Secţiuni » Articole
Articole autoriRNSJESSENTIALSStudiiOpiniiInterviuriPovestim cărţi
Opinii
PLATINUM+ PLATINUM Signature     

PLATINUM ACADEMIC
GOLD                       

VIDEO STANDARD
BASIC





Locul ordonanței militare în ordinea juridică a României
31.03.2020 | Alin CHIFOR

JURIDICE - In Law We Trust
Alin Chifor

Alin Chifor

După cum au spune aproape toți profesorii de la Facultatea de Drept a Universității „Babeș-Bolyai”, „astăzi trăim pe pielea noastră excepțiile pe cale le-am învățat la drept constituțional și nu numai”. Nimic mai adevărat! Totuși, întreaga situație regretabilă în care ne aflăm poate constitui ocazia de a ne perfecționa și de a reconsolida pozițiile referitor la idei precum stat, democrație sau normă. Starea de urgență pe care am privit-o absolut in abstracto se concretizează chiar sub ochii noștri și, odată cu ea, au apărut nedumeririle, teama oamenilor și, bineînțeles, au ieșit la iveală imperfecțiunile legiutorului nostru. Așadar, ne propunem în articolul de față să punctăm succint ce implică acest „nou” act normativ, care ne guvernează viața în această perioadă de criză: ordonanța militară. Bineînțeles, prezentele considerații nu se vor exhaustive, ci, mai degrabă, un mic aport adus dezbaterii publice privind aceste acte normative.

I. Starea de urgență și starea de asediu: reglementare și jurisprudență CCR

Înainte de toate trebuie să fixăm contextul în care ne putem întâlni cu un astfel de act normativ eminamente excepțional: starea de urgență și starea de asediu. Aceste instituții juridice sunt reglementate în mai multe acte normative, esențiale discuției fiind Constituția României, art. 93 alin. (1) coroborat cu art. 53 alin. (1) și OUG 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, care fixează obiectul acestora ca fiind „situații de criză ce impun măsuri excepționale care se instituie în cazuri determinate de apariția unor pericole grave la adresa apărării țării și securității naționale, a democrației constituționale ori pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor unor dezastre”. Deoarece subiectul a mai fost tratat in extenso recent, [1] nu vom insista, ci doar vom încerca să aducem câteva elemente noi în discuție.

În acest sens, jurisprudența Curții Constituționale a României referitor la art. 53 din Constituție este relevantă, fiind strâns legată de starea de urgență, un veritabil context al restrângerii exercițiului drepturilor sau libertăților. Fără a intra în analiza materială a articolului 53, reținem următoarele repere jurisprudențiale privind restrângerea drepturilor și libertăților: art. 53 se referă la condițiile și limitele restrângerii drepturilor și libertăților înscrise în Capitolul II al Titlului II- Drepturile şi libertăţile fundamentale (n.n.), alte drepturi (chiar și drepturile subiective garantate de acte normative) sunt excluse de sub incidența sa (Deciziile nr. 503/2005 și nr. 65/2011); este esențial caracterul temporar și exclusiv al măsurilor (Decizia nr. 1414/2009); restrângerea drepturilor și libertăților fundamentale nu este condiționată de interesul general, ci de „apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale, prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav” (Decizia nr. 375/2005).

În fine, interes poate trezi și Decizia nr. 872/2010, în care Curtea reține faptul că „situația de criză financiară mondială ar putea afecta, în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică a țării și, implicit, securitatea națională”. Deci, coroborând decizia citată cu art. 3 din OUG 1/1999, am putea afirma că, cel puțin din această perspectivă, o eventuală criză financiară survenită în urma pandemiei COVID-19 ar putea determina o nouă instituire (sau prelungire, după caz) a stării de urgență [2]. Să revenim la ordonanțele militare.

II. Sintagma „ordonanță militară”. Câteva dintre caracteristicile formale ale acesteia

Ordonanța militară este reglementată în cuprinsul OUG nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, modificată, completată (și aprobată) de Legea nr. 453/2004.

În primul rând, „ordonanță”, în sfera juridică, semnifică un act jurdic [3] emis de Guvern. Până acum am fi fost tentați să extindem definiția, adaugând „(un act juridic) cu forța juridică a legii”, referindu-ne la ordonanțele uzuale [4]: ordonanța de urgență (OUG) și ordonanța simplă (OG). Dar, în viața juridică și-a făcut intrarea o altă specie de ordonanță ca act juridic, aflată până acum în stare latentă: ordonanța militară, act administrativ și nu „lege” (lato sensu), după cum vom vedea în continuare. Trecând mai departe, din acest punct definiția poate genera discuții: ce semnifică „militar” în denumirea actului? Răspunsul este dificil de dat având în vedere faptul că acesta este emis (și) de ministrul afacerilor interne sau secretarul de stat MAI, în ciuda faptului că aceste organe emitente sunt, teoretic, non-militare [5]. Discuția poate fi controversată, mai ales prin faptul că MAI pare să-i fie atribuit de lege lata un carcater hibrid, înglobând atât instituții civile, cât și militare (a se vedea art. 12 alin. (1) din R.O.F. MAI). Totuși, în mod implicit, legiuitorul include și MAI în cadrul autorităților publice militare prin abilitarea acestuia de a emite ordonanțe militare (art. 23 din OUG 1/1999). Deci, ne rămâne să ne întrebăm retoric ce l-a determinat pe legiuitor să păstreze această denumire, credem noi, inexactă?

