« Secţiuni « Articole « RNSJOpiniiPovestim cărţi
Opinii

Considerații pe marginea Deciziei CCR referitoare la cadrul juridic al stării de urgență
13.05.2020 | Adrian SEVERIN

JURIDICE - In Law We Trust Video juridice
Adrian Severin

Adrian Severin

Decizia CCR din 6 mai 2020 privind neconstituționalitatea unor acte normative care reglementau instituirea și gestionarea stării de urgență merită analizată în toate nuanțele sale, întrucât ea are bătaie foarte lungă.

Parlamentul nu poate extinde atribuțiile Președintelui, iar Președintele nu poate restrânge atribuțiile Parlamentului

Decizia în discuție spune că Președintele împreună cu Parlamentul își împart atribuțiile în privința instituirii stării de urgență. Din analiza cadrului normativ constituțional și legal, Curtea a constatat că, în domeniul instituirii stării de urgență, autoritățile statului exercită competențe partajate: Parlamentul are competența de legiferare, prin lege organică, a regimului stării de urgență, în vreme ce Președintele are atribuția constituțională de a institui starea de urgență și de a pune în executare dispozițiile legale ale regimului stării de urgență, astfel cum acestea au fost stabilite de legiuitor. 

Nu există, însă, nici un dubiu că rolul Parlamentului este mai mare; ceea ce scade în mod corespunzător importanța rolului jucat de Președinte. Inclusiv CCR o afirmă într-un alt paragraf. Fără îndoială, atribuțiile Președintelui se exercită sub controlul Parlamentului.

Constituția prevede, la art. 93.1, că Președintele „instituie starea de urgență… potrivit legii”. În sensul acesta el „pune în executare” (ceea ce nu înseamnă și a executa în concret) dispozițiile legii care a definit regimul stării de urgență. Legea fundamentală nu stabilește decât procedura de instituire, dar nu și regimul juridic.

Legea care reglementează efectiv starea de urgență sub toate aspectele, nu îi poate conferi, însă, Președintelui puteri peste cele conferite lui de Constituție. Ea poate doar să detalieze modul în care el instituie starea de urgență, dar nu îi poate îngădui să dispună măsurile cerute de administrarea acesteia și cu atât mai puțin să modifice, completeze sau suspende legi.

Astfel, de pildă, Constituția îl îndreptățește pe Președinte să limiteze teritoriul pe care urmează a fi aplicat regimul stării de urgență, dar nu și drepturile fundamentale al căror exercițiu urmează să fie restricționat. În schimb, OUG 1/1999 îi acordă, peste prevederea constituțională, aptitudinea sau chiar obligația de a indica, în decretul privind instituirea stării de urgență, drepturile și libertățile ce vor fi restricționate ulterior de Parlament prin lege (art. 14 lit. d). Asta nu înseamnă nici că Parlamentul va fi ținut să aducă limitări acelor drepturi și nici că nu va avea latitudinea de a limita alte drepturi și libertăți, în măsura în care Constituția nu o interzice, iar situația concretă o cere.

Dacă în privința drepturilor, decretul prezidențial cuprinde doar o recomandare, în cea a întinderii teritoriului s-ar putea susține că nu oferă Parlamentului decât alternativa de a aproba sau respinge. Inclusiv cu referire la acest aspect, în absența unui text constituțional explicit, avem serioase rezerve. La urma urmei, „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român” (art. 61.1) și, dacă situația o impune iar o interdicție expresă nu există, ar fi logic ca el să poată extinde sau restrânge acoperirea teritorială a măsurii inițiate de Președinte.

Textul constituțional care atinge un aspect de conținut al regimului stării de urgență, fără a face referire expresă la aceasta, este cel al art. 53, referitor la chestiunea esențială a restrângerii drepturilor cetățenești. Fără îndoială că administrarea stării de urgență poate reclama (și de regulă reclamă) asemenea restricționări. Or, în lipsa unei dispoziții constituționale contrarii, obligația limitării drepturilor exclusiv prin lege și numai în măsura în care situația de fapt o face indispensabilă iar restricția este compatibilă cu ordinea democratică, rămâne valabilă și în cazul stării de urgență. Textele art. 93 și 53, nu pot fi despărțite.

