Covid-19 Legal React
AbonamentePlatinum members

Simina Tănăsescu are dreptate!


14.05.2020 | Ștefan VLAD
Secţiuni: CCR, Covid 19 Legal React, Jurisprudență, Opinii, Selected
JURIDICE - In Law We Trust
Stefan Vlad

Stefan Vlad

Ma refer la opinia concurenta la Decizia CCR nr. 152/2020 privind constatarea neconstitutionalitatii art. 28 din OUG 1/1999 si OUG 34/2020. In opinia mea, aceasta opinie concurenta trebuie sa fie citita de orice jurist atras de rafinamentul si eleganta rationamentelor juridice, fiind, pe de alta parte, un instrument de referinta pentru cei care activeaza in domeniul dreptului constitutional si al dreptului administrativ.

Faptele sunt cunoscute: Avocatul Poporului a formulat o exceptie de neconstitutionalitate a:

– art. 9, art. 14 lit. c1)-f) si ale art. 28 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta si a ordonantei de urgenta, in ansamblul sau,

– precum si a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta, in ansamblul sau.

Vom remarca faptul ca art. 9 si 14 din OUG 1/1999 se refera la dreptul presedintelui de a adopt a masuri pe perioada starii de urgenta si obligatia autoritatilor publie si a tuturor celorlalte persoane de a se conforma. OUG 34/2020 modifica OUG 1/1999 si contine, inter alia, o serie de masuri restrictive aplicabile pe perioada starii de urgenta.

Solutia Curtii:

1. Respinge exceptia de neconstitutionalitate formulata de Avocatul Poporului si constata ca dispozitiile art. 14 lit. c1)-f) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta, precum si ordonanta de urgenta, in ansamblul sau, sunt constitutionale in raport cu criticile formulate.

2. Admite exceptia de neconstitutionalitate formulata de acelasi autor si constata ca dispozitiile art. 28 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta sunt neconstitutionale.

3. Admite exceptia de neconstitutionalitate formulata de acelasi autor si constata ca Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.34/2020 pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta este neconstitutionala, in ansamblul sau.

Sunt de acord fara rezerve cu solutia cuprinsa la pct. 2, deoarece si eu cred ca textul care instituie raspunderea contraventionala este lipsit de claritate. De asemenea sunt de acord si cu solutia cuprinsa la pct. 1, insa cu mentiunea ca, asa cum voi arata mai jos, Curtea a actionat ultra vires, cu depasirea competentelor sale.

