Secţiuni » Arii de practică
BusinessAchiziţii publiceAfaceri transfrontaliereAsigurăriBankingConcurenţăConstrucţiiCorporateComercialCyberlawEnergieFiscalitateFuziuni & AchiziţiiGamblingHealth & PharmaInfrastructurăInsolvenţăMedia & publicitatePiaţa de capitalProprietate intelectualăTelecomTransporturi
ProtectiveData protectionDreptul familieiDreptul munciiDreptul sportuluiProtecţia consumatorilorProtecţia mediului
LitigationArbitrajContencios administrativContravenţiiDrept penalMediereProcedură civilăRecuperare creanţe
Materii principale: CyberlawDreptul Uniunii EuropeneDrept constituţionalDrept civilProcedură civilăDrept penalDreptul muncii
Drept constituţional
DezbateriCărţiProfesionişti
 

Inconsecvențe jurisprudențiale relative la posibilitatea restrângerii exercițiului unor drepturi sau libertăți fundamentale. Problematica limitării exercițiului unor drepturi și libertăți fundamentale în contextul instituirii stării de urgență sau a stării de alertă (I)
19.05.2020 | Lidia BARAC

JURIDICE - In Law We Trust
Lidia Barac

Lidia Barac

Inconsecvențe jurisprudențiale relative la posibilitatea restrângerii exercițiului unor drepturi sau libertăți fundamentale.

O analiză a jurisprudenței Curții Constituționale (CCR) în materia respectării drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor pune în evidență o practică neunitară, atât din perspectiva stabilirii modalităților formale prin care poate fi restrâns exercițiul unor drepturi și libertăți fundamentale, context în care identificăm incoerențe greu de justificat cât privește aplicarea disp. art. 115 alin. (6) din Constituție, cât și din perspectiva stabilirii sferei de aplicare a disp. art. 115 alin. (6) și disp. art. 153 din Constituție, respectiv a domeniului de aplicare a celor două norme, precum și din perspectiva raportului dintre art. 115 alin. (6) și art. 53 din Constituție și, nu în ultimul rând, din perspectiva conținutului art. 115 alin. (6) și art. 53 din Constituție.

Pentru o înțelegere adecvată a analizei de față redăm conținutul celor două norme:

– art. 53: „(1) Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. (2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii.”

– art. 115 alin. (6): „Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.”

I. Din perspectiva modalităților formale prin care poate fi restricționat exercițiul drepturilor sau libertăților fundamentale ale cetățenilor, într-un studiu recent publicat[1], am evaluat raporturile Parlamentului cu Guvernul din perspectiva competențelor Guvernului de a emite ordonanțe de urgență, cu consecința restrângerii exercițiului unor drepturi sau libertăți fundamentale, context în care am subliniat diferențele de reglementare existente între Constituția din 1991 și Constituția României în vigoare (2003). Discuția nu este doar de interes teoretic, ci, mai ales, de interes practic, căci, dacă admitem că restricționarea exercițiului dreptului sau libertății fundamentale nu se poate realiza decât prin lege, în sensul art. 53 din Constituție, înțelesul atribuit noțiunii de lege fiind cel restrictiv, acela de act normativ emis exclusiv de către Parlament, în sensul art. 61 alin. (2) din Constituție, CCR, în cadrul controlului de constituționalitate săvârșit în condițiile art. 146 din Constituție, ori de câte ori ar constata că printr-o ordonanță de urgență s-a restrâns exercițiul unor drepturi/libertăți fundamentale, ar declara actul normativ neconstituțional, într-o analiză extrinsecă de neconstituționalitate, Curtea dispensându-se de o analiză intrinsecă asupra actului normativ supus controlului din perspectiva normelor criticate, căci “atunci când o lege este comparată cu formele de adoptare a legilor prevăzute de Constituție se vorbește de o problemă de constituționalitate extrinsecă, în timp ce când această comparație se face în lumina conținutului Constituției ne găsim în prezența unei probleme de constituționalitate intrinsecă[2].