Exercitându-și „competența de legiferare, prin lege organică, a regimului stării de urgență”, Parlamentul nu poate acorda Președintelui prerogative care să depășească limitele puse de art. 53 și nici care să îi acorde atribuții peste aceea de instituire a stării de urgență, respectiv de declanșare a procesului care duce la aplicarea regimului acestei stări speciale.

Sintagma „Președintele instituie” trebuie luată cu rezervă căci interpretarea ei literală este înșelătoare. Practic Președintele nu are puterea de a „institui” starea de urgență decât cu caracter simbolic și în exercițiul funcției sale fundamentale de mediator între puterile statului, câtă vreme decretul său nu are nici un efect dacă nu este contrasemnat de primul-ministru, adică șeful executivului; după care efectele sale au caracter provizoriu, fiind limitate la doar câteva zile, până când legislativul aprobă măsura.

În cadrul sistemului constituțional de echilibru al puterilor și al celui de garantare a drepturilor și libertăților cetățenești, singura aptitudine de a dispune a Președintelui, cu referire la starea de urgență, rezidă în aceea că fără inițiativa sa nu se poate declanșa procedura de instituire a acesteia. Sunt prea importante consecințele stării de urgență pentru a lăsa amorsarea ei la lumina uneia dintre puterile statului aflate în concurență. Președintele-mediator este chemat să își exercite, de aceea, funcția de ponderator sau de catalizator. Mai departe, totul se reglementează, însă, prin legi care nu pot fi nici măcar inițiate de Președinte.

Refuzul Parlamentului revocă de plin drept decretul Președintelui

Aprobarea Parlamentului are caracterul unei condiții rezolutorii, ceea ce înseamnă că refuzul acesteia stinge și efectele deja produse, urmând să se revină la situația de dinaintea emiterii decretului prezidențial respins. Prevederea art. 13 din OUG 1/1999 modificată în 2004, potrivit căreia „în situația în care Parlamentul nu încuviințează starea instituită, Președintele României revocă de îndată decretul, măsurile dispuse încetându-și aplicabilitatea.” este discutabilă (ca să nu spunem patologică din punct de vedere constituțional și din perspectiva logicii juridice), întrucât ar însemna că, deși este ținut a se supune deciziei legislativului, Președintele a putut acționa valabil, fie și numai timp de câteva zile, în pofida opiniei acestuia. De asemenea, dacă starea de urgență a fost instituită necugetat și inutil de Președinte, iar Parlamentul nu o încuviințează, ce rost are să se mențină efectele unui asemenea act, fie și numai pentru trecut?

Art. 13 din OUG 1/1999 adaugă la Constituție, întrucât aceasta, cerând, fără alte precizări, ca decretul prezidențial să fie trimis spre încuviințare Parlamentului (art. 93), spune că Președintele decretează ad referendum, iar invalidarea opțiunii sale de către cel îndrituit să o facă, stinge actul de plin drept (fără a mai fi nevoie, deci, de vreo revocare) cu efect din chiar momentul emiterii lui. Din păcate acest articol nu a fost supus controlului CCR și nici nu vrem să ne gândim ce s-ar întâmpla dacă, pe linia unei nefericite practici recente, Președintele ar refuza să revoce decretul neîncuviințat de Parlament. S-ar ajunge la un conflict juridic de natură constituțională care, până ar fi soluționat de CCR, ar răpi cetățenilor exercițiul deplin al drepturilor lor. Asta cu condiția ca decizia CCR să fie respectată. (De altfel, hotărârea Parlamentului prin care a fost aprobată cu anumite condiții prelungirea stării de urgență potrivit decretului prezidențial 240/14.04.2020, a fost ignorată în cea mai mare parte de Guvern, Președintele declarând că legislativul este ilegitim.

