Secţiuni » Arii de practică
BusinessAchiziţii publiceAfaceri transfrontaliereAsigurăriBankingConcurenţăConstrucţiiCorporateComercialCyberlawEnergieFiscalitateFuziuni & AchiziţiiGamblingHealth & PharmaInfrastructurăInsolvenţăMedia & publicitatePiaţa de capitalProprietate intelectualăTelecomTransporturi
ProtectiveData protectionDreptul familieiDreptul munciiDreptul sportuluiProtecţia consumatorilorProtecţia mediului
LitigationArbitrajContencios administrativContravenţiiDrept penalMediereProcedură civilăRecuperare creanţe
Materii principale: CyberlawDreptul Uniunii EuropeneDrept constituţionalDrept civilProcedură civilăDrept penalDreptul muncii
Drept constituţional
DezbateriCărţiProfesionişti
 
PLATINUM+ PLATINUM Signature     

PLATINUM ACADEMIC
GOLD                       

VIDEO STANDARD
BASIC





Notă de jurisprudență a Curții Constituționale [3-28 februarie 2020]. Angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege
02.03.2020 | Marieta SAFTA

JURIDICE - In Law We Trust
Marieta Safta

Marieta Safta

I. În perioada de referință au fost publicate în Monitorul Oficial al României decizii ale Curții Constituționale pronunțate în exercitarea următoarelor atribuții:
– Controlul constituționalității legilor înainte de promulgare [art. 146 lit. a) din Constituție];
– Soluționarea excepțiilor de neconstituțonalitate a legilor și ordonanțelor [art. 146 lit. d) din Constituție];
– Soluționarea conflictelor juridice de natură constituțională [art. 146 lit. e) din Constituție]

Față de jurisprudența publicată în această perioadă, ne vom referi la instituția angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, respectiv la Decizia nr. 28 din 29 ianuarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 165 din 28 februarie 2020 și Decizia nr. 29 din 29 ianuarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 128 din 19 februarie 2020, prin care Curtea s-a pronunțat asupra unor obiecții de neconstituționalitate în care s-a invocat încălcarea, prin legile criticate, a dispozițiilor constituționale care configurează regimul juridic al instituției menționate.

II. Considerații introductive

Abordând cu alte prilejuri această temă[1]arătam că potrivit art. 61 alin. (1) teza a doua din Constituţie, „Parlamentul este […] unica autoritate legiuitoare a ţării.” Constituţia prevede, totodată, două instrumente la dispoziţia Guvernului, care îi permit să intre în sfera de reglementare primară a relaţiilor sociale – fie prin angajarea răspunderii sale în faţa Parlamentului[2], fie prin emiterea de ordonanţe, respectiv ordonanţe de urgenţă[3]. Aceasta nu are semnificaţia unei atingeri a „monopolului legislativ al Parlamentului”, atâta timp cât aceste modalităţi sunt utilizate în condiţiile prevăzute de Constituţie.[4] În condiţiile în care textele constituţionale de referinţă, respectiv art. 114Angajarea răspunderii Guvernului, şi art. 115Delegarea legislativă, nu realizează o circumstanţiere precisă a celor două instituţii, i-a revenit Curţii Constituţionale rolul, în calitatea sa de garant al supremaţiei Constituţiei, de a desprinde, din interpretarea normelor Legii fundamentale, regulile care le guvernează.

Remarcăm evoluția jurisprudenței Curții Constituționale, de la constatarea unei plenitudini de competență a Guvernului în a decide condițiile angajării răspunderii asupra unui proiect de lege, către o abordare mai restrictivă. Aceasta şi în contextul unei utilizări excesive a instituțiilor menționate, care a determinat ca în doctrina juridică să se concluzioneze că excepţia stabilită de cele două texte constituţionale s-a transformat în regulă.[5] De altfel, au existat și preocupări de revizuire a Constituției în acest sens. Amintim aici Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014[6], în care s-au reținut următoarele:

«Articolul 114 Angajarea răspunderii Guvernului

334. Prin articolul unic pct. 102 din propunerea legislativă de revizuire a Constituției se modifică alin. (1) al art. 114 din Constituție, după cum urmează:

„(1) Guvernul își poate angaja, o singură dată într-o sesiune parlamentară, răspunderea în fața Senatului și a Camerei Deputaților, în ședință comună, asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege”.

335. Cu privire la această soluție normativă, Curtea, prin Decizia nr. 799 din 17 iunie 2011 asupra proiectului de lege privind revizuirea Constituției României, a stabilit că „Prin limitarea cantitativă a posibilității Guvernului de a folosi această procedură în cursul unei sesiuni parlamentare sunt eliminate premisele exercitării abuzive din partea Guvernului a dreptului constituțional de a-și angaja răspunderea în fața Parlamentului, iar, în ceea ce privește autoritatea legiuitoare, aceasta își poate exercita competența în plenitudinea sa, așa cum este conferită de art. 61 alin. (1) din Constituție”.