Observând o decizie recentă a CCR, respectiv Decizia nr. 150/12.03.2020, publicată în Monitorul Oficial nr. 215/17.03.2020, am fi fost tentați să concluzionăm că, în sfârșit, CCR a curmat inconsecvențele sale jurisprudențiale în materie și a statuat pentru viitor într-un mod definitiv, dând o interpretare coerentă disp. art. 115 alin. (6) din Constituție, în sensul că această normă nu permite ca ordonanțele de urgență să fie adoptate în: domeniul legilor constituționale, domeniul trecerii silite a unor bunuri în proprietatea publică, interdicția fiind una absolută, având în vedere limbajul normei, respectiv modul de utilizare a verbului a putea: “nu pot fi adoptate…”, “nu pot viza măsuri de trecere silită…”, precum și în cazul în care ordonanțele ar afecta, cu consecințe negative drepturile, libertățile fundamentale, îndatoririle cetățenești, instituțiile fundamentale ale statului, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conțin au consecințe pozitive în domeniile în care intervin. Magistrală este motivarea CCR în acest sens, cuprinsă în paragraful 59 al deciziei menționate, cu referirile de rigoare și la Decizia nr. 1189/6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial nr. 787/25 noiembrie 2008.

Prin acest tip de interpretare a disp. art. 115 alin. (6) din Constituție, Curtea și-a impus imperativ obligația de a efectua un control intrinsic asupra ordonanțelor de urgență din perspectiva normelor criticate, cu referire la natura restricțiilor impuse exercițiului unor drepturi/libertăți fundamentale, pretins efectuate prin normele respective. Paradoxal însă, prin Decizia nr. 152/6 mai 2020, publicată în M. Of. nr. 387/13 mai 2020, cât și prin decizia pronunțată în data de 13 mai[3] cu privire la excepția de neconstituționalitate a OUG nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență[4], CCR revine la jurispudența sa anterioară, și ea neunitară la rândul său, conform căreia restrângerea exercițiului drepturilor/libertăților fundamentale nu se poate realiza decât prin lege, în sensul art. 61 alin. (4) din Constituție, iar nu prin ordonanțe de urgență.

Este aproape imposibil de justificat acest comportament al CCR, în condițiile în care instanța constituțională avea ocazia să curme în mod definitiv o jurispudență controversată, pusă în evidență și în considerentele opiniei concurente, formulate de doi dintre judecătorii completului care a pronunțat Decizia nr. 152 menționată, considerente din care rezultă că, în perioada 2003-2019, în care Curtea a utilizat art. 115 alin. (6), ca normă de referință pentru controlul constituționalității unor ordonanțe de urgență, doar în patru decizii și, fără a fi sesizată de cineva, a făcut vorbire în mod expres de control extrinsic, în toate celelalte cazuri, Curtea “fie a amalgamat alin. (4) cu alin. (6) al art. 115 și le-a tratat împreună în cadrul unui control extrinsic ce viza mai degrabă urgența reglementării, fie nu a precizat forma de control pe care o exercită prin raportare la art. 115 alin. (6)”. Deci, în cvasimajoritatea cazurilor, CCR a făcut o analiză intrinsecă, analizând în concret normele criticate, din perspectiva restrângerii exercițiului drepturilor/libertăților fundamentale. Nu același lucru l-a făcut și în ultimele decizii, cu referire specială la OUG nr. 34/2020[5] de modificare și completare a OUG nr. 1/1999[6] privind regimul stării de alertă și al stării de urgență, cu modificările și completările ulterioare, cât și cu privire la OUG nr. 21/2004, obiect al controlului de constituționalitate al deciziei pronunțate în data de 13 mai 2020, aceste din urmă decizii fiind relevante nu doar prin aceea că demonstrează intenția CCR de a menține o practică neunitară, generatoare de confuzie în continuare, ci și prin aceea că aceste ultime decizii relevă și neînțelegerea domeniului de aplicare a disp. art. 115 alin. (6) din Constituție, cât și al disp. art. 53 din Constituție, respectiv a sferei de întindere a acestor norme, chestiune de care ne vom ocupa în continuare.