I. Cu privire la art. 14 din OUG 1/1999

Autorul exceptiei critica faptul ca textul permite Presedintelui sa aduca atingere prin Decret unor drepturi si libertati fundamentale. In mod corect, Curtea apreciaza insa ca art. 14 din OUG 1/1999 nu-i permite Presedintelui sa actioneze ca un legiuitor primar, ci doar deleaga acestuia atributia de a stabili prin Decret masurile ce urmeaza a fi adoptate inclusiv drepturile si libertatile ce urmeaza a fi restranse, Curtea apreciind astfel in mod corect faptul ca Decretul Presedintelui nu este decat un act administrativ normativ emis in temeiul art. 14 din OUG 1/1999 deci pentru punerea in executare a acestei Ordonante. Pe acest temei Curtea a respins critica de neconstitutionalitate a art 14, iar analiza ar fi trebuit sa se opreasca aici. Insa din ratiuni mai degraba politice decat stiintifice, Curtea nu s-a oprit, ci a continuat sa analizeze Decretul presedintelui de instituire a starii de urgenta, desi nimeni nu i-a cerut acest lucru si nici nu are, potrivit legii, competenta de a analiza acte administrative fie ele normative, demersul analitic fiind nu doar gresit dar si profund inutil in contextul spetei cu care a fost sesizata Curtea. De aceea, incepand de la par. 100 pana la par. 106, analizand Decretul Presedintelui Curtea pare ca deruleaza mai degraba inca un episod din razboiul Presedinte-CCR, si o face nu doar fara a avea dreptul dar si profund gresit, cu incalcarea Legii contenciosului administrativ si a Constitutiei. Curtea promoveaza teoria periculoasa ca Decretul de instituire a starii de urgenta fiind un act administrativ adoptat in temeiul unei prerogative conferite de Constitutie, concretizeaza un raport juridic constitutional sustras asadar controlului instantelor judecatoresti, el putand fi cenzurat doar de catre Parlament (atunci cand adopta Hotararea de aprobare a starii de urgenta) sau de Curtea Constitutionala, mediat, daca se ataca la CCR Hotararea Parlamentului cu privire la starea de urgenta. Curtea afirma explicit in par.93 faptul ca Decretul Presedintelui este un act administrativ normativ exclus de la controlul instantelor de contencios administrativ in temeiul art 5 alin 1 lit a din Legea 554/2004, deoarece ar fi vorba de un act care priveste relatia cu Parlamentul. Aceasta opinie este vadit eronata si reliefeaza faptul ca CCR nu a citit Legea 554/2004, deoarece daca ar fi facut-o ar fi observat faptul ca la art 2 alin 1 lit k din Legea 554/2004 sunt definite explicit actele care privesc raporturile cu Parlamentul astfel: “actele emise de o autoritate publica, in realizarea atributiilor sale, prevazute de Constitutie sau de o lege organica, in raporturile de natura politica cu Parlamentul”. Asadar doar actele de natura politica sunt excluse de la controlul instantelor de judecata, iar Decretul Presedintelui privind starea de urgenta nu este un act politic.

Aspectul a fost surprins in par. 2 din Opinia concurenta la care ne referim, astfel:

“Decretul Presedintelui Romaniei prin care se instituie starea de asediu sau starea de urgenta este un act administrativ cu caracter normativ prin care se pun in aplicare prevederile art. 93 din Constitutie si ale OUG nr.1/1999. Prin urmare, in conformitate cu art. 126 alin. (6) din Constitutie, decretul Presedintelui Romaniei este supus controlului judecatoresc pe calea contenciosului administrativ in baza legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 care, in art. 1 lit. k), precizeaza urmatoarele: „(1) In intelesul prezentei legi, termenii si expresiile de mai jos au urmatoarele semnificatii: […] k) acte care privesc raporturile cu Parlamentul – actele emise de o autoritate publica, in realizarea atributiilor sale, prevazute de Constitutie sau de o lege organica, in raporturile de natura politica cu Parlamentul; […]”. Astfel, exceptia prevazuta de art. 5 („Actele nesupuse controlului si limitele controlului”) din Legea nr.554/2004 conform careia „(1) Nu pot fi atacate in contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; […]” trebuie citita prin prisma sensului dat termenilor de respectivul act normativ.“

Asadar, Decretul presedintelui este un act administrativ supus pe deplin cenzurii instantelor de judecata, chestiune ce este de sorginte constitutionala de vreme ce art 126 din Constitutie garanteaza de maniera explicita controlul judecatoresc al actelor administrative de catre instantele de contecios administrativ. Curtea refuza insa acest control, considerand ca ar fi un simplu act politic, apreciind ca legalitatea si temeinicia Decretului pot fi cenzurate de catre Parlament. Or asa cum am mai avut ocazia sa sustin,[1] Parlamentul nu cenzureaza acte administrative, fie ele ale Presedintelui sau ale vreunui simplu primar de comuna, sau a oricarei alte autoritati sau institutii publice. De fapt, Parlamentul nu cenzureaza actele nimanui, cu singura exceptie notabila a Ordonantelor de Guvern emise in procedura delegarii legislative. El nu are rol de cenzor ci de strateg si elaborator de legi. Rolul de cenzor este atribuit exclusiv instantelor de judecata si Curtii Constitutionale. Din acest motiv, opinia Curtii prin care exclude Decretul presedintelui de la controlul judecatoresc este si periculoasa si contrara Constitutiei, deoarece in cazul in care Decretul ar contine chestiuni nelegale care aduc atingere drepturilor si intereselor legitime ale unei persoane, el va fi exclus de la controlul instantelor de judecata. Argumentul conform caruia Decretul poate fi supus analizei CCR daca se ataca Hotararea Parlamentului de aprobare a starii de urgenta este un argument slab, deoarece dreptul de a sesiza Curtea in procedura de control de constitutionalitate a Hotararilor Parlamentului nu apartine oricui, ci doar parlamentarilor, asadar nu persoanei ale carei drepturi si interese sunt incalcate, persoana care intr-o astfel de situatie ramane fara drept de acces la o instanta.