În instituirea stării de urgență, Președintele rămâne mediator

Prerogativa Președintelui de a institui starea de urgență nu poate fi înțeleasă decât în lumina rolului său esențial de mediator, care îi circumscrie statutul, diferitele norme constituționale aplicabile în speță fiind perfect concordante. Astfel, ca orice mediator, Președintele are dreptul de a avertiza părțile între care mediază asupra unor oportunități, vulnerabilități sau amenințări ce reclamă reacție și terapie din partea lor, de a le propune soluții și de a le încuraja să adopte anumite măsuri. Sesizând un pericol dintre cele prevăzute de Constituție ca rațiune pentru instituirea stării de urgență, „mediatorul constituțional” își sintetizează opinia într-un decret asupra căruia încearcă să obțină mai întâi acordul Guvernului, exprimat prin contrasemnătura premierului. În această etapă avem de a face cu o mediere între stat, reprezentat de executiv, și societate, titulara interesului public de ocrotit. Apoi, remițând decretul Parlamentului, Președintele mediază între legislativ și executiv, convingând pe cel dintâi să achieseze, spre binele societății afectate de un pericol excepțional, la sporirea temporară a puterilor celui din urmă. În toate aceste etape, Președintele nu aplică „legea organică a regimului stării de urgență” în concret, așa cum ar face-o stricto sensu un simplu funcționar public, subiect de drept administrativ, ci aplică în concret Constituția, în condițiile în care această competență constituțională a fost detaliată de respectiva lege. Este motivul pentru care cred că decretul prezidențial nu este un act administrativ, ci un act de drept constituțional care după contrasemnarea de către premier are caracterul unei OUG sui generis, pentru ca după aprobarea de către Parlament, să capete putere de lege. Numai prin acordul executivului și încuviințarea legislativului, decretul prezidențial capătă forță obligatorie. În lipsa acestora rămâne o simplă propunere.

După ce Parlamentul hotărăște aprobarea propunerii prezidențiale, acceptată de guvern, privind instituirea stării de urgență, măsurile adecvate pentru gestionarea acestei stări, care nu pot fi luate prin aplicarea legilor existente, vor fi dispuse fie prin OUG, dacă este posibil, fie prin lege, dacă este necesar. În materia drepturilor și libertăților cetățenești, singurul instrument juridic utilizabil este legea, așa cum expres o cere art. 115.6 din Constituție.Așadar, Parlamentul are, cu referire la starea de urgență, competențe mult mai mari decât simpla adoptare a legii privind regimul acesteia, în timp ce atribuțiile Președintelui se rezumă la inițierea instituirii ei.

Președintele propune, dar nu dispune; prezidează, dar nu legiferează și nu guvernează

CCR mai spune că: „Legea organică, transpunând art. 93 din Constituție, dă în competența Președintelui instituirea, prin decret prezidențial, a stării de urgență, care presupune inclusiv stabilirea măsurilor concrete de primă urgenţăcare urmează a fi luate și identificarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale al căror exerciţiu va fi restrâns. 

Decretul Președintelui nu este decât un act administrativ normativ, deci un act de reglementare secundară, care pune în executare un act de reglementare primară. Restrângerea exercițiului unor drepturi nu se realizează prin decretul Președintelui, dispozițiile art. 14 lit. d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 constituind norma prin care legiuitorul primar abilitează autoritatea administrativă (Președintele României) să dispună executarea legii, respectiv a dispozițiilor art. 4 din același act normativ care prevăd expres posibilitatea restrângerii exercițiului drepturilor fundamentale. 

În speță, Președintele, acționând în limitele competențelor sale legale, a identificat drepturile și libertățile al căror exercițiu urma să fie restrâns.

Textul cere explicații, mai ales pentru a deveni accesibil nespecialiștilor (inclusiv din Guvern) și a evita, pe cât posibil, atât criticile nefondate, cât și aplicarea sa abuzivă.