336. În acest context, Curtea reamintește o recomandare propusă chiar prin textul Deciziei nr. 799 din 17 iunie 2011, referitoare la completarea prevederilor art. 114 alin. (1) din Constituție, în sensul limitării obiectului asupra căruia Guvernul își poate angaja răspunderea la un program, o declarație de politică generală sau la un singur proiect de lege care să reglementeze unitar relații sociale care privesc un singur domeniu. Prin decizia menționată, Curtea a arătat că „lipsa unei atari condiționări cu privire la sfera de reglementare a proiectului de lege ar conduce la eludarea prevederilor constituționale propuse spre modificare, și anume posibilitatea angajării răspunderii o singură dată pe sesiune, întrucât dau posibilitatea Guvernului de a-și asuma răspunderea prin intermediul unui proiect de lege, care în mod formal îndeplinește condițiile constituționale, dar care, printr-o structură complexă și un conținut eterogen, ar îngloba reglementări din domenii sociale foarte diferite”.

337. Având în vedere cele de mai sus, cu unanimitate de voturi, Curtea recomandă reformularea modificării propuse în privința art. 114 alin. (1) din Constituție.»

Cele două decizii recente se referă la jurisprudența Curții Constituționale în materie și dezvoltă considerentele de principiu anterior reținute de Curte cu referire situațiile concrete supuse Curții Constituționale prin obiecțiile formulate.

III. Sinteză a jurisprudenţei Curţii Constituţionale în materie

Prin Decizia nr. 28/2020, Curtea a realizat o sinteză a jurisprudenței Curții Constituționale în această materie, care stă la baza considerentelor de principiu reținute deopotrivă în Decizia nr. 28/2020 și nr. 29/2020, în sensul că Guvernul nu își poate angaja răspunderea asupra unui proiect de lege în mod discreționar, ci trebuie să respecte o serie de condiții deduse de Curtea Constituțională din interpretarea Constituției, aspecte la care ne vom referi în secțiuni distincte.

Sinteza de jurisprudență are următorul conținut:

«49. Prin Decizia nr. 34 din 17 februarie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 25 februarie 1998, Curtea a statuat că „Guvernul îşi poate angaja răspunderea politică pentru un proiect de lege ce se consideră adoptat, dacă Guvernul nu a fost demis. Angajarea răspunderii este o procedură mixtă, de control parlamentar, întrucât permite inițierea unei moțiuni de cenzură, şi de legiferare, deoarece proiectul de lege în legătură cu care Guvernul îşi angajează răspunderea se consideră adoptat, dacă o asemenea moţiune nu a fost depusă sau, fiind inițiată, a fost respinsă. Prevederea constituțională nu distinge cu privire la natura proiectului de lege respectiv. Rezultă că el poate fi de natura legilor organice sau a legilor ordinare, cu excluderea legii constituționale de revizuire a Constituției, pentru care există o procedură specială, […] în cadrul căreia Guvernul nu poate avea calitatea de inițiator. A adaugă o altă restricție […] referitoare la aprobarea unei ordonanțe de urgenţă nu poate avea decât semnificația modificării textului constituțional al art. 113 [devenit art. 114 după revizuirea Constituţiei – s.n.], ceea ce, de principiu, este inadmisibil. Când legea nu distinge, nici interpretul nu poate distinge, iar o norma constituțională nu poate fi modificată pe cale de interpretare”. S-a mai arătat că art. 114 din Constituţie „instituie o procedură specifică de adoptare a legii, diferită de aceea reglementată de secțiunea a 3-a «Legiferarea» din capitolul 1 al titlului III din Constituție, justificată […] prin aceea că «Riscul căderii Guvernului compensează transformarea proiectului în lege, eludând procedura legislativă parlamentară». […] Reforma cadrului juridic al privatizării, în condițiile întârzierilor produse şi pentru accelerarea acestui proces, cu scopul de «a reduce pagubele pricinuite mediului, a diminua riscul investitorului şi a maximiza credibilitatea Guvernului în procesul de privatizare», aşa cum se arată în aceeași expunere de motive [la proiectul de lege –s.n.], justifică urgenţa măsurilor adoptate”.

50. Prin Decizia nr. 375 din 6 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 591 din 8 iulie 2005, Curtea a statuat că „angajarea răspunderii Guvernului este o procedură parlamentară simplificată de adoptare a unei legi. Această procedură poate genera o moţiune de cenzură provocată de Guvern. În cazul în care cel puţin o pătrime din numărul total al deputaţilor şi senatorilor nu sunt de acord cu angajarea răspunderii Guvernului ori cu conţinutul proiectului de lege, aceştia pot depune o moţiune de cenzură, iar dacă moţiunea este adoptată cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, Guvernul suportă cea mai severă sancţiune, aceea a demiterii”.