Opinia concurenta surprinde foarte frumos aceste idei in par. 4 dupa cum urmeaza:

“Ne exprimam insa dezacordul in privinta tuturor celorlalte considerente obiter dictum care se refera la art. 14 lit. c1) – f) din OUG nr. 1/1999 din decizia nr. 152/2020 ca fiind in intregime ultra vires. Astfel, ideea conform careia Parlamentul si-ar putea depasi in mod arbitrar competentele care i-au fost expres si limitativ atribuite prin art. 93 din Constitutie si ar putea nesocoti competentele instantelor judecatoresti expres si formal prevazute de art. 126 alin. (6) din Constitutie, procedand la efectuarea unui control de temeinicie si legalitate a actului administrativ normativ edictat de Presedintele Romaniei, este contrara literei explicite a Constitutiei si, in plus, contravine si principiului separatiei puterilor in stat (art. 1 alin. 4) si dreptului fundamental de liber acces la justitie (art. 21) al oricarei persoane ce s-ar putea considera lezata in drepturile sale subiective de astfel de acte administrative. Controlul parlamentar – invocat falacios de opinia majoritara – vizeaza raporturile de natura politica dintre puterea legiuitoare si puterea executiva, care tocmai in considerarea acestui fapt sunt exceptate de la controlul judecatoresc pe calea contenciosului administrativ, si nicidecum aspectele de legalitate formala si materiala ce pot fi verificate doar de instantele judecatoresti. Pentru o frumoasa si puternica pledoarie impotriva controlului parlamentar asupra legalitatii si oportunitatii actelor administrative realizata concomitent cu adoptarea Constitutiei Romaniei a se vedea Tudor Draganu, Introducere in teoria si practica statului de drept, Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p.169-175.“

De mare forta si profunzime este si argumentul cuprins in par. 5 acolo unde se realizeaza o critica a Deciziei prin prisma recentei solutii pronuntata de CEDO in cauza Kovesi vs Romania. Autorii opiniei concurente combat astfel statuarile Deciziei CCR care consacra interdictia accesului la o instanta:

“Opinia majoritara se contrazice singura atunci cand afirma ca si acest decret al Presedintelui Romaniei are o „valoare constitutionala”, care aminteste de „raporturile de drept constitutional pur” din decizia nr. 358/2018, doar pentru a-si putea extinde ultra vires, propria competenta. In cauza Kövesi v. Romania (cererea nr.3594/19) Curtea Europeana a Drepturilor Omului a stabilit ca limitarea liberului acces la justitie al reclamantei a rezultat din decizia nr.358/2018 prin care jurisdictia constitutionala a afirmat ca instantele de contencios administrativ pot verifica doar legalitatea formala a decretelor emise de Presedintele Romaniei (a se vedea in special paragrafele 153-157 din hotararea CEDO in cauza Kövesi v. Romania, 5 mai 2020). In prezenta decizie (nr. 152/2020) Curtea Constitutionala merge mai departe si afirma ca instantele de contencios administrativ nu pot verifica nici legalitatea formala a acestor acte administrative cu caracter normativ de vreme ce ele vor fi supuse controlului politic al Parlamentului si controlului jurisdictional al Curtii Constitutionale, ceea ce practica relevanta a instantelor judecatoresti, confirmata recent si de jurisdictii internationale precum CEDO, infirma. Errare humanum est, perseverare.“