Așadar, instituirea stării de urgență, ar presupune, potrivit legii organice speciale, „inclusiv stabilirea măsurilor concrete de primă urgenţă care urmează a fi luate și identificarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale al căror exerciţiu va fi restrâns. Starea de urgență, ca stare de fapt, reclamă, desigur, măsuri… urgente. Este firesc, de aceea, ca ele să fie luate până la expirarea celor câtorva zile necesare sesizării Parlamentului (maxim cinci), întrunirii lui (maxim două) și luării hotărârii în procedură de urgență (aproximativ trei). Este de bun simț.

Măsurile respective devin executorii însă numai întrucât decretul prezidențial este acceptat de premier. Nici Constituția nici vreo altă lege nu îl obligă pe șeful executivului să contrasemneze decretul prezidențial; fapt absolut de înțeles dacă ne amintim că raportul dintre cei doi semnatari ai decretului este cel dintre o putere și un mediator.

După cum bine a observat CCR, ideea includerii în decretul prezidențial a măsurilor de primă urgență (iar nu a tuturor măsurilor impuse de administrarea stării de urgență) a fost legiferată prin art. 14 lit. c indice 1 al OUG 1/1999, conform modificării intervenite în 2004. Este de discutat cât de fericită a fost această modificare. Este greu de imaginat că Președintele unei republici parlamentare, cu mijloacele reduse pe care le are, poate concepe un plan de măsuri, fie ele și urgente, pentru a face față, de pildă, unei pandemii. Dacă vrea să o facă trebuie să apeleze la instrumentele Guvernului.

Numai că acesta ar putea rezolva problema și singur. Dacă măsurile se încadrează în legislația existentă nu ar fi chiar nici o dificultate. Dacă ele reclamă modificări legislative, s-ar putea apela la OUG, odată ce executivul ar fi de acord că instituirea stării de urgență se impune și măsurile speciale de primă necesitate nu ar solicita schimbarea raporturilor de putere între instituțiile statului și între stat și cetățeni. În orice caz, prin decret prezidențial nu se poate legifera.

Prevederea inutilă a articolului 14 din OUG 1/1999, mai înainte amintit, are însă dezavantajul de a-i cere Președintelui să facă mai mult decât îi permite Constituția, măsurile de luat întru administrarea stării de urgență, fiind altceva decât instituirea acesteia. Și, o repetăm, dacă legea la care chiar Constituția face trimitere, poate detalia modalitatea în care Președintele își îndeplinește atribuțiile constituționale, ea nu îi poate conferi alte atribuții.

Oricum, CCR observă cu pertinență că decretul Președintelui nu este un act de reglementare primară, adică nu are valoarea unei legi, ci unul care „pune în executare un act de reglementare primară”. Aceasta însemnând că, în procesul instituirii stării de urgență, Președintele nu poate stabili reguli noi – așa cum ar putea-o face Parlamentul sau, în unele cazuri, Guvernul – ci doar organiza aplicarea regulilor existente; iar asta, adaug eu, numai în ceea ce privește trecerea la punerea în aplicare a legii privind starea de urgență, iar nu și cu referire la identificarea măsurilor de adoptat în baza acesteia, la organizarea aplicării lor și la aplicarea lor în concret. Cele din urmă intră în competența Guvernului, care, după caz, va sesiza Parlamentul pentru legiferare.

Că și CCR apreciază la fel rezultă din interpretarea per a contrario a următoarei fraze din decizia ce analizăm: „întrucât nicio dispoziție a Ordonanței de urgență a Guvernului nr.1/1999 nu îl îndrituiește pe Președinte să acționeze dincolo de competențele sale constituționale, instanța constituțională nu poate sancționa … normele legale criticate de autorul excepției. Cu alte cuvinte, dacă Ordonanța cu pricina ar fi extins competențele constituționale ale Președintelui, ea ar fi fost anulabilă ca neconstituțională.

Drepturile și libertățile nu pot fi restrânse de Președinte

În ceea ce privește drepturile fundamentale, CCR este și mai explicită când afirmă că „Restrângerea exercițiului unor drepturi nu se realizează prin decretul Președintelui” care este abilitat doar „să dispună executarea legii”, respectiv să identifice doar drepturile și libertățile al căror exercițiu abia apoi urmează a fi restrâns… prin lege.