Deopotrivă, ținem să precizăm că această conduit a Curții este de natură să dezorienteze activitatea autorităților publice în domeniul elabprării de norme juridice, pe de o parte, iar pe de altă parte, pune într-o lumină defavorabilă însăși activitatea CCR, întrucât aceste devieri de jurisprudență, fie într-un sens, fie în altul, par a se produce în contextul unor cauze cu miză majoră pentru societatea românească. Astfel, Decizia nr. 150/2020 se referă la excepția de neconstituționalitate a disp. OUG 26/2020 privind modificarea și completarea unor acte normative în materia alegerilor pentru Senat și Camera Deputaților, precum și unele măsuri pentru buna organizare și desfășurare a alegerilor parlamentare anticipate, în timp ce deciziile pronunțate în data de 6 mai (Decizia nr. 152), respectiv în data de 13 mai 2020 vizează excepțiile de neconstituționalitate a unor ordonanțe care reglementează regimul stării de urgență, respectiv regimul stării de alertă, adică situații de urgență sub care România se află în ultimele luni.

II. Din perspectiva domeniului de aplicare a disp. art. 115 alin. (6) și art. 53 din Constituție, a sferei acestor norme și a relației, raportului dintre ele, ultimele decizii pronunțate de Curte (Decizia nr. 152/6 mai, respectiv decizia din 13 mai) sunt relevante, ele însele fiind, la rândul lor, consecința neînțelegerii rațiunii și conținutului normelor care reglementează cele 2 realități juridice, pe care le denumim stare de alertă, respectiv stare de urgență și, cu atât mai puțin, a raportului dintre acestea, fapt care a condus la distorsionarea raportului dintre art. 115 alin. (6) și art. 53 din Constituție. Astfel, în lumina exigențelor constituționale, art. 53 din Constituție are menirea de a fixa limite, de a impune anumite condiții, praguri de comportament “făcătorilor de acte normative” vizați de Constituție, atunci când reglementează în domeniul drepturilor și libertăților fundamentale, exigențele normei cuprinse în art. 53 impunându-se nu doar legiuitorului delegate (Guvernul), ci și Parlamentului, căci nici prin lege nu poate fi restrâns exercițiul drepturilor/libertăților decât dacă acesta se impune pentru apărarea valorilor expres prevăzute în alin. (1) al normei și numai dacă restrângerea este necesară într-o societate democratică și, deopotrivă, proporțională cu situația care a determinat-o, sub condiția neafectării însăși a substanței/existenței dreptului/libertății fundamentale, și sub exigența aplicaării restricției în mod nediscriminatoriu. În afara condițiilor cumulative, exprese și limitative, prevăzute de art. 53, posibilitatea restrângerii exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale nu se poate realiza nici chiar pe termen limitat. Observăm că, standardele constituționale impun ca atât în cazul legilor, cât și în cazul ordonanțelor de urgență, CCR să efectueze o analiză de fond asupra conținutului normativ al dispozițiilor criticate supuse controlului, inclusiv pentru a stabili dacă restrângerile de drepturi/libertăți fundamentale au avut loc, sunt reale, există și provin dintr-o voință statală (exprimată prin intermediul Parlamentul care a făcut legea sau al Guvernului în calitate de legiuitor delegat) iar, mai apoi, dacă asemenea restrângeri îndeplinesc cerințele prevăzue de art. 53 din Constituție.

