Secţiuni » Articole
Articole autoriRNSJESSENTIALSStudiiOpiniiInterviuriPovestim cărţi
Opinii
PLATINUM+ PLATINUM Signature     

PLATINUM ACADEMIC
GOLD                       

VIDEO STANDARD
BASIC





Cadrul procesual pasiv în contenciosul administrativ. O continuă necunoscută
21.04.2020 | Dana BIVOL, Andreea MARIN

JURIDICE - In Law We Trust
Dana Bivol

Dana Bivol

Andreea Marin

Andreea Marin

Calitatea procesuală este una dintre condițiile exercitării acțiunii civile. În esență, aceasta presupune (i) o identitate între persoana reclamantului și persoana care este titular al dreptului în raportul juridic dedus judecății, respectiv (ii) o identitate între persoana pârâtului (persoana chemată în judecată) şi persoana obligată în raportul juridic dedus judecăţii sau persoana faţă de care se urmăreşte să se stabilească un drept.[1]

Aparent definită relativ clar de dispozițiile procesual civile în vigoare, calitatea procesuală pasivă în materia contenciosului administrativ poate genera interpretări dintre cele mai diverse. În concret, stabilirea cadrului procesual pasiv poate prezenta unele dificultăți și genera practică neunitară, cu precădere, în litigiile generate de actele administrative emise la nivel local de autoritățile administrației publice locale, conform atribuțiilor acestora stabilite prin lege.

Prin raportare la jurisprudența și doctrina relevantă în materie, se întâlnesc mai multe orientări cu privire la cine este persoana față de care se urmărește să se stabilească un drept în acțiunea în anularea unui act administrativ emis de autoritățile administrației publice locale, unitatea administrativ-teritorială sau emitentul actului.

Anterior analizării propriu-zise a problematicii, trebuie realizată o analiză a raporturile dintre unitatea administrativ-teritorială și autoritățile administrației publice locale. Pentru acest demers, ne vom raporta, cu precădere, la prevederile Codului Administrativ[2], legislația specifică în materie.

Astfel, unităţile administrativ-teritoriale (comunele, oraşele, municipiile şi judeţele) sunt definite ca fiind persoanele juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu. Totodată, Codul Administrativ statuează, în mod explicit, faptul că unităţile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii.

Autorităţile administraţiei publice din comune, oraşe şi municipii sunt consiliile locale, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive. Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice locale, constituită la nivel judeţean pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale, orăşeneşti şi municipale, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean. Acestea administrează sau, după caz, dispun de resursele financiare, precum şi de bunurile proprietate publică sau privată ale unităţilor administrativ-teritoriale, în conformitate cu principiul autonomiei locale.

În conformitate cu prevederile legale, pentru îndeplinirea atribuțiilor stabilite de lege, autoritățile administrației publice locale emit acte administrative. În virtutea acestei prerogative, de a emite acte administrative în anumite domenii reglementate de lege, în practica judiciară se conturează două orientări cu privire la cine are calitate procesuală pasivă de a sta în judecată în litigiile derivate din aceste acte administrative.

I. Calitatea procesuală pasivă aparține emitentului actului administrativ contestat. Într-o primă opinie, calitatea procesuală pasivă aparține emitentului actului administrativ contestat. Această orientare este grefată pe conceptul de capacitate administrativă ori capacitate de drept administrativ – vom face referire la aceste două denumiri întrucât în practica instanțelor se întâlnesc deopotrivă ambele noțiuni fiindu-le arogată aceeași însemnătate.

Sub acest aspect, în jurisprudență s-a considerat că, în materie de contencios administrativ, calitatea procesuală derivă din capacitatea administrativă de a emite acte administrative cu caracter individual sau normativ[3]. Mergând pe calea acestui raționament, autoritățile administrației publice locale vor avea întotdeauna calitate procesuală pasivă într-un proces judiciar în care sunt contestate actele administrative emise de acestea.

Așadar, această interpretare se bazează pe faptul că, în virtutea atribuțiilor prevăzute de lege, de a emite acte administrative, consiliile locale, primarii, consiliile județene justifică calitate procesuală pasivă în litigiile derivate din actele administrative pe care le emit. În acest sens, se susține că unitatea administrativ-teritorială nu se poate substitui autorităților administrației publice locale, neavând răspundere legală în privința actelor administrative emise la nivel local[4].

