Despre dreptul penal, civil și administrativ – privire specială asupra desființării înscrisurilor de către judecătorul de cameră preliminară
31 ianuarie 2023 | Ștefan VLAD
Ștefan Vlad
Fără îndoială că dreptul penal a avut o influentă majoră în istoria civilizației. Să amintim procesul lui Socrate, procesul lui Iisus Cristos, marile procese ale Inchiziției(Giordano Bruno, procesul lui Galilei), și multe altele. Dar în aceeași măsură și dreptul civil a influențat istoria, de o manieră poate mai puțin vizibilă dar totuși nu mai puțin importantă. Alta ar fi fost poate istoria Europei dacă Henric al VIII-lea nu își dorea cu ardoare divorțul de Caterina de Aragon, refuzat de papă, situație care a condus la ruptura de Roma ceea ce a pus bazele marii națiuni engleze așa cum o știm azi. Sau revolta baronilor englezi care au impus lui Ioan Fără de Țară celebra Magna Charta Libertatum care deși inițial era un document impregnat de ideile feudale, a constituit totuși o fereastră deschisă pentru vremurile moderne de mai tărziu. Mai târziu, juristul civilist medieval Bartolus de Saxoferrato a avut pentru istoria Europei o importanță egală cu aceea a oricărui monarh relevant.
Nu există o gradare a ramurilor de drept dintre care unele ar fi mai importante și altele mai puțin importante. Pretenția de superioritate a dreptului penal față de alte ramuri de drept este în opinia mea nejustificată deși din păcate destul de practicată. Pe ce se bazează această pretenție? Pe două principii: ”penalul ține în loc civilul” și pe inopozabilitatea hotărârilor judecătorești pronunțate în materie civilă în fața judecătorului din penal. Pe acești doi piloni s-a dezvoltat această teză a superiorității de facto a dreptului penal. Două idei trebuie subliniate. Prima este aceea că nu există o prevedere legală care să declare în mod explicit această superioritate a dreptului penal. Adică ea nu pare a fi îmbrățișată de legiuitor la nivelul politicilor judiciare. A doua, este aceea că prioritate nu înseamnă superioritate. Regula ”penalul ține în loc civilul”, pe lângă faptul că poate avea uneori valențe funeste după cum am afirmat cu altă ocazie[1], ea este născută din considerente pur practice. Când persoana vătămată urmărește recuperarea prejudiciului pe cale civilă, aceasta este ținută în loc de procedura penală în care se verifică același prejudiciu. Rațiunile sunt pur practice, legiuitorul alegând să nu se cheltuiască resurse în mod inutil și în procedura civilă și în cea penală. În ceea ce privește inopozabilitatea hotărârilor din civil, această regulă a suferit recent o drastică atenuare prin Decizia CCR nr 102/2021 care în esență a constatat neconstituționalitatea sintagmei cu excepţia împrejurărilor care privesc existenţa infracţiunii” din cuprinsul dispoziţiilor art. 52 alin. (3) din Codul de procedură penală. Cu alte cuvinte, de acum încolo orice hotărâri judecătorești pronunțate de instanțe civile în chestiuni prealabile fondului procesului penal, vor avea putere de lucru judecat în fața instanțelor penale, cu mențiunea că subzistă încă în dreptul pozitiv dispozițiile art 28 din CPP aflat însă, în opinia mea, sub spectrul neconstitutionalității pentru aceleași rațiuni (aplicate mutatis mutandis) ca cele care au fundamentat Decizia CCR 102/2021.
Finalmente, noi ca practicieni putem avea preferințe, și putem considera că o anumită ramură de drept este superioară alteia (bunăoară eu consider că dreptul constituțional este în vârful piramidei), dar a practica public aceasta superioritate este un procedeu profund greșit.