În alte cuvinte nu se poate susține de plano că Parlamentul, prin lege, poate opera limitări ale exercițiului drepturilor/libertăților fundamentale în orice condiții și că, doar Guvernului i se impune cerința de a nu afecta, în sens negativ, exercițiul unor drepturi/libertăți prin adoptarea de ordonanțe de urgență. Pe cale de consecință, problema serioasă constă în aceea că niciuneia dintre autoritățile statului, abilitate să normeze, nu îi este permis ca în procesul de reglementare să afecteze exercițiul unor drepturi/libertăți în sens negativ, respectiv cu consecințe negative, astfel cum însăși CCR a interpretat expres disp. art. 115 alin. (6) din Constituție în considerentele Deciziei sale nr. 150/2020, cu referire la Decizia nr. 1189/2008, menționate, opinie aplicată în cele mai multe dintre deciziile sale, indiferent sub regimul cărei Constituții s-a pronunțat (cea din 1991 sau cea în vigoare) și independent de sensul pe care l-a atribuit cuvântului lege din construcția normei prevăzute de art. 53 din Constituție. Prin urmare, chestiunea serioasă nu derive și nu constă în aceea că doar prin lege, adoptată de Parlament, pot fi operate restricții de tipul celor în discuție, nu și prin ordonanțe de Guvern. Ca o dovadă în acest sens, evocăm, însă, jurisprudența CCR care atât sub regimul vechii Constituții (care permitea Guvernului adoptarea de ordonanțe de urgență în siotuații extraordinare sub unica condiție a motivării urgenței, fără alte exigențe, de tipul celor introduse prin Constituția din 2003), cât și sub regimul Constituției în vigoare nu a fost preocupată (decât sporadic și conjunctural) de nivelul actului normativ supus controlului de constituționalitate din perspectiva organului emitent, ci, în cadrul unui control intrinsic, de observarea respectării exigențelor art. 53 din Constituție. În alte cuvinte, în jurisprudența Curții, disp. art. 115 alin. (6) nu a reprezentat un criteriu pentru analiza extrinsecă a constituționalității ordonanțelor de urgență. Într-un șir lung de decizii, CCR a statut că disp. art. 115 alin. (6) din Constituție reprezintă un criteriu subsecvent în raport cu disp. care o oblige să verifice, dacă prin restrângerea exercițiului unor drepturi/libertăți fundamentale au fost sau nu afectate, vătămate asemenea drepturi în existența lor sau cu privire la exercițiul acestora (ex.: Decizia nr. 366/2014[7], Decizia nr. 457/2014[8], Decizia nr. 140/2015[9], Decizia nr. 71/2017[10]), cu referire la exigențele art. 53 din Constituție. În context, constatăm nenumărate spețe în care Curtea  a verificat îndeplinirea exigențelor disp. art. 115 alin. (6), în raport cu adoptarea de ordonanțe de urgență, ca urmare a unei analize de fond asupra normelor supuse controlului, apreciind, deseori, că ordonanțele de urgență care prin însăși scopul lor afectează “în sens negativ” drepturi/libertăți fundamentale sunt constituționale prin raportare la art. 115 alin. (6) din Constituție.[11] Astfel, se exemplifică Decizia nr. 335/2009[12] care a validat modificarea Codului de Procedură Penală prin ordonanță de urgență, Decizia nr. 1172/2010[13] prin care s-a validat reglementarea unor noi infracțiuni prin ordonanță de urgență, Decizia nr. 1478/2011[14] care a validat instituirea de noi instituții financiare și a unor noi sancțiuni contravenționale prin ordonanță de urgență.

Mai mult, în practica CCR identificăm și situații în care instanța constituțională a considerat că prin ordonanțe de urgență se poate realiza o conciliere între mai multe drepturi fundamentale, admițând posibilitatea restrângerii exercițiului unor drepturi fundamentale prin ordonanțe de urgență pentru mai buna protecție a altor drepturi fundamentale[15], statuând, de exemplu, prin Decizia nr. 396/2014[16] că: “în măsura în care atingerea adusă unui drept fundamental, precum dreptul la salariu, s-a realizat pentru a combate, în fapt, afectarea, prin discriminare, a drepturilor fundamentale ale unui număr mult mai semnificativ de persoane, condiția impusă de art. 115 alin. (6) din Constituție referitoare la interdicția afectării prin dispozițiile unei ordonanțe de urgență a drepturilor și libertăților fundamentale este respectată” (în sens asemănător, Decizia nr. 797/2018[17]). În aceste din urmă cazuri, CCR a valorificat raportul dintre disp. art 115 alin. (6) și art. 53 din Constituție, configurând sens larg noțiunii de lege din cuprinsul art. 53 din Constituție, de vreme ce a raportat ordonanța de urgență la exigențele art. 53 din Constituție, normă care vorbește de lege.

În aceste condiții este surprinzător comportamentul instanței constituționale în contextul pronunțării Deciziei nr. 152/6 mai 2020 și al deciziei din 13 mai 2020, cu referire la excepțiile ridicate de Avocatul Poporului, relative la OUG nr. 34/2020 privind completarea OUG nr. 1/1999 privind regimul stării de urgență și al stării de asediu și la OUG nr. 21/2004, menționate, în ambele cazuri instanța constituțională evocând “sec” disp. art. 115 alin. (6) din Constituție, context în are și-a însușit susținerile Av. Poporului, statuând că OUG nr. 34/2020 este în totalitate neconstituțională, întrucât nu pot fi operate restrângeri de drepturi/libertăți fundamentale prin ordonanță de urgență, acestea putând fi efectuate doar prin lege, adoptate de Parlament, în contextul disp. art. 61 alin. (1) din Constituție.