Ordonanța de urgență citată este criticabilă și prin faptul că nu operează delimitarea, decât la nivel formal, între ordonanțe militare și ordine, un alt tip de act juridic reglementat de OUG 1/1999. În ciuda faptului că tratează cele două specii de acte juridice asociat, pare totuși să reglementeze mai strict ordonanțele militare, enumerând limitativ autoritățile publice care au capacitatea de a emite asfel de acte normative (art. 23), în cazul ordinelor mărginindu-se la precizarea generică „alte autorități publice” (art. 23^1). Ar putea fi aceasta delimitarea forței juridice a celor două acte? Indiferent de răspuns, denumirea (greșită) actului administrativ nu împiedică efectivitatea acestuia [6], deci, formal, MAI poate adopta atât ordonanțe militare, cât și ordine. Mai adăugăm doar faptul că, de lege ferenda o definire a termenilor cuprinși în OUG ar reduce considerabil confuziile, după modelul art. 2 din Legea 544/2004.

Privind necesitatea existenței unui astfel de act, se degajă utilitatea crescută a ordonanței militare, care își are resortul, desigur, în celeritatea cu care poate fi adoptată și aplicată, esențială în situația stării de urgență. Fiind un act administrativ simplu [7] și emis de un organ administrativ unipersonal, procesul de adoptare este mult mai rapid decât în cazul OUG sau, bunăoară, al legilor (stricto sensu). În plus, intrarea în vigoare a ordonanțelor militare are loc odată cu publicarea acestora în Monitorul Oficial al României, conform art. 12 alin. (3) din Legea 24/2000. În continuare, vom trata ordonanța militară din perspectivă materială, în anterioara și actuala reglementare.

III. Ordonanța militară înainte de modificarea prin Legea 453/2004

Ne vom opri asupra unui singur aspect de reținut din reglementarea „veche”: natura juridică a ordonanței militare. Înainte de modificarea OUG 1/1999 prin Legea nr. 453/2004 [8], [8]ordonanța militară avea o natură juridică exorbitantă și neconstituțională, fiindu-i atribuită putere de lege (conform art. 8). Putem spune că aceasta avea un statut foarte asemănător cu cel al ordonanțelor de urgență ale Guvernlui: act emis de o autoritate publică administrativă (în cazul nostru, MAI), dar cu forța juridică a legii, implicând totuși, un risc mult mai mare decât ordonanțele de urgență prin caracterul unipersonal al organului emitent.

Referitor la fostul articol 8, este vădit neconstituțional ca, printr-o ordonanță de urgență, Guvernul să investească un act normativ cu natura juridică a legii, fără ca în Constituție să fie menționat (măcar!) acest tip de act normativ [9] și fără ca Parlamentul să aibă vreo putere de control asupra acestora, chiar a posteriori (la fel ca în cazul celorlalte ordonanțe). Acest fapt ar încălca în mod flagrant art. 1 alin. (3), (5) și art. 61 alin. (1) prin conferirea de atribuții legislative unei alte instituții decât Parlamentul, singura autoritate îndreptățită să „relativizeze rigoarea” acestor principii fiind însuși legiuitorul constituant [10] . În plus, pe baza principiului delegata potestas non delegatur, Guvernul nu își poate transfera prerogativa de legiferare dobândită în baza delegării legislative (art. 115 din Constituție) [11] . Fără a mai insista asupra celor ce au fost, nu putem decât să ne bucurăm că legiuitorul a ales să înlăture acest viciu de neconstituționalitate al OUG 1/1999.

IV. Ordonanța militară în reglementarea actuală

De lege lata ordonanța militară este un act administrativ, adică „o manifestare unilaterală de voință, facută cu scopul de a produce efecte juridice, emisă în regim de putere publică, pentru punerea în aplicare a legii ori prestării de servicii publice[12] . Dat fiind caracterul extraordinar, ordonanța militară se poate emite doar în timpul stării stării de urgență sau asediu și nu poate depăși parametrii de măsuri stabilite prin decretul de instituire a stării de urgență [13] , emis de către Președintele României în condițiile art. 93 și art. 100 din Constituție .