Acestea fiind spuse, mi-am propus să analizez din aceasta perspectiva dispozițiile art. 315 alin. 2 lit. d CPP. Textul consacră dreptul procurorului de a sesiza judecătorul de cameră preliminară cu cererea de desființare a unui înscris, atunci când urmărirea penală se soluționează cu clasare. Când înscrisul este un act juridic civil, chestiunea este relativ simplă. Judecătorul de cameră preliminară are la îndemâna regulile substanțiale civile pentru a da o soluție, desi rămâne în discuție chestiunea regulilor de procedură pe care le va aplica. În opinia mea, nu regulile de procedură penală vor fi aplicate unui astfel de proces deoarece ele sunt specifice unei proceduri acuzatoriale. Nu există niciun impediment pentru aplicarea regulilor de procedură civilă mai ales că potrivit art 2 alin 2 CPC dispoziţiile prezentului cod se aplică şi în alte materii, în măsura în care legile care le reglementează nu cuprind dispoziţii contrare. De aceea, de exemplu într-o astfel de cauză, deși concluzia poate să pară contraintuitivă, există obligația formulării întâmpinării(stiu, nu sună bine!) și totodată o cerere de chemare în garanție este perfect admisibilă.
Discuții mai interesante sunt suscitate de cazul în care actul juridic a cărui desființare se solicită este un act administrativ. Aici lucrurile se complică deoarece dreptul administrativ are geneză constituțională. Art. 126 alin. 6 din Constituție statuează asupra unui principiu esențial al dreptului intern și anume: controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat. Acest principiu cu valoare constituțională garantează competența exclusivă a instanțelor de contencios administrativ în cauzele care privesc actele administrative, ceea ce înseamnă că nicio altă instanță de judecata nu are competența de a anula acte administrative. Instanțele penale nu fac excepție de la această regulă, ele neavând competența potrivit Constituției să anuleze acte administrative, de vreme ce Constituția nu distinge în acest sens. Rezultă deci că anularea actelor administrative ca urmare a unor fapte penale trebuie supusă controlului unei instanțe de contencios administrativ.
Teza de mai sus este susținută de jurisprudență după cum urmează:
a) ICCJ Decizia nr 3226/2015(disponibila pe www.scj.ro) : Astfel, art. 126 alin. (6) din Constituţia României, revizuită, garantează controlul judecătoresc, pe calea contenciosului administrativ, asupra tuturor actelor administrative ale autorităţilor publice, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul şi a actelor de comandament cu caracter militar.
b) Decizia CCR nr. 369/2022: 42. Prin Decizia nr. 136 din 10 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 315 din 8 mai 2015, Curtea a subliniat şi că legiuitorul constituant a acordat o atenţie deosebită accesului liber la justiţie în materia actelor administrative ale autorităţilor publice, sens în care, considerând că prevederile art. 21 din Constituţie – cu o sferă de aplicare generală – nu sunt suficiente, a consacrat, prin art. 52 şi art. 126 alin. (6) din aceasta, garanţii suplimentare şi specifice ale controlului judecătoresc asupra acestui tip de acte juridice, având în vedere că astfel este protejat în mod eficient dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică. În ceea ce priveşte modalitatea de realizare a controlului judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, Curtea a reţinut că, în lipsa oricărei distincţii în cuprinsul art. 126 alin. (6) teza întâi din Constituţie, acest concept se referă, în egală măsură, atât la controlul de legalitate al actelor administrative ale autorităţilor publice exercitat pe cale principală, cât şi la controlul de legalitate al acestora exercitat pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate (a se vedea, în acest sens, paragrafele 18, 21 şi 22 din Decizia nr. 267 din 7 mai 2014).
50. (…..) Curtea a constatat că prevederile de lege criticate introduceau o derogare de la principiul constituţional al controlului judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice(….), fără ca această excepţie să fie expres prevăzută de art. 126 alin. (6) din Constituţie, care se referă, sub acest aspect, doar la actele ce privesc raporturile cu Parlamentul, şi ale actelor de comandament cu caracter militar. Curtea a amintit că art. 126 alin. (6) garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, fără nicio distincţie între tipul acestora – individual sau normativ, în privinţa actelor administrative cu caracter normativ legea specială examinată eliminând posibilitatea atacării lor în justiţie peste termenul imperativ de 30 de zile, prin derogare de la art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 şi de la art. 126 alin. (6) din Constituţie. Or, Curtea a apreciat că o asemenea excludere are valenţele unei noi excepţii referitoare la actele juridice sustrase controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, ceea ce determină încălcarea art. 21, a art. 52 şi a art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală.