II. Cu privire la par. 91 din Decizia Curtii referitor la incetarea efectelor Decretului.

Profit de prezenta ocazie pentru a aduce in discutie un paragraf din Decizia nr. 152/2020, care desi nu a fost analizat in cadrul opiniei concurente, merita totusi scos in evidenta macar pentru a reaminti Curtii cateva elemente de baza ale dreptului administrativ pe care nu le cunoaste.

Curtea afirma in par. 91 urmatoarele:

“(…) pornind de la realitatea ca decretul de instituire a starii de urgenta este actul administrativ emis in exercitarea unei atributii constitutionale, deci avand rang constitutional, Curtea constata ca acesta este emis sub conditia rezolutorie de a fi aprobat prin hotarare a Parlamentului, neindeplinirea conditiei atragand revocarea de indata a decretului si incetarea aplicabilitatii masurilor dispuse.

Asadar in conceptia Curtii, Decretul in discutie este un act administrativ emis sub conditia rezolutorie a aprobarii de catre Parlament, care eveniente conditione atrage revocarea de indata a decretului. Observam aici un amalgam nepermis intre elemente specifice dreptului civil si cele ale dreptului administrativ, dar si vadita necunoastere a modului in care functioneaza institutiile de baza ale dreptului administrativ.

Intai de toate trebuie aratat faptul ca faptul ca ceea ce Parlamentul este indreptatit sa aprobe sau sa respinga este doar starea de urgenta(ca stare de fapt), iar nu Decretul presedintelui (ca act juridic administrativ). Marturie stau art. 10, 12 si 13 din OUG nr. 1/1999 care prevad ca “Starea de urgenta se intituie de Presedinte prin Decret”, ca Presedintele Romaniei solicita Parlamentului incuviintarea masurii adoptate” si ca “in situatia in care Parlamentul nu incuviinteaza starea de urgenta instituita, Presedintele revoca de indata Decretul, masurile dispuse incetandu-si aplicabilitatea”. Art. 93 din Constitutie este redactat in acelasi sens atunci cand prevede ca Presedintele instituie starea de urgenta “si solicita Parlamentului incuviintarea masurii adoptate in cel mult 5 zile de la luarea acestuia”. Asadar, reiese cu puterea evidentei faptul ca ceea ce se supune aprobarii de catre Parlament este exclusiv starea de urgenta (ca stare de fapt), iar nu Decretul de instituire (ca act juridic administrativ). Aceasta este o prima confuzie a Curtii.

O a doua confuzie a Curtii este efectul necunoasterii modului in care functioneaza institutia incetarii efectelor unui act administrativ. Doctrina relevanta[2] distinge intre stingerea efectelor unui act administrativ ca urmare fie a interventiei unui fapt material, fie ca urmare a interventiei unui act juridic nou. Se spune astfel ca diferenta esentiala dintre cele doua modalitati principale de incetare a efectelor juridice ale unui act administrativ rezida in prezenta sau absenta unei manifestari de vointa facute cu scopul de a produce efecte juridice[3]. Intre faptele materiale care constituie cazuri de incetare a actelor administrative mentionam: scurgerea timpului, decesul persoanei, disparitia persoanei juridice, prescriptia, pierderea inscrisului constatator, iar lista ramane deschisa fiind imposibil sa enumeram exhaustiv toate faptele materiale. Implinirea conditiei rezolutorii a fost identificata in doctrina ca un caz de incetare automata a unui act administrativ facand parte din sfera modalitatii de incetare a actului ca urmare a interventiei unui fapt material. In privinta sferei incetarii efectelor juridice ca urmare a interventiei unui nou act juridic, aceasta cuprinde exclusiv urmatoarele operatiuni: anularea, revocarea, abrogarea, suspendarea[4] si modificarea, cu mentiunea ca intre aceste cazuri ar putea fi adaugata si constatarea caducitatii[5].