Cuvântul „dispune” nu este cel mai potrivit, întrucât dreptul cuiva de a dispune presupune și obligația altcuiva de a executa dispoziția. Or, cui dispune Președintele? Mai întâi Guvernului, care nu este obligat să contrasemneze, și apoi Parlamentului, care cu atât mai puțin este obligat să aprobe. Că acest cuvânt nu trebuie citit la propriu, este arătat chiar de către CCR când spune că, în orice caz, ceea ce se dispune este trecerea la executarea unei legi care în condiții normale și fără inițiativa prezidențială nu poate fi aplicată. De asemenea, drepturile și libertățile nu sunt restrânse de Președinte, el doar identificând drepturile ce vor putea fi restrânse mai apoi, prin act normativ la nivelul legii (art. 53 coroborat cu art. 115.6 din Constituție), și asta numai dacă este neapărată nevoie și în limite de stabilit, proporțional cu magnitudinea problemei de rezolvat.

Ceea ce înseamnă că toate limitările drepturilor și libertăților impuse în perioada de după instituirea stării de urgență altfel decât prin lege, chiar dacă au fost menționate în decretul prezidențial, sunt lovite de nulitate absolută. A fortiori sunt lovite de nulitate absolută limitările unor drepturi neprevăzute acolo, precum libertatea religioasă (care oricum nu putea fi limitată „sub nici o formă” – art. 29.1 din Constituție).  

Singura rezervă pe care o am este legată de calificarea Președintelui Republicii ca „autoritate administrativă”, decretele sale fiind, pe cale de consecință, „acte administrative”; adică acte prin care se organizează aplicarea legii și se aplică legea în concret. Cum am mai spus-o, Președintele este o instituție de drept constituțional și actele sale sunt manifestări de voință în aplicarea Constituției, fie ea și completată, în virtutea permisiunii pe care tot ea a acordat-o, prin legi speciale. De aceea, de pildă, decretul prezidențial privind starea de urgență nu numai că, nefiind lege, nu poate fi supus controlului CCR, dar nu este susceptibil nici de a fi contestat la instanța de contencios administrativ.

Decretul prezidențial abuziv poate fi sancționat de Parlament

Din decizia CCR mai rezultă și alte trei concluzii importante.

În primul rând, limitările drepturilor și libertăților efectuate de manieră indirectă sunt interzise. Astfel, de pildă, nu poate fi limitată libertatea religioasă prin limitarea dreptului la libera circulație. Interzicerea manifestării externe a credinței, afectează și manifestarea ei internă, atât timp cât ritualul canonic este intrinsec credinței, iar nu numai învelișul ei simbolic. CCR atrage atenția că Președintele a dispus (prin decretul privind instituirea stării de urgență) măsuri „având impact asupra unor drepturi și libertăți fundamentale (dreptul la muncă, libertatea economică, accesul liber la justiție etc.), ceea ce este ilegal.

În al doilea rând, măsurile cu aplicare directă ce ar putea fi incluse în decretul prezidențial, trebuie să fie „de primă urgență. Ceea ce în speță nu s-a întâmplat, căci CCR constată că: „.măsurile pe care Președintele le-a apreciat drept ”de primă urgenţă cu aplicabilitate directă” (achiziționarea directă de bunuri de către autorităţile publice, suspendarea din funcţiile de conducere a unor funcționari publici, neînceperea cursului prescripţiilor şi termenelor de decădere, suspendarea prescripţiilor şi termenelor de decădere, suspendarea de plin drept a cauzelor civile și penale, întreruperea termenele de exercitare a căilor de atac etc.) constituie, în mod expres sau implicit, derogări de la legislația în vigoare la momentul instituirii stării de urgență.” Așa este. Acele măsuri nu erau de imediată urgență, putând aștepta încuviințarea Parlamentului.