V. Act administrativ cenzurabil sau act de comandament cu caracter militar (necenzurabil)?

O întrebare legitimă, dar ușor naivă, după părerea noastră. Trebuie pornit, în căutarea răspunsului, de la rațiunea întrebării: problema care interesează este, de fapt, dacă ordonanța militară poate fi cenzurată de către instanța de contencios administrativ? Altfel spus, poate fi acest act normativ „controlat” de către instanță? Răspunsul evident este „de regulă, da”, deoarece acest act nu se încadrează, prin natura sa, în finele de neprimire prevăzute de art. 5 alin. (1) din Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ: acte administrative ale autorităților publice care privesc un raport cu Parlamentul și actele de comandament cu caracter militar. Nedumeririle privesc calificarea ordonanței militare ca act de comandament cu caracter militar. Acesta este definit de Legea 554/2004 prin art. 2 alin. (1), lit. l: „actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activității din cadrul forțelor armate(s.n.), specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanților de a da ordine subordonaților în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război ori, după caz, la îndeplinirea serviciului militar”. În acest sens, putem afirma că ordonanțele militare, în ciuda denumirii, nu sunt neapărat acte de comandament cu caracter militar, deci pot face obiectul unei acțiuni în contencios administrativ, în condițiile legii. Astfel, în acest caz, nu criteriul formal (denumirea) este relevant pentru calificarea ordonanței militare, ci criteriul material (conținutul). Acest fapt este dovedit și de ordonanțele adoptate până în prezent [14] , care au înglobat măsuri de natură socială sau economică și nu măsuri care ar viza probleme din cadrul activității forțelor armate. Bineînțeles, o ordonanță militară ar putea avea caracterul unui act de comandament cu caracter militar, conform definiției, caz în care ar avea aplicare privilegiul de care se bucură acest timp de act administrativ.

Totuși, având în vedere caracterul extraordinar al acestui tip de acte normative emise în regimul stării de urgență sau asediu, o acțiune în contencios administrativ nu va avea ca efect suspendarea executării acesteia, conform art. 5 alin. (3) din Legea 554/2004. În fine, fiind un act administrativ normativ, ordonanța militară poate fi revocată oricând de organul emitent (bunăoară ministrul afacerilor interne) sau de organul superior ierarhic (Guvernul) [15].


[1] Cu titlu de exemplu, aici sau raportat la CEDO, aici.
[2] Scenariul crizei economice este vădit nedorit, dar posibil. Disponibil aici.
[3] Pentru o definiție a actului jurdic a se vedea A. Ionașcu, Drept civil. Partea generală, Ed. Didactică și Pedagogică, București, 1963, p. 77
[4] Nu putem să nu remarcăm situația de facto ironică a legiuitorului român în care excepțiile (OG și OUG) tind să devină regulă, deci sunt„uzuale”.
[5] Conform Legii nr. 346/2006, Forțele Armate Române sunt conduse, organizate, planificate și operaţionalizate de către Statul Major al Apărării, aflat în subordinea Ministerului Apărării Naționale (MApN). Într-adevăr, Jandarmeria Română, componentă a MAI, este o instituție cu statut militar, conform art.1 al Legii nr. 550/2004, dar este discutabil dacă acest fapt transformă de plano MAI într-o autoritate publică militară. Am putea vorbi, sub același raționament, de Parchetele Militare. Transformă acestea oare Ministerul Public într-o autoritate publică militară?
[6] Ovidiu Podaru, Drept administrativ. Vol. I. Actul administrativ, Ed. Hamangiu, Cluj-Napoca, 2010, p. 146
[7] Pentru clasificarea actelor administrative în simple și complexe, a se vedea ibidem, p. 46-48
[8] Interesant este că aceasta este, de fapt, legea de aprobare a OUG, adoptată la 5 ani după intrarea în vigoare a OUG 1/1999.
[9] Este de domeniul evidenței faptul că simpla menționare a unui act juridic în Constituție nu îl face de plano susceptibil de forța juridică a legii. Am făcut precizarea pentru a sublinia faptul că existența unui astfel de act juridic își are originea legală strict în OUG 1/1999 și nu în Legea fundamentală.
[10] După cum reiese și din I. Deleanu, Instituții și proceduri constituționale, Ed. C. H. Beck, 2006, p. 702
[11] Un doctrinar clasic susținea faptul că nici măcar Parlamentul nu ar avea un drept originar de legiferare, ci unul delegat de către popor, în acest sens, v. P. Negulescu, Curs de Drept Constituțional Român, București, 1999. În baza aceluiași raționament, ar fi cu atât mai absurd ca Guvernul să aibă un drept originar de legiferare pe care să îl poată transfera după bunul plac.
[12] Ovidiu Podaru, op.cit., Ed. Hamangiu, Cluj-Napoca, 2010, p. 3 și urm.
[13] In concreto, Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României
[14] Respectiv Ordonanțele militare nr. 1/2020, 2/2020, 3/2020, 4/2020.
[15] Ovidiu Podaru, op.cit., Ed. Hamangiu, Cluj-Napoca, 2010, p. 304-308.


Student Alin Chifor
Facultatea de Drept – Universitatea „Babeș-Boylai”


Aflaţi mai mult despre , , , , ,

Puteţi publica şi dumneavoastră pe JURIDICE.ro. Publicăm chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare, Politica privind protecţia datelor cu caracter personal şi să ne scrieţi la adresa redactie@juridice.ro!







JURIDICE utilizează şi recomandă SmartBill JURIDICE gratuit pentru studenţi

Securitatea electronică este importantă pentru avocaţi [Mesaj de conştientizare susţinut de FORTINET]




Lasă un răspuns

Acest sit folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.