51. Prin Decizia nr. 298 din 29 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 372 din 28 aprilie 2006, Curtea a reţinut că, „potrivit art. 61 alin. (1) teza a doua din Constituţie, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării, însă instituirea şi a altor modalităţi de legiferare, şi anume angajarea răspunderii Guvernului şi delegarea legislativă, nu aduce atingere «monopolului legislativ al Parlamentului», atâta timp cât aceste modalităţi sunt utilizate în condiţiile prevăzute de Constituţie. De altfel, adoptarea unui proiect de lege pe calea angajării răspunderii Guvernului este o procedură legislativă parlamentară. Adoptarea proiectului de lege elaborat de Guvern pe calea acestei proceduri respectă regulile specifice procedurii ordinare de adoptare a legii, cu unele excepţii (suprimarea dezbaterilor în comisii şi în plen), ceea ce nu duce la caracterizarea exclusiv guvernamentală a mecanismului de promovare a proiectului de lege”.

52. Prin Decizia nr. 1415 din 4 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, Curtea a statuat că „Guvernul poate recurge la angajarea răspunderii sale, indiferent de faza în care se află procedura legislativă. Rolul unei asemenea proceduri este de a coagula o majoritate parlamentară, dar şi de a surmonta actele obstrucţioniste ale opoziţiei în cursul dezbaterilor legislative. Adoptarea acestei legi prin procedura prevăzută de art. 114 din Constituţie a fost necesară pentru a răspunde într-un timp cât mai scurt la cerinţele Fondului Monetar Internaţional. Prin prisma acestor considerente, Curtea reţine că Guvernul a recurs la această procedură in extremis, întrucât structura politică a Parlamentului nu permitea adoptarea proiectului de lege în procedură uzuală sau de urgenţă”.

53. Prin Decizia nr. 1557 din 18 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 40 din 19 ianuarie 2010, Curtea a statuat că angajarea răspunderii Guvernului este o „procedură complexă ce implică raporturi de natură mixtă, deoarece, pe de o parte, prin conţinutul său este un act ce emană de la executiv şi, pe de altă parte, prin efectul său, fie produce un act de legiferare – aşa cum este în speţa de faţă -, fie se ajunge la demiterea Guvernului. Aşa fiind, angajarea răspunderii asupra unui proiect de lege reprezintă o modalitate legislativă indirectă de adoptare a unei legi, care, neurmând procedura parlamentară obişnuită, este practic adoptată tacit în absenţa dezbaterilor, Guvernul ţinând cont sau nu de amendamentele făcute. La această modalitate simplificată de legiferare trebuie să se ajungă in extremis atunci când adoptarea proiectului de lege în procedură obişnuită sau în procedura de urgenţă nu mai este posibilă ori atunci când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgenţă. În speţă însă nu se pune aceeaşi problemă, întrucât, atunci când există o majoritate parlamentară care rezultă din faptul că partidele respective au format Guvernul, adoptarea sub forma asumării răspunderii nu era oportună, cu atât mai mult cu cât intrarea în vigoare a acestei legi nu se face imediat, ci pentru anul preuniversitar şi universitar 2010-2011. În plus, Curtea constată că dezbaterea în procedura obişnuită în Parlament nu numai că ar fi fost beneficiara unor amendamente, dar ar fi permis implicarea societăţii civile în problema educaţiei naţionale. De altfel, angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege urmăreşte ca acesta să fie adoptat în condiţii de maximă celeritate, conţinutul reglementării vizând stabilirea unor măsuri urgente într-un domeniu de maximă importanţă, iar aplicarea acestora trebuie să fie imediată. Altfel, nu se justifică recurgerea de către Guvern la procedura angajării răspunderii asupra proiectului de lege”.

54. Prin Decizia nr. 1431 din 3 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 12 noiembrie 2010, Curtea a statuat că „nu subzistă condiţia urgenţei care să fi determinat o astfel de măsură din partea Guvernului [angajarea răspunderii pe proiectul de lege privind educaţia naţională – s.n.], câtă vreme măsurile prevăzute în proiectul de lege intră în efectivitate începând cu anul şcolar 2011-2012, iar unele dintre acestea chiar cu anul şcolar 2012-2013”.

55. Prin Decizia nr. 1525 din 24 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 818 din 7 decembrie 2010, Curtea a statuat că „Decizia Guvernului de a-şi angaja răspunderea nu poate fi cenzurată de Parlament sub aspectul oportunităţii sale, însă, la nivelul Parlamentului, în condiţiile procedurale stabilite prin Constituţie şi Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, se poate depune şi vota o moţiune de cenzură care are drept efect demiterea Guvernului. Moţiunea de cenzură se constituie într-un adevărat instrument de natură constituţională pus la îndemâna Parlamentului în vederea realizării controlului parlamentar asupra activităţii Guvernului”.