De aceea, apreciez că textul art. 315 alin. 2 lit. d) C.pr.pen nu poate să aibă în vedere sesizarea judecătorului de cameră preliminară cu desființarea unor acte administrative deoarece se opune art. 126 alin. 6 din Constituție. Potrivit Deciziei CCR 65/2017 “printr-o lege nu se poate restrânge sfera de aplicabilitate a unui text constituțional” astfel încât art. 315 alin. 2 lit. d din CPP nu poate fi interpretat în sensul că procurorul poate sesiza judecătorul de cameră preliminară cu desființarea unor acte administrative. Textul poate avea aplicabilitatea doar în privința celorlalte acte juridice, dar nu a celor administrative. Pentru astfel de situații, atunci când procurorul solicită desființarea unor acte administrative, el trebuie să apeleze la procedura prevăzută de Legea 554/2004. Concret, dispozițiile art. 1 alin. 8 din Legea 554/2004 permit oricărui subiect de drept public, inclusiv Ministerului Public, să exercite acțiunea în contencios administrativ în condițiile Legii 554/2004. Apreciez că dispozițiile art. 1 alin. 8 din Legea 554/2004 au caracter special față de art. 315 alin. 2 lit. d CPP tocmai pentru că se referă în mod special la actele administrative. Art. 315 alin. 2 lit. d CPP reglementează în mod general sesizarea judecătorului de cameră preliminară cu anularea unui act juridic, textul având deci o aplicabilitate generală de la care derogă însă reglementarea specială în materia actelor administrative în considerarea genezei constituționale a contenciosului administrativ.
În măsura în care s-ar aprecia că judecătorul de cameră preliminară poate în temeiul art. 315 alin. 2 lit. d din CPP să analizeze un act administrativ, atunci nu este exclus un contencios constituțional pentru a se stabili dacă prin raportare la dispozițiile art. 126 alin. 6 din Constituție textul art. 315 alin. 2 lit. d CPP este constituțional. Apreciem că în măsura în care art. 315 alin. 2 lit. d CPP se interpretează în sensul că nu face nicio distincție intre tipul de acte juridice( civile, administrative, șamd) și deci că permite desființarea actelor administrative de către judecătorul de cameră preliminară, atunci el este neconstituțional deoarece restrânge sfera de aplicare a art. 126 alin. 6 din Constituție fiind deci contrar normei constituționale.
Judecătorul de cameră preliminară nu poate analiza un act administrativ deoarece nu este un judecător specializat. Dacă în ceea ce privește actul juridic civil, desființarea lui poate fi analizata în siajul reguli fraus omnia corumpit, aplicație a teoriei cauzei ilicite din dreptul civil, în dreptul administrativ, regulile răspunderii administrative trebuie aplicate de un judecător specializat. În dreptul administrativ, ca parte a ramurii de drept public, lucrurile sunt mult mai nuanțate. Nu puține sunt situațiile în care nelegalitatea unui act administrativ nu atrage automat și desființarea lui atunci când sunt incidente marile principii ale dreptului administrativ: principiul încrederii legitime, principiul bunei administrări, principiul proporționalității, principiul securității juridice, principiul prevalentei interesului public, ș.a, care pot constitui apărări esențiale pentru respingerea cererii de anulare a unui act administrativ fie el nelegal. Vorbim nu doar de niște simple principii ci și de întreaga jurisprudență națională, CEDO și CJUE care le însoțește și care se cer, cu valoare constituțională, aplicate de instanțe de contencios administrativ. Așadar, desființarea actelor administrative este întotdeauna și fără excepții supusa analizei unor secții specializate, chestiune care este de ordine publică. În sprijinul caracterului de ordine publică a completurilor specializate invoc Decizia CCR NR 417/2019, celebra Decizie cu privire la completurile specializate în materie penală. În par. 139, Curtea arată că „judecarea unei cauze de un complet nespecializat în condiţiile în care competenţa revenea unuia specializat, atrage sancţiunea nulităţii absolute a hotărârii astfel pronunţate. În acest sens, în materie civilă, prin Decizia nr. 17 din 17 septembrie 2018 referitoare la examinarea recursului în interesul legii privind interpretarea dispoziţiilor art. 129 alin. (2) pct. 2, art. 129 alin. (3), art. 130 alin. (2) şi (3), art. 131, art. 136 alin. (1), art. 200 alin. (2) din Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 872 din 16 octombrie 2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat că necompetenţa materială procesuală a secţiei/completului specializat este de ordine publică. „Prin «compunerea instanţei» se înţelege, în sens restrâns (aspectul cantitativ), alcătuirea instanţei cu numărul de judecători prevăzut de lege, iar în sens larg, alcătuirea instanţei cu judecătorii care pot face parte din complet. Prin urmare, compunerea instanţei/completului nu se limitează la aspectul cantitativ. Este unanim acceptat că există situaţii în care este vizat aspectul calitativ al compunerii, una dintre acestea fiind şi cazul când, în condiţiile legii, anumite categorii de litigii trebuie să fie soluţionate de completurile/secţiile specializate, după obiectul sau natura litigiului” (paragraful 20). „Normele care reglementează competenţa materială procesuală (specializată) sunt în mod evident de ordine publică întrucât ocrotesc un interes public – buna administrare a actului de justiţie, prin specializarea judecătorilor, necesară în raport cu complexitatea şi numărul cauzelor. Specializarea instanţelor/secţiilor şi judecătorilor nu este o chestiune de ordine privată, ci una ce ţine de organizarea şi administrarea justiţiei.”