În al treilea rând, măsurile cu pricina, în condițiile în care, sub imperiul urgenței, ar fi de aplicare imediată, nu pot modifica, completa sau suspenda legi, ci numai pune în aplicare legile existente. Din atare perspectivă, CCR a reținut că: „Președintele a dispus, pe de o parte, suspendarea sau neaplicarea unor dispoziții legale, sau, pe de altă parte, modificarea și completarea unor legi”; ceea ce a condus la concluzia că: „Președintele și-a exercitat atribuția legală, cu depășirea cadrului legal.” 

CCR nu este, însă, o instanță judecătorească și de aceea nu are competența de a sancționa încălcarea legilor. Pe de altă parte, implicit recunoaște că decretul prezidențial privind instituirea stării de urgență nu putea fi supus controlului instanței de contencios administrativ, așa cum s-ar fi întâmplat în cazul unui act administrativ normativ pur și simplu. De altfel, chiar dacă, alături de CCR, l-am socoti act administrativ, tot Constituția exceptează de la controlul judecătoresc actele administrative „care privesc raporturile cu Parlamentul” (art. 126.6). Or, decretul cu pricina trebuie supus aprobării parlamentare. Cum putea fi corectat atunci actul Președintelui (act care nu are natura legii) săvârșit cu încălcarea graniței constituționale a competențelor sale?

CCR o spune explicit: „Curtea a constatat că forul legiuitor avea obligația de a-l supune controlului parlamentar (decretul prezidențial – nn), iar prin hotărârea adoptată să sancționeze exercitarea ultra vires a competențelor legale de către Președintele României.”

Abia această hotărâre, având același regim cu cel al legii, era „susceptibilă de contestare la Curtea Constituțională. De unde alte două concluzii și anume: i. Parlamentul avea dreptul să modifice decretul prezidențial pentru a-i asigura conformitatea cu ordinea constituțională și legală; ii. Aprobând fără modificări decretul prezidențial, adoptat de către autorul său dincolo de competențele sale legale, prin hotărârea sa având aceeași putere cu legea, Parlamentul a acoperit viciul de nelegalitate și astfel, sub aspect constituțional, a preluat asupra sa răspunderea pentru întregul conținut al actului infectat de abuz.

Calea sesizării CCR pentru soluționarea unui conflict juridic de natură constituțională între Parlament și Președinte, era inutilă și chiar inadmisibilă, câtă vreme Parlamentul avea posibilitatea să rezolve problema pus și simplu respingând sau amendând actul abuziv.

În schimb, în măsura în care Președintele ar fi apreciat că, printr-o aprobare parțială, Parlamentul i-a restrâns nejustificat competențele, ar fi putut sesiza CCR. Nu a avut, însă, de ce să o facă. Parlamentarii nu au ridicat un deget în apărarea ordinii de drept, afirmând că inacțiunea față de violarea acesteia ar fi „un act de responsabilitate” (sic!).

Ceea ce ne obligă să încheiem printr-o întrebare, evident, retorică: Responsabilitatea pentru combaterea unei pandemii se definește în cadrul responsabilității pentru respectarea Constituției (a legii, în general) sau în afara acesteia?

Prof. univ. dr. Adrian Severin

 
Secţiuni: CCR, Covid 19 Legal React, Drept constitutional, Jurisprudență, Opinii, Selected | Toate secţiunile
Cuvinte cheie: , , , , , , ,
Vă invităm să publicaţi şi dvs., chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. Totuşi, vă rugăm să vă familiarizaţi cu obiectivele şi valorile Societătii de Stiinţe Juridice, despre care puteti ciţi aici. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare, Politica privind protecţia datelor cu caracter personal şi să ne scrieţi la adresa de e-mail redactie@juridice.ro!

Lex Discipulo Laus Încurajăm utilizarea RNPM - Registrul Naţional de Publicitate Mobiliară Securitatea electronică este importantă pentru avocaţi
Mesaj de conştientizare susţinut de FORTINET
JURIDICE utilizează SmartBill

Faci un comentariu sau dai un răspuns?

Acest site folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.


.
PLATINUM Signature      

PLATINUM  ACADEMIC

GOLD                        

VIDEO   STANDARD