56. Faţă de jurisprudenţa expusă mai sus, Curtea, prin Decizia nr. 1655 din 28 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 51 din 20 ianuarie 2011, a reţinut că angajarea răspunderii Guvernului se evaluează în funcţie de patru criterii impuse de art. 114 din Constituţie, şi anume: (i) existenţa unei urgenţe în adoptarea măsurilor conţinute în legea asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea; (ii) necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate; (iii) importanţa domeniului reglementat; (iv) aplicarea imediată a legii în cauză.»

IV. Guvernul nu își poate angaja răspunderea asupra unui proiect de lege în mod discreționar, oricând și în orice condiții

Cu referire la toată această jurisprudență, Curtea a reiterat că «dispozițiile art. 114 din Constituție, ce constituie sediul materiei în privința angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, prevăd că angajarea răspunderii Guvernului se realizează „în fața Camerei Deputaților și a Senatului, în ședință comună”, că Guvernul este demis dacă o moțiune de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la prezentarea proiectului de lege, a fost votată în condițiile art. 113, adică cu votul majorității deputaților și senatorilor, că, dacă Guvernul nu a fost demis, proiectul de lege prezentat, modificat sau completat, după caz, cu amendamente acceptate de Guvern, se consideră adoptat. Constituția nu stabilește în mod expres, în art. 114, nicio condiție referitoare la natura proiectului de lege, structura acestuia, numărul proiectelor de lege cu privire la care Guvernul își poate angaja răspunderea în aceeași zi sau într-o altă perioadă de timp dată, ori cu privire la momentul în care Guvernul decide să își angajeze răspunderea. Aceasta nu înseamnă, însă, că Guvernul își poate angaja răspunderea oricând și în orice condiții, sens în care Curtea Constituțională s-a pronunțat, reținând că “acceptarea ideii potrivit căreia Guvernul își poate angaja răspunderea asupra unui proiect de lege în mod discreționar, oricând și în orice condiții, ar echivala cu transformarea acestei autorități în autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul în ceea ce privește atribuția de legiferare” (a se vedea Decizia nr. 1557 din 18 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 40 din 19 ianuarie 2010, Decizia nr. 1431 din 3 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 12 noiembrie 2010). O interpretare dată dispozițiilor art. 114 din Legea fundamentală în sensul unei puteri discreționare acordate Guvernului este în totală contradicție cu cele statuate de Curtea Constituțională în jurisprudența sa și, prin urmare, în contradicție cu prevederile art. 147 alin. (4) din Constituție, care consacră obligativitatea erga omnes a deciziilor Curții Constituționale, încălcând în mod flagrant dispozițiile art. l alin. (4) și ale art. 61 alin. (l) din Constituție (a se vedea Decizia nr. 1431 din 3 noiembrie 2010, precitată)». (Decizia nr. 29/2020, par. 28)

V. Angajarea răspunderii Guvernului se evaluează în funcţie de patru criterii impuse de art. 114 din Constituţie, şi anume:
(i) existenţa unei urgenţe în adoptarea măsurilor conţinute în legea asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea;
(ii) necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate;
(iii) importanţa domeniului reglementat;
(iv) aplicarea imediată a legii în cauză.

(A se vedea Decizia nr. 1.655 din 28 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 51 din 20 ianuarie 2010, Decizia nr. 383 din 23 martie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 281 din 21 aprilie 2011, Decizia nr. 799 din 17 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 23 iunie 2011).

Prin Decizia nr. 29/2020, Curtea a realizat, mai întâi, o sinteză a jurisprudenței în care a analizat îndeplinirea acestor criterii, după cum urmează:

«57. Cu privire la primul criteriu în considerarea căruia Guvernul îşi poate angaja răspunderea, Curtea a statuat că „Hotărârea Guvernului [de a-şi angaja răspunderea asupra Legii privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice – s.n.] nu a fost animată exclusiv de elemente de oportunitate, ci de urgenţa reglementării domeniului vizat prin prisma costurilor sociale ce ar fi putut interveni în lipsa acestei măsuri. Astfel, opţiunea Guvernului în promovarea legii pe această cale se întemeiază, în mod obiectiv, pe urgenţa reglementării rezultând tocmai din eventualele consecinţe profund negative ce ar apărea în lipsa ei” [Decizia nr. 1655 din 28 decembrie 2010]. „Este dreptul exclusiv al Guvernului ca în cadrul politicii sale legate de piaţa muncii să intervină ori de câte ori este necesar [prin adoptarea unei legi de modificare şi completare a Codului muncii – s.n.]; însă, în momentul în care cadrul legislativ nu mai corespunde situaţiei economice a ţării avute în vedere la adoptarea sa, producând chiar disfuncţionalităţi în modul de funcţionare a pieţei muncii prin îngreunarea iniţiativei private, Guvernul nu doar că are posibilitatea de a interveni, dar şi obligaţia de a corija efectele posibil negative asupra pieţei muncii” [Decizia nr. 383 din 23 martie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 281 din 21 aprilie 2011].