Soluția este, evident, surprinzătoare, căci în această speță se aplica mutatis mutandis, eventual, Decizia CCR nr. 396/2014, fiindcă măsurile restrictive dispuse prin OUG nr. 34/2020, astfel cum au fost ele justificate în Nota de fundamentare a Ordonanței/Expunere de motive au fost preconizate pentru a proteja drepturi fundamentale, care au ca obiect valori supreme, ocrotite constituțional, precum viața și sănătatea populației. Am spus “eventual”, întrucât Curtea mai avea posibilitatea efectuării unui control intrinsec, respectiv o analiză pe fond asupra pretinselor încălcări, context în care ar fi observat că prin OUG nr. 34/2020 nu s-au operat restrângeri de tipul celor vizate de art. 53 din Constituție, respectiv în afara exigențelor acestei norme[18]. Procedând, însă, în felul arătat, respectiv exercitând un control extrinsec asupra ordonanțelor de urgență evocate, prin raportarea lor la litera art. 115 alin. (6) cu ignorarea spiritului normei, care se verifică abia prin raportarea ei la exigențele art. 53 din Constituție, Curtea și-a sporit numărul deciziilor de acest fel de la 4 la 6, din cele aproape 400 decizii pe care le-a pronunțat în perioada 2003-2019 și care au la bază alte raționamente, ce nu se sprijină pe un control exclusiv extrinsec derivat din invocarea art. 115 alin. (6). De aceea achiesăm la opinia exprimată în Opinia concurentă la Decizia nr. 152/6 mai 2020, conform căreia “și dacă OUG nr. 34/2020 ar fi afectat în sens negativ unele drepturi și libertăți fundamentale, ea nu putea fi declarată în întregime neconstituțională, pentru motive extrinseci, ci trebuiau analizate punctual acele prevederi ale sale, pretins contrare disp. art. 115 alin. (6), adică se impunea efectuarea unui control de constituționalitate intrinsec”.

Din perspectiva opiniei exprimate în Opinia concurentă, cu privire la rezultatul unei analize de fond asupra prevederilor OUG nr. 34/2020, ne distanțăm însă de la Opinia concurentă, cel puțin parțial, și susținem că această ordonanță nu a încălcat niciuna dintre exigențele art. 115 alin. (6) din Constituție cu referire la art. 53 din Constituție, pentru motivele deja exprimate într-un alt studiu[19].

III. Din perspectiva rațiunii normelor cuprinse în art. 115 alin. (6) și art. 53 din Constituție, cu referire la domeniul lor de aplicare, confuziile sunt observabile prin analiza ultimelor două decizii ale CCR pronunțate în 6 mai, respectiv în 13 mai, privind excepțiile de neconstituționalitate ridicate de Av. Poporului cu referire la OUG nr. 1/1999 privind regimul stării de urgență și al stării de alertă și la OUG nr. 21/2004 privind SNMSU.

Cele două decizii pun în evidență, cu supramăsură, că instanța constituțională nu a înțeles și, pe cale de consecință, nu a valorificat în raționamentul său deosebirile esențiale dintre regimul stării de alertă și al stării de urgență, motiv pentru care, în continuare, vom face câteva referiri menite a marca nu doar diferențele dintre cele două realități juridice ci, mai ales, consecințele juridice ce derivă din acestea, inclusiv din perspectiva disp. art. 115 alin. (6) și art. 53 din Constituție.

A. Starea de urgență

Principalele elemente care caracterizează și fixează regimul juridic al stării de urgență ar putea fi rezumată la următoarele:

  1. Starea de urgență este o măsură excepțională, prevăzută la nivel constituțional (art. 93 din Constituție), alături de starea de asediu și starea de război;
  2. Starea de urgență se declară de Președintele României prin decret prezidențial;
  3. Starea de urgență absoarbe măsuri excepționale, de natură diferită, politice, economice și de ordine publică aplicabile la nivel național sau județean, necesar a fi luate fie în prezența unor pericole grave actuale sau iminente privind valori esențiale pentru însăși existența statului, precum securitatea națională ori funcționarea democrației (art. 3 lit. a) din OUG nr. 1/1999), fie în prezența iminenței producerii sau producerii unor calamități care fac necesară prevenirea, limitarea sau înlăturarea, după caz, a urmărilor unor dezastre (art. 3 lit. b) din OUG nr. 1/1999);
  4. Starea de urgență are caracter limitat în timp și se instituie, respectiv menține, doar în măsura în care este impusă în situațiile care o determină (art 31 din OUG nr. 1/1999);
  5. Pe durata stării de urgență nu pot fi limitate/restrânse anumite drepturi, expres prevăzute de lege (art. 32 a)-d) din OUG nr. 1/1999[20]), printre care exemplificăm accesul liber la justiție, însă poate fi restrâns exercițiul celorlalte drepturi/libertăți fundamentale, cu respectarea disp. art. 53 din Constituția României și numai în măsura în care situația care a determinat instituirea stării de urgență o cere, cât și cu observarea documentelor internaționale în materie în raport cu care România s-a angajat;
  6. Starea de urgență permite, odată cu instituirea ei, preluarea în competența autorităților militare a unor atribuții ale autorităților civile ale administrației publice centrale sau locale;
  7. Măsurile instituite în timpul stării de urgență sunt obligatorii, atât în privința respectării lor, cât și în privința aplicării lor de către destinatarii normelor juridice;
  8. Starea de urgență încetează odată cu înlâturarea situațiilor de pericol care au determinat instituirea ei sau la expirarea termenului stabilit prin Decretul Președintelui României;
  9. Pe durata stării de urgență se emit ordonanțe militare și ordine, obligatorii, conform legii, de către autoritățile civile sau militare;
  • Prin ordonanțele militare sau ordine se instituie reguli și măsuri speciale care se dispun în zona în care s-a instituit starea de urgență și sancțiuni aplicabile în cazul nerespectării acestora.

B. Starea de alertă

Spre deosebire de starea de urgență, starea de alertă nu este de rang constituțional, ea nefiind enumerată printre Măsurile excepționale vizate de art. 93 din Constituție.

Regimul stării de alertă este reglementat prin OUG nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 15/2005, cu modificările și completările ulterioare, modificată și completată prin OUG nr. 68/2020[21].

Având în vedere interesul studiului de față vom evoca principalele elemente care configurează regimul juridic al stării de alertă, în raport cu legea în vigoare la data pronunțării deciziei CCR din 13 mai 2020, ignorând, astfel, modificările și completările operate prin OUG nr. 68 și vom reține următoarele:

  1. Starea de alertă reprezintă un răspuns la o situație de urgență, constând într-un ansamblu de măsuri care se instituie în cazul producerii unei situații de urgență, determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, dintre cele prevăzute la art. 2 lit. j), care, date fiind amploarea și intensitatea sa, implicațiile sociale, atingerile grave aduse vieții și sănătății populației, prejudiciile aduse valorilor materiale și culturale importante și factorilor de mediu impune să fie puse de îndată în aplicare planurile de acțiune și măsurilor de prevenire, avertizare a populației, limitare și înlăturare a consecințelor situației de urgență, afară de situația de urgență care întrunește condițiile pentru declanșarea stării de urgență;
  2. Starea de alertă se declanșează, după caz, la nivel local, județean sau național, după identificarea, înregistrarea și evaluarea factorilor și tipurilor de risc și constatarea gravității situației de urgență care impune ansamblul de măsuri specific, afară de situația de urgență care întrunește condițiile pentru declanșarea stării de urgență, potrivit art. 93 din Constituție și durează până la înlăturarea riscului și restabiliraea stării de normalitate sau, după caz, până la instituirea stării de urgență;
  3. Pe durata stării de alertă se pot lua măsuri și se pot întreprinde acțiuni necesare pentru înlăturarea stării de forță majoră și a efectelor acesteia, acțiuni ce pot fi stabilite prin regulamente, planuri, programe sau documente operative aprobate prin decizii, ordine sau dispoziții emise conform reglementărilor în vigoare, specifice domeniului în care s-a produs tipul de risc;
  4. Măsurile trebuie să fie proporționale cu situațiile care le-au determinat și să fie aplicabile cu respectarea condițiilor și limitelor prevăzute de lege, în funcție de tipul de risc care le impune;
  5. Hotărârea prin care se declară starea de alertă cuprinde perioada de aplicare, măsurile dispuse, obligațiile cetățenilor și ale operatorilor economici în ceea ce privește participarea la activități în folosul localităților locale;
  6. Starea de alertă se declară cu acordul primului-ministru de către Comitetul Național pentru Situații de Urgență (CNSU) atunci când ea vizează întreg teritoriul țării sau se instituie la nivelul mai multor județe, respectiv de către Comitetul Județean pentru Situații de Urgență (CJSU), cu acordul ministrului administrației și internelor, când starea de alertă la nivel județean sau în anumite localități ale județului;
  7. Comitetele pentru situații de urgență hotărăsc aplicarea, în condițiile legii, a uneia sau mai multor măsuri pentru:
  8. Creșterea capacității de răspuns;
  9. Asigurarea rezilienței comunităților;
  10. Diminuarea impactului tipului de risc, aceste măsuri fiind cuprinse în Hotărârea prin care se instituie starea de alertă.