In Decizia analizata, Curtea identifica o modalitate de incetare a efectelor Decretului si anume implinirea conditiei rezolutorii constand in respingerea Decretului de catre Parlament. Trecand peste faptul ca, asa cum am afirmat anterior, Parlamentul nu aproba Decretul ci doar starea de urgenta, acceptand insa aceasta teza de dragul demonstratiei, ar trebui sa identificam in care din cele doua mari modalitati de incetare a actelor administrativ ne incadram: fie ca urmare a unui fapt material, fie ca urmare a unui act juridic? Evident, Hotararea Parlamentului nu este un fapt material ci un act juridic. Ramane, deci, sa analizam cea de-a doua varianta si anume incetarea actului administrativ ca urmare a aparitiei unui nou act juridic (Hotararea Parlamentului). Asa cum am aratat mai sus exista doar cinci operatiuni posibile intr-o atare situatie: anularea, revocarea, abrogarea, suspendarea si modificarea. Din ratiuni evidente ne vom referi doar la primele trei, urmand a demonstra ca niciuna nu este aplicabila, dupa cum urmeaza:
1. Anularea reprezinta desfiintarea actului de catre instanta de judecata. Nu este cazul de vreme ce Parlamentul nu este o instanta de judecata.
2. Revocarea este operatiunea de desfiintare a actului administrativ de catre insusi organul emitent, in cazul nostru de catre Presedinte. Evident nu ne regasim in aceasta ipoteza.
3. Abrogarea este o operatiune care principial se regaseste in atributiile Parlamentului insa ea are efecte doar pentru viitor, aspect ce este insa incompatibil cu institutia conditiei rezolutorii pe care o invoca CCR, conditie care retroactiveaza intotdeauna.

Asadar raspunsul la aceasta asa zisa dilema ne este oferita de maniera simpla si explicita de catre Lege. OUG 1/1999 prevede in art. 13 faptul ca in situatia in care Parlamentul nu incuviinteaza starea instituita, Presedintele Romaniei revoca de indata decretul, masurile dispuse incetandu-si aplicabilitatea.” Asadar, Decretul nu inceteaza ca urmare a interventiei unei asa zise conditii rezolutorii, ci ca urmare a revocarii lui de catre insusi emitent. Or, Curtea nu a vazut acest aspect sau s-a facut ca nu vede preferand, cu scopul de a-si mentine coerenta argumentatiei in ceea ce priveste pretinsul drept al Parlamentului de a cenzura Decretul presedintelui, sa bulverseze si sa induca o anumita confuzie in ceea ce priveste sistemul clasic admis de doctrina referitor la modalitatile de incetare a unui act administrativ.

III. Cu privire la OUG 34/2020

Solutia Curtii a fost aceeea de a declara neconstitutionalitatea intregului act normativ pentru motive extrinseci, si anume pentru faptul ca potrivit art. 115 alin. 6 din Constitutie, nu se pot afecta negativ drepturi si libertati fundamentale pe calea unei Ordonante de urgenta, ci doar prin Lege. Asadar Curtea nu a mai analizat motivele de neconstitutionalitate intrinseci considerand de plano ca simpla adoptare a unei Ordonante prin care se afecteaza drepturi si libertati fudamentale este neconstitutionala, fara a se mai analiza intrinsec Ordonanta. Autorii opiniei separate critica aceasta solutie sustinand ca nu exista motive extrinseci de neconstitutionalitate, deoarece art. 115 alin. 6 din Constitutie trebuie corelat cu art. 53 din Constitutie (asa cum s-a afirmat in jurisprudenta Curtii) aspect care implica analiza pe fond, adica a continutului normativ al dispozitiilor legale ce trebuie comparate cu acest standard constitutional pentru a se putea stabili daca a avut loc sau nu o afectare „in sens negativ” a drepturilor sau libertatilor fundamentale si daca au fost respectate sau nu toate conditiile impuse pentru restrangerea exercitiului unor drepturi. Art. 115 alin. 6 din Constitutie nu poate fi un criteriu de analiza extrinseca ci exclusiv un criteriu intrinsec,[6] ce presupune deci analizarea pe fond a drepturilor si libertatilor atinse[7]. De altfel, autorii opiniei concurente identifica in perioada 2003-2019 un numar de 400 de Decizii ale Curtii in care, pentru analizarea unor OUG, s-a utilizat standardul prevazut de art. 115 alin. 6 din Constitutie; a reiesit ca doar in 4 decizii Curtea a considerat ca art 115 alin 6 instituie un criteriu extrinsec de analiza[8]. De aceea, autorii opiniei concurente apreciaza ca trebuie procedat la o analiza intrinseca si ca urmare doar doau din prevederile OUG nr. 34/2020 trebuiau sa fie declarate neconstitutionale.