58. Totodată, „prezenta lege [Legea dialogului social –s.n.] integrează într-un sistem unitar mai multe acte de reglementare primară sau secundară anterioare adoptate în domeniul social în perioada 1996-2009 (a se vedea, în acest sens, art. 224 din Legea dialogului social), «acte disparate, elaborate şi emise în perioade şi contexte socioeconomice diferite», astfel cum se arată în expunerea de motive la legea criticată. Prin urmare, era imperios necesară o unitate de reglementare şi acţiune în privinţa normelor care vizează sindicatele, patronatele, conflictele de muncă, contractele colective, precum şi organizarea şi funcţionarea organismelor cu atribuţii în domeniul dialogului social”. Corelarea cu o lege recent adoptată, precum şi rezolvarea unor disfuncţionalităţi de fapt indică urgenţa măsurii. Dacă efortul de codificare este rezultatul corijării cadrului legislativ ce nu mai corespundea situaţiei economice a ţării avute în vedere la adoptarea sa, al necesităţii asigurării unităţii de reglementare, precum şi al adaptării cadrului legislativ la noile realităţi economico sociale rezultate prin adoptarea unei legi anterioare, rezultă că măsura este urgentă. Lipsa intervenţiei legislative ar fi perpetuat şi adâncit diferenţele de reglementare existente, iar lipsa de coeziune a legislaţiei în materia dreptului muncii ar fi avut consecinţe negative în funcţionarea pieţii muncii [Decizia nr. 574 din 4 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 368 din 26 mai 2011]. „Este justificată atât urgenţa în adoptarea măsurilor conţinute în lege [Legea privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învăţământ – s.n.], cât şi necesitatea ca legea să fie adoptată cu maximă celeritate, câtă vreme aceasta este menită atât să elimine, pentru perioada imediat următoare, inechitatea în stabilirea salariilor din sistemul naţional de învăţământ, respectiv salarizarea neunitară, în concordanţă cu principiile care stau la baza salarizării unitare a personalului plătit din fonduri publice stabilite de reglementarea în această materie. Aşa cum se precizează chiar în expunerea de motive a legii, salariaţii care ocupă funcţii identice în cadrul unităţilor de învăţământ de stat sunt remuneraţi diferit, deşi în cadrul acestor unităţi se desfăşoară aceleaşi activităţi didactice, ceea ce a determinat o intervenţie legislativă pentru înlăturarea acestei inechităţi” [Decizia nr. 575 din 4 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 368 din 26 mai 2011].

59. Curtea a mai reţinut că „expunerea de motive a legii criticate [Legea privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România – s.n.] menţionează următoarele motive care au determinat adoptarea ei prin procedura angajării răspunderii Guvernului, şi anume: a) complexitatea legilor anterioare de restituire a proprietăţilor preluate abuziv în perioada regimului comunist; b) incoerenţele legislative şi jurisprudenţiale care s-au produs ca urmare a modificărilor legislative aduse de-a lungul timpului în acest domeniu; c) numărul mare de cereri de restituire rămase nesoluţionate până la momentul actual (aproximativ 200.000 dosare aflate în diverse stadii de soluţionare); d) lipsa de eficienţă a sistemului de restituire a proprietăţilor din România, constatată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului. Pentru a remedia această deficienţă a sistemului de restituire a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, prin Hotărârea-pilot din 12 octombrie 2010, pronunţată în Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României, a acordat statului român un termen de 18 luni de la data rămânerii definitive a acesteia, termen prelungit succesiv până la data de 12 mai 2013. Acest termen a fost acordat în vederea «adoptării de către autorităţile române a unor măsuri capabile să ofere un remediu adecvat tuturor persoanelor afectate de legile de reparaţie» (paragraful 241 al Hotărârii-pilot)”. Curtea a reţinut că Guvernul a acţionat pentru respectarea termenului-limită acordat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului până la care trebuia adoptată o nouă reglementare legislativă în materia restituirilor imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România. În considerarea urgenţei adoptării proiectului de lege, Guvernul a optat pentru procedura de legiferare pe care a considerat-o potrivită raportată la situaţia dată. Totodată, Curtea a mai arătat că, prin procedura de legiferare aleasă, Guvernul a încălcat rolul constituţional al Parlamentului şi a constatat că Guvernul a apelat la această procedură o singură dată de la învestirea sa, iar Parlamentul avea posibilitatea să voteze o moţiune de cenzură care să ducă la demiterea Guvernului şi, implicit, la respingerea proiectului de lege [Decizia nr. 232 din 10 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 359 din 17 iunie 2013].