În acest context, trebuie subliniat că, atât Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006 (în prezent abrogată), cât și Codului Administrativ[5], definesc noțiunea de capacitatea administrativă ca fiind un atribut ce aparține unității administrativ-teritoriale.

În concret, în prezent, capacitatea administrativă este definită de Codul Administrativ ca fiind: „ansamblul resurselor materiale, financiare, instituţionale şi umane de care dispune o unitate administrativ-teritorială, cadrul legal care reglementează domeniul de activitate, precum şi modul în care acestea sunt valorificate în activitatea proprie potrivit competenţei stabilite prin lege.

Deși definiția capacității administrative este suficient de explicită, în sensul că aceasta nu vizează emiterea de acte administrative, în jurisprudență încă subzistă teza capacității administrative (sau a capacității de drept administrativ).

Mai mult, în practică întâlnim și instanțe care fac o distincție între cele două sintagme, statuând: „capacitatea administrativă vizează resursele de care dispune o unitate administrativ-teritorială în vederea realizării atribuțiilor prevăzute de lege, nefiind relevantă sub aspectul analizării condițiilor de exercițiu ale acțiunii civile, întrucât noțiunile de «capacitate administrativă» și «capacitate de drept administrativ» nu sunt echivalente.[6]

Cu toate acestea, trebuie menționat că noțiunea de „capacitate de drept administrativ” nu este o noțiune definită legal, precum și faptul că, adesea, instanțele de judecată utilizează noțiunea de „capacitate administrativă” pentru a justifica legitimarea procesuală pasivă a autorităților administrației publice locale, iar nu pe cea de „capacitate de drept administrativ”.

În fine, nu îmbrățișăm această opinie a instanțelor de judecată întrucât, deși actele administrative, la nivel local, sunt emise, fie de autoritățile deliberative, fie de cele executive, apreciem că acestea sunt emise în numele unității administrativ-teritoriale, producând efecte în ceea ce privește acest subiect de drept.

Precum în mod corect a subliniat și instanța supremă, atribuțiile conferite autorității deliberative și autorității executive se prezumă a fi exercitate deopotrivă în scopul satisfacerii nevoilor comunitare, în numele, în interesul și pentru unitatea administrativ-teritorială[7], motiv pentru care unitatea administrativ-teritorială nu poate fi separată de actele emise de autorităților administrației publice locale.

II. Calitatea procesuală pasivă aparține unității administrativ teritoriale. Într-o a doua opinie, calitatea procesuală pasivă aparține unității administrative-teritoriale, actele autorităților administrației publice locale fiind actele unității administrative-teritoriale.

Această opinie este grefată pe ideea că atribuțiile stabilite de lege în sarcina consiliilor locale, consiliilor județene și primarilor se exercită în numele unității administrativ-teritoriale. Practic, atribuțiile primarului conferă autorității executive toate pârghiile și inițiativele necesare în vederea satisfacerii nevoilor comunitare, în timp ce atribuțiile consiliului local conferă autorității deliberative dreptul de inițiativă și de a hotărî, în condițiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepția celor care sunt date prin lege în competența altor autorități ale administrației publice locale sau centrale.[8]

Astfel, unitatea administrativ-teritorială emite acte administrative doar prin intermediul autorităților administrației publice organizate în cadrul acesteia și care, potrivit legii, exercită autonomia locală. Actele administrative astfel emise aparțin unității administrativ-teritoriale, angajând acest subiect de drept în diverse raporturi juridice[9].

În susținerea tezei redate anterior, sunt mai multe dispoziții cuprinse în Codul Administrativ. Este vorba, cu precădere, de prevederile art. 96, potrivit cărora: „(1) Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu. (2) Unităţile administrativ-teritoriale, precum şi subdiviziunile administrativ-teritoriale sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală şi ale conturilor deschise la unităţile teritoriale de trezorerie, precum şi la unităţile bancare. (3) Unităţile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii. (4) Unităţile administrativ-teritoriale, în relaţiile cu alte autorităţi şi instituţii publice, persoane fizice sau persoane juridice, pot utiliza poşta electronică, ca instrument de comunicare oficială.

Totodată, potrivit art. 105 din Codul Administrativ, „(1) Autonomia locală se exercită de către autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor.

Mai mult, art. 109 din Codul Administrativ, este explicit în sensul că primarul sau preşedintele consiliului judeţean stă în judecată în calitate de reprezentant legal al unităţii administrativ-teritoriale, pentru apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale acesteia, şi nu în nume personal.

