptul că „această modificare ridică o serie de probleme, dintre care cea mai evidentă vizează respectarea bunelor practici în materie electorală”.

Având în vedere jurisprudența Curții în această materie, condițiile de constituționalitate specifice reglementării electorale prin ordonanță de urgență sunt corelate cu cele impuse de Constituție la art. 115. Astfel, nerespectarea condițiilor consacrate jurisprudențial de către Curtea Constituțională va duce, în mod firesc, la o atingere sau, ca să fim în consonanță cu Legea fundamentală, la o afectare a drepturilor electorale, a căror garantare primează în fața oricărui interes economic sau politic.

În concluzie, însemnătatea majoră a domeniului electoral implică impunerea unor criterii de constituționalitate stricte, mai ales în contextul freneziei legiferării prin ordonanțe de urgență, criterii atât de ordin formal, cât și substanțial, a căror scop rămâne protejarea statului român de practici neconstituționale, care pot genera grave derapaje antidemocratice.


[1] I. Vida, Procedura legislativă, Ed. Carter, București, 1999, p. 133-134
[2] I. Deleanu, Instituții și proceduri constituționale, Ed. C. H. Beck, 2006, p. 701
[3] De exemplu, în anul 2019 au fost emise 89 de OUG, iar în anul 2018 au fost emise 114 OUG (sursa: www.cdep.ro
[4] Pentru detalii și dezvoltări, v. M. Safta, Limite constituţionale ale legiferării pe calea ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului, în Buletin de informare legislativa nr. 4/2014 sau Benke Karoly, Dezvoltări recente în jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României în privinţa limitelor de care este ţinut Guvernul în adoptarea ordonanţelor de urgenţă, în Buletinul Curţii Constituţionale nr.1/2009
[5] V. în acest sens I. Deleanu, op. cit., p. 710-711
[6] C.-L. Popescu, Domeniile de reglementare care nu pot face obiectul ordonanțelor de urgență ale Guvernului, în Dreptul nr. 4/2006, p. 77
[7] Pentru dezvoltări v. I. Deleanu, op. cit., p. 489-490.


Student Alin Chifor
Facultatea de Drept – Universitatea „Babeș-Boylai”


Aflaţi mai mult despre , , , , ,

Puteţi publica şi dumneavoastră pe JURIDICE.ro. Publicăm chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare, Politica privind protecţia datelor cu caracter personal şi să ne scrieţi la adresa redactie@juridice.ro!







JURIDICE.ro utilizează şi recomandă SmartBill
JURIDICE GOLD pentru studenţi foarte buni, free
Newsletter JURIDICE.ro
Youtube JURIDICE.ro
Instagram JURIDICE.ro
Facebook JURIDICE.ro
LinkedIn JURIDICE.ro

Lasă un răspuns

Acest sit folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.