60. „Examinarea Programului de guvernare 2013-2016, parte integrantă a Hotărârii Parlamentului României nr. 45/2012 pentru acordarea încrederii Guvernului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 21 decembrie 2012, precum şi a celorlalte acte depuse la dosar, relevă importanţa domeniului de reglementare al legii [Legea descentralizării – s.n.], inclusiv din perspectiva obiectivelor asumate de Guvern. Descentralizarea administrativă şi financiară constituie expresia unui angajament major al Guvernului, aşa cum este acesta prevăzut în Programul de guvernare, capitolul Dezvoltare şi administraţie, respectiv «continuarea reformei în administraţia publică, cu accent pe creşterea autonomiei colectivităţilor locale prin declanşarea reală a procesului de descentralizare, cu respectarea principiului subsidiarităţii». Este vorba despre continuarea unui proces care a început în anul 1991, odată cu adoptarea noii Constituţii, şi în cadrul căruia au fost parcurse o serie de etape de-a lungul timpului [Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014, par. 79]. Urgenţa şi celeritatea procedurii au fost motivate în corelaţie cu adoptarea bugetului pe 2014 şi cu faptul că în acelaşi an, 2014, începe un nou exerciţiu bugetar la nivelul Uniunii Europene. Chiar dacă aceste susţineri nu sunt suficient de argumentate (câtă vreme Guvernul nu a precizat cum ar putea influenţa aceste modificări – cuprinzând anumite măsuri de descentralizare în raport cu obiectivele propuse – elaborarea de proiecte în vederea absorbţiei fondurilor europene, în baza noilor competenţe), ele susţin recurgerea la procedura angajării răspunderii asupra unui proiect de lege în contextul obiectivelor avute în vedere de Guvern, astfel cum rezultă acestea din expunerea de motive a legii şi din Programul de guvernare. Este evidentă intenţia Guvernului de a accelera un proces care trenează de peste 20 de ani şi de a realiza o corelare a unui segment de legislaţie, incident în domeniile supuse procesului de descentralizare. Obiectul reglementării criticate este circumscris obiectivelor principale cuprinse în Programul de guvernare, a căror realizare impune adoptarea de măsuri care se caracterizează printr-un anume grad de celeritate, respectiv prin imediata aplicabilitate, dată fiind complexitatea în ansamblu a problematicii pe care o implică procesul de descentralizare administrativă [Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, par. 85 şi 87].

61. Cu privire la cel de-al doilea criteriu în considerarea căruia Guvernul îşi poate angaja răspunderea, Curtea a statuat în jurisprudenţa sa că adoptarea cu maximă celeritate a legii, în cauză fiind vorba de Legea privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, „se constituie întrun element de natură a susţine demersul Guvernului, având în vedere că între momentul iniţierii acestui proiect de lege şi momentul fixat al intrării sale în vigoare era nevoie de o soluţie energică şi rapidă de natură a contracara efectele negative expuse în prealabil” [Decizia nr. 1655 din 28 decembrie 2010]. Totodată, faptul că o lege, precum Legea de modificare şi completare a Codului muncii, prevede un termen până la data intrării în vigoare nu echivalează cu acceptarea ideii conform căreia legea nu trebuia adoptată cu maximă celeritate şi ar fi fost adecvată mai degrabă utilizarea procedurii parlamentare obişnuite sau de urgenţă. Din contră, termenul în cauză a fost dat tocmai pentru ca destinatarii actului normativ, şi anume cvasimajoritatea populaţiei ţării, să aibă suficient timp pentru luarea la cunoştinţă a noilor dispoziţii legale. Este, de fapt, o condiţie de previzibilitate a legii care nu poate fi transformată într-un argument în sensul că Guvernul nu ar fi avut îndrituirea să folosească un instrument constituţional care să asigure o maximă celeritate în adoptarea legii. Mai mult, Curtea observă că predictibilitatea nu exclude urgenţa reglementării, întrucât cu cât mai repede era adoptată legea, cu atât mai repede intră în vigoare [Decizia nr. 383 din 23 martie 2011]. „Este justificată atât urgenţa în adoptarea măsurilor conţinute în lege [Legea privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învăţământ – s.n.], cât şi necesitatea ca legea să fie adoptată cu maximă celeritate, câtă vreme aceasta este menită atât să elimine, pentru perioada imediat următoare, inechitatea în stabilirea salariilor din sistemul naţional de învăţământ, respectiv salarizarea neunitară, în concordanţă cu principiile care stau la baza salarizării unitare a personalului plătit din fonduri publice stabilite de reglementarea în această materie. Aşa cum se precizează chiar în expunerea de motive a legii, salariaţii care ocupă funcţii identice în cadrul unităţilor de învăţământ de stat sunt remuneraţi diferit, deşi în cadrul acestor unităţi se desfăşoară aceleaşi activităţi didactice, ceea ce a determinat o intervenţie legislativă pentru înlăturarea acestei inechităţi” [Decizia nr. 575 din 4 mai 2011]. Maxima celeritate trebuie analizată în raport cu momentul propus al intrării în vigoare a legii criticate, respectiv cel prevăzut de art. 78 din Constituţie. Totodată, existenţa unei majorităţi parlamentare, având în vedere specificul activităţii parlamentare, nu exclude adoptarea legii pe calea angajării răspunderii Guvernului [Decizia nr. 1655 din 28 decembrie 2010, Decizia nr. 383 din 23 martie 2011, Decizia nr. 574 din 4 mai 2011].