Considerentele Deciziei CCR 417/2019 se aplică a fortiori atunci când însuși legiuitorul constituant garantează analizarea actelor administrative de către instanțele de contencios administrativ.
Din alte perspectivă, posibilitatea desființării actelor juridice civile de către judecătorul de cameră preliminară este fondată, substanțial, pe dispozițiile din Codul civil relative la cauza ilicită și imorală (e.g. art. 1179 alin. 1 lit. 4 în cazul contractului, și art. 1325 C.civ rap la art. 1179 în cazul actului juridic unilateral) situație care atrage nulitatea absolută. Prin urmare dreptul substanțial aplicabil pentru desființarea unui act juridic civil de către judecătorul de camera preliminară este Codul civil, nulitatea absolută având deci caracter imprescriptibil după regulile dreptului comun. Numai că în ceea ce privește actul administrativ, nu există distincția intre nulitate absolută și relativă, dreptul administrativ operând mai simplu cu noțiunea de nelegalitate care atrage sancțiunea nulității actului fără a se distinge după cum ea este absolută sau relativă. De aici o serie de consecințe cum ar fi aceea că nelegalitatea actului administrativ este esențialmente prescriptibilă după regulile prevăzute de Legea 554/2004. Toate aceste argumente, dar și multe altele care țin de specificul dreptului administrativ sunt locuri comune pentru judecătorii specializați în drept administrativ și sunt poate mai puțin aprofundate de judecătorii de penal obișnuiți mai degrabă cu ideea că ilicitul penal desființează tot fără nuanțe și subtilități. Dacă frauda la încheierea unui contract va atrage cu siguranță sancțiunea civilă a desființării actului fondată pe ilicitul cauzei, în ceea ce privește un act administrativ lucrurile nu sunt întotdeauna atât de simple. Beneficiarul unei diplome de învățământ nu are nicio vină că semnatarul acelei diplome nu avea calitatea de funcționar al instituției de învățământ. Identic beneficiarul unei autorizații de construire nu are nici o vină că, prin săvârșirea unui ilicit penal, consiliul local a aprobat un PUZ nelegal, șamd. Pentru astfel de situații, dreptul administrativ și jurisprudența în domeniu au găsit soluțiile astfel încât terții inocenți care s-a încrezut cu bună-credință pe actul emis să nu sufere consecințele desființării acestuia, având în vedere că în drept nu exista răspundere dacă aceasta nu este fondată pe vinovăție (cu câteva excepții notabile). Aceste soluții sunt întemeiate pe marile principii ale dreptului administrativ multe dintre acestea necunoscute dreptului penal. Tocmai de aceea, în virtutea acestei geneze constituționale a contenciosului administrativ, actele administrative trebuie supuse analizei instanțelor de contencios administrativ. În astfel de situații, dreptul penal trebuie să ofere prioritate dreptului administrativ.
[1] S.Vlad, ”Despre cum penalul tine in loc civilul”, www.juridice.ro
Avocat Ștefan Vlad
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