Prezentul articol este un simplu rezumat al Opiniei concurente si de aceea pentru a surprinde frumusetea rationamentului expus va invit la lectura integrala a Opiniei, care, asa cum am afirmat la inceput, este o dovada de stiinta de carte, de claritate si elocventa astfel incat cred ca poate fi inclusa in randul nestematelor juridice.


[1] S. Vlad, Consideratii cu referire la Decretul privind instituirea starii de urgenta, www.juridice.ro
[2] A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol II, Edit. All Beck, Bcuresti 2005, p.71.
[3] I. Brad, Revocarea actelor administrative, Ed UJ, 2009, p.49.
[4] Pentru o argumentatie interesanta si corecta referitoare la incadrarea suspendarii ca un caz de incetare a efectelor actului administrative a se vedea I.Brad, op cit, p.51.
[5] A se vedea O. Podaru, Caducitatea manifestarilor de vointa in dreptul public roman, Teza de doctorat, Universotatea Babes Bolyai, Cluj Napoca, 2002.
[6] A se vedea par. 11 din Opinia Concurenta.
[7] CCR recunoaste explicit acest aspect in Decizia nr. 366/2014, Decizia nr. 457/2014, Decizia nr. 140/2015, Decizia nr. 71/2017.
[8] Decizia nr. 82/2009, Decizia nr. 1577/2011, Decizia nr. 55/2014, Decizia nr. 351/2015.


Avocat Stefan Vlad

Cuvinte cheie: , , , , , , , ,
Vă invităm să publicaţi şi dumneavoastră pe JURIDICE.ro. Ne bucurăm să aducem gândurile dumneavoastră la cunoştinţa comunităţii juridice şi publicului larg. Apreciem generozitatea dumneavoastră de a împărtăşi idei valoroase. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicăm chiar şi opinii cu care nu suntem de acord, publicarea pe JURIDICE.ro nu semnifică asumarea de către noi a mesajului transmis de autor. Totuşi, vă rugăm să vă familiarizaţi cu obiectivele şi valorile Societătii de Stiinţe Juridice, despre care puteţi ciţi aici. Pentru a publica pe JURIDICE.ro vă rugăm să luaţi în considerare Condiţiile de publicare, Politica privind protecţia datelor cu caracter personal şi să ne scrieţi la adresa de e-mail redactie@juridice.ro!

JURIDICE.ro foloseşte şi recomandă My Justice

Autori JURIDICE.ro
Juristi
JURIDICE pentru studenti
JURIDICE NEXT









Subscribe
Notify of

Acest site folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

0 Comments
Inline Feedbacks
View all comments
Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.

↑  Înapoi în partea de sus a paginii  ↑
Secţiuni          Noutăţi     Interviuri     Comunicate profesionişti        Articole     Jurisprudenţă     Legislaţie         Arii de practică          Note de studiu     Studii
 
© 2003-2023 J JURIDICE.ro