62. Cu privire la cel de-al treilea criteriu în considerarea căruia Guvernul îşi poate angaja răspunderea, Curtea a statuat în jurisprudenţa sa că domenii, precum salarizarea personalului din sfera publică [Decizia nr. 1655 din 28 decembrie 2010], raporturile de muncă [Decizia nr. 383 din 23 martie 2011], dialogul social [Decizia nr. 574 din 4 mai 2011], salarizarea personalului din învăţământ ca parte a politicii bugetare [Decizia nr. 575 din 4 mai 2011], alegerile [Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012], restituirea imobilelor preluate abuziv în perioada regimului comunist [Decizia nr. 232 din 10 mai 2013] şi descentralizarea [Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014] sunt de maximă importanţă şi pot face obiectul acestei proceduri.

63. Cu privire la cel de-al patrulea criteriu în considerarea căruia Guvernul îşi poate angaja răspunderea, Curtea a statuat în jurisprudenţa sa că data intrării în vigoare a legii nu trebuie să fie stabilită doar pentru ca, în mod formal, să fie una imediată, din contră, această condiţie de temporalitate trebuie susţinută în mod obiectiv şi raţional de natura implicaţiilor sale [Decizia nr. 1655 din 28 decembrie 2010, Decizia nr. 383 din 23 martie 2011]. Legea criticată urmează să fie aplicată de îndată, în condiţiile art. 78 din Constituţie, cu alte cuvinte, imediat [Decizia nr. 574 din 4 mai 2011]. „Aplicarea imediată a legii [Legea privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România – s.n.] are în vedere termenul fixat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului pentru ca statul român să ia «măsurile care să garanteze protecţia efectivă a drepturilor enunţate de art. 6 paragraful 1 din Convenţie şi art. 1 din Protocolul nr. 1, […], conform principiilor consacrate de Convenţie» (a se vedea dispozitivul Hotărârii-pilot a Curţii Europene a Drepturilor Omului din 12 octombrie 2010, pronunţată în Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României). Acest termen, prelungit succesiv, expiră la 12 mai 2013, dată până la care România, ca stat membru al Consiliului Europei, trebuie să se conformeze obligaţiilor rezultate din Hotărârea-pilot din 12 octombrie 2010” [Decizia nr. 232 din 10 mai 2013]. »

Analizând respectarea celor patru criterii, Curtea a mai reținut, prin cele două decizii aici avute în vedere, următoarele:

– decizia Guvernului de a-şi angaja răspunderea nu poate fi animată exclusiv de elemente de oportunitate, ci de urgenţa reglementării domeniului vizat. (Decizia 28/2020, par. 72);

– urgenţa reglementării se află în legătură directă cu evitarea/ prevenirea unei situaţii iminente sau cel puţin actuale de pericol, fiind indisolubil legată de existenţa unei situaţii de fapt ce nu poate fi depăşită prin apelarea la procedurile legislative obişnuite. (Decizia 28/2020, par. 72);

– urgența măsurilor în cauză și necesitatea de adoptare cu celeritate a modificărilor legislative trebuie fundamentată/să se bazeze pe o fundamentare temeinică (în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative). (Decizia 29/2020, par. 38);

– condiția referitoare la aplicarea imediată a legii în cauză nu se analizează numai din punct de vedere formal, adică al intrării în vigoare în condițiile art. 78 din Constituție, ci și prin raportare la conținutul său, respect la termenele stabilite în cuprinsul legii pentru diversele măsuri pe care aceasta le prevede (Decizia 29/2020, par. 41);

– recurgerea la procedura angajării răspunderii Guvernului pentru o situaţie ce vizează un orizont temporal atât de îndepărtat relevă lipsa urgenţei măsurii adoptate. (Decizia 28/2020, par. 84);

– nu se justifică intervenția legislativă pe calea angajării răspunderii, atunci când nu se realizează o rezolvare imediată a unei situații care reclamă măsuri urgente, respectiv nu se oferă un răspuns rapid la cerințele curente sesizate. (Decizia 29/2020, par. 43);

– susținerea potrivit căreia structura politică a Parlamentului nu permitea adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgenţă nu poate fi luată în considerare, întrucât ea a fost utilizată în jurisprudenţa Curţii Constituţionale atunci când Guvernul şi-a angajat răspunderea pe legi având un conţinut normativ complex/ reformator/ codificator, şi nu în situaţia simplelor prorogări de aplicare a unor dispoziţii de lege, legea având, de altfel, un singur articol (Decizia 28/2020, par. 86);