Nu trebuie pierdut din vedere nici faptul că cheltuielile de judecată sau, după caz, despăgubirile stabilite pe baza hotărârilor judecătoreşti definitive se suportă/se fac venit de la/la bugetul local al unităţii administrativ-teritoriale.

Astfel, punem serios la îndoială corectitudinea opiniei potrivit căreia emitentul actului este cel care justifică legitimitate procesuală pasivă întrucât nu putem accepta ideea separării unității administrativ-teritoriale de actele emise de autoritățile administrației publice locale.

De asemenea, nu putem agrea faptul că unitatea administrativ-teritorială nu ar răspunde legal pentru actele emise de aceste autorități, în contextul în care din economia textelor legale cuprinse în Codul Administrativ este evident că astfel de acte se emit în scopul satisfacerii nevoilor comunitare, în numele, în interesul și pentru unitatea administrativ-teritorială, producând efecte asupra acestui subiect de drept.

În fine, până la armonizarea acestei practici neunitare, destinatarului nemulțumit de un act administrativ al autorităților administrației publice locale nu ii rămâne decât să cheme în judecată, atât unitatea administrativ-teritorială, cât și emitentul actului. Aceasta se prefigurează ca fiind cea mai bună cale pentru a se asigura că cererea formulată nu va fi respinsă ca fiind introdusă împotriva unei persoane care nu are calitate procesuală pasivă.


[1] V.M. Ciobanu, M.N. Nicolae, Noul Cod de procedură civilă, Comentariu pe articole, vol. I, p. 174, ed. Universul Juridic, București 2016;
[2] Ordonanța de urgență nr. 57/2019 privind Codul Administrativ publicată în M. Of. nr. 555/05.07.2019;
[3] Curtea de Apel Oradea – jurisprudență publicată în „REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT AL AFACERILOR” nr. 5 din 30 iunie 2012 disponibilă aici;
[4] Curtea de Apel Pitești, Secția a II-a Civilă, de Contencios Administrativ și Fiscal, Decizia nr. 1539/18.11.2019, disponibilă aici;
[5] Art. 2 lit. b) din Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006 publicată în M. Of. nr. 453/25.05.2006; Art. 5 pct. 15 lit. o) din Ordonanța de urgență nr. 57/2019 privind Codul Administrativ publicată în M. Of. nr. 555/05.07.2019;
[6] Curtea de Apel Pitești, Secția a II-a Civilă, de Contencios Administrativ și Fiscal, Decizia nr. 1223/07.10.2019, disponibilă aici;
[7] Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul de 9 judecători, Decizia nr. 12/2015, publicată în M. Of. nr. 773 din 16 octombrie 2015;
[8] Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul de 9 judecători, Decizia nr. 12/2015, publicată în M. Of. nr. 773 din 16 octombrie 2015;
[9] Curtea de Apel Pitești, Secția a II-a Civilă, de Contencios Administrativ și Fiscal, Decizia nr. 192/26.02.2020 disponibilă aici;
Înalta Curte de Casație și Justiție, Decizia nr. 1274/2012. Civil. Pretenții. Recurs;
Înalta Curte de Casație ș Justiție, Decizia nr. 1956 din 5 aprilie 2012 pronunțată în recurs de Secția a II-a civila – având ca obiect completarea hotărârii, în sensul admiterii cheltuielilor de judecată.


Avocat Dana Bivol, POPESCU & ASOCIAŢII
Avocat Andreea Marin, POPESCU & ASOCIAŢII

Aflaţi mai mult despre , , , , , , ,

Puteţi publica şi dumneavoastră pe JURIDICE.ro. Publicăm chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. Vă rugăm să vă familiarizaţi cu obiectivele şi valorile Societătii de Stiinţe Juridice, despre care puteti ciţi aici.
JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului.

Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare, Politica privind protecţia datelor cu caracter personal şi să ne scrieţi la adresa redactie@juridice.ro!







JURIDICE utilizează şi recomandă SmartBill

JURIDICE gratuit pentru studenţi

Securitatea electronică este importantă pentru avocaţi [Mesaj de conştientizare susţinut de FORTINET]

JURIDICE recomandă e-Consultanta, consultantul tău personal în finanţare


Lasă un răspuns

Acest sit folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.