– o asemenea procedură poate fi folosită în mod temperat şi moderat şi doar în condiţiile unei nevoi stringente de reglementare, fără ca aceasta să presupună şi o situaţie extraordinară. (Decizia 28/2020, par. 72);

– de principiu, Guvernul are posibilitatea să îşi angajeze răspunderea asupra unei legi, chiar dacă în cursul procedurii parlamentare se afla un proiect de lege de aprobare a unei ordonanţe de urgenţă cu conţinut similar. În această ipoteză (…) Curtea urmează să se pronunţe asupra condiţiilor concrete în care Guvernul şi-a angajat răspunderea prin analizarea celor patru criterii indicate în jurisprudenţa sa [a se vedea Decizia nr. 1655 din 28 decembrie 2010]. (Decizia 28/2020, par. 71);

– aprecierea constituţionalităţii angajării răspunderii Guvernului pe un proiect de lege în mod evident trebuie să ţină cont de faza în care se află procedura parlamentară [incipientă/ avansată], de consistenţa dezbaterilor parlamentare asupra acesteia, de soluţiile legislative discutate etc.] (ipoteza angajării răspunderii în condițiile în care un proiect de lege similar sau identic se află în dezbatere parlamentară). (Decizia 28/2020, par. 70);

recurgerea la angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, adică la o procedură excepțională, simplificată și accelerată de adoptare a unei legi, numai pentru a promova o altă soluție legislativă decât cea care face obiectul dezbaterilor parlamentare, adică exclusiv pentru ocolirea acestor dezbateri, nu își găsește suport constituțional.(Decizia 29/2020, par. 43).

VI. Relaţia dintre condiţiile angajării răspunderii Guvernului şi ale adoptării ordonanţelor de urgenţă

Între aprobarea unui proiect de lege pe calea angajării răspunderii Guvernului şi adoptarea unei ordonanţe de urgenţă există deosebiri constituţionale semnificative. Condiţiile restrictive prevăzute pentru reglementarea prin ordonanţă de urgenţă nu pot fi avute în vedere la examinarea constituţionalităţii legiferării prin angajarea răspunderii Guvernului, întrucât la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor şi principiilor constituţionale nu este admisă metoda analogiei. Dacă legiuitorul constituant ar fi dorit să impună aceleaşi condiţii pentru ambele proceduri de legiferare, ar fi prevăzut aceasta în mod expres.” [Decizia nr. 298 din 29 martie 2006 şi Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012 citată în Decizia nr. 28/2020, par. 64].

În continuarea acestor considerente, prin Decizia nr. 28/2020, Curtea a mai adăugat că ”procedura angajării răspunderii Guvernului nu necesită existenţa unei situaţii extraordinare pe care să o rezolve, pentru că în acest caz se utilizează un alt instrument legislativ, şi anume ordonanţa de urgenţă, însă ea trebuie să se subsumeze unei situaţii care, fără a fi extraordinară, implică o rezolvare ce nu poate fi amânată. O asemenea abordare se impune pentru că angajarea răspunderii Guvernului presupune ocolirea dezbaterii parlamentare, cu alte cuvinte, limitarea rolului acestuia de unică autoritate legiuitoare a ţării. De altfel, legiuitorul constituant, reglementând procedura prevăzută de art. 114 din Constituţie, a acceptat o asemenea limitare, fără, însă, a o echivala cu o procedură de legiferare obişnuită”. (Decizia 28/2020, par. 72)


[1] A se vedea, de exemplu, M. Safta – Separația puterilor în stat și loialitatea constituțională, disponibil aici.
[2] Art. 114 din Constituţie; a se vedea, pe larg, A. Varga – „Angajarea răspunderii Guvernului, o procedură parlamentară specială de legiferare şi de control”, în Liber Amicorum – Despre constituţie şi constituţionalism, Ed. Hamangiu, p. 225.
[3] Art. 115 din Constituţie.
[4] Decizia nr. 298/2006, M. Of. nr. 372 din 28 aprilie 2006.
[5] D. Apostol Tofan – în Constituţia României, comentariu pe articole, Ed. CH Beck, 2008, p. 1078.
[6] Publicată în Monitorul Oficial nr. 246 din 07 aprilie 2014.


Conf. univ. dr. Marieta Safta

Aflaţi mai mult despre , , ,

Puteţi publica şi dumneavoastră pe JURIDICE.ro. Publicăm chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. Vă rugăm să vă familiarizaţi cu obiectivele şi valorile Societătii de Stiinţe Juridice, despre care puteti ciţi aici.
JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului.

Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare, Politica privind protecţia datelor cu caracter personal şi să ne scrieţi la adresa redactie@juridice.ro!







JURIDICE utilizează şi recomandă SmartBill

JURIDICE gratuit pentru studenţi

Securitatea electronică este importantă pentru avocaţi [Mesaj de conştientizare susţinut de FORTINET]

JURIDICE recomandă e-Consultanta, consultantul tău personal în finanţare


Lasă un răspuns

Acest sit folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.