Analizând modul în care sunt definite cele două stări, cât și regulile cărora li se supun, putem constata următoarele asemănări, respectiv deosebiri între cele două stări:

1. Ambele stări au un izvor comun, și anume, faptul că, instituirea lor este permisă doar în cazul producerii/existenței unei situații de urgență (a se vedea art. 4 alin. (1) lit b) și lit. f) din OUG nr. 21/2004).

Situația de urgență este o categorie juridică care beneficiază de o definiție legală, conform cu care – situația de urgență este acea situație care se ivește ca urmare a producerii unor evenimente excepționale, cu caracter nonmilitar, care amenință viața sau sănptatea persoanei, mediului înconjurător, valorilor materiale și culturale, și care, pentru restabilirea stării de normalitate, impune adoptarea de măsuri și acțiuni urgente, alocare de resurse specializate și un management unitar al forțelor și mijloacelor implicate (art. 2 lit. a) din OUG nr. 21/2004).

Situația de urgență poate fi generată de un complex de factori de risc (factorul de risc este definit în art. 2 lit. i) din OUG nr. 21/2004), adică de împrejurări congruente, în același timp și spațiu, care pot determina sau favoriza producerea unor tipuri de risc sau de producerea unui tip de risc, acesta din urmă fiind definit (art. 2 lit. j) din OUG nr. 21/2004) ca un caz de forță majoră determinat de incendii, cutremure, inundații, accidente, explozii, avarii, alunecări sau prăbușiri de teren, îmbolnăviri în masă, prăbușiri ale unor construcții, instalații or amenajări, eșuarea sau scufundarea unor nave, căderi de obiecte din atmosferă ori din cosmos, tornade, avalanșe, eșecul serviciilor de utilități publice și alte calamități naturale, sinistre grave sau evenimente publice de amploare determinate ori favorizate de factori de risc specifici (excepție grevele, care nu pot fi considerate tipuri de risc conform ordonanței). Deopotrivă, aceleași dispoziții legale ne arată că ivirea, existența unei situații de urgență nu implică automat declanșarea stării de alertă sau a stării de urgență. Astfel, disp. art. 2 din OUG nr. 21/2004 definesc starea potențial generatoare de situații de urgență ca fiind situația favorizată de un complex de factori de risc, care prin evoluția lor necontrolată și iminența amenințării ar putea aduce atingere vieții și sănătății populației, valorilor materiale și culturale importante și factorilor de mediu. De exemplu, un incendiu izbucnit într-o pădure reprezintă un tip de risc, prevăzut de lege, care poate genera o “stare potențial generatoare de situație de urgență”, dar care nu impune automat declanșarea unei stări de alertă sau de urgență;

2. Amploarea și intensitatea situației de urgență reprezintă criteriile legale în funcție de care se pot accesa mecanisme care permit declanșarea stării de alertă, respectiv a stării de urgență, motiv pentru care legea se preocupă inclusiv de definirea amploarei situației de urgență (art. 2 lit. b) din OUG nr. 21/2004[22]) și a intensității situației de urgență (art. 2 lit. c) din OUG nr. 21/2004[23]). Astfel, dacă incendiul mai sus menționat afectează o suprafață semnificativă de pădure, având o viteză de evoluție (intensitate) ridicată, de natură a cuprinde raza teritorială a mai multor localități din același județ, sunt întrunite cerințele declarării unei stări de alertă. Dacă, însă, ca urmare a analizei factorilor de risc se ajunge la concluzia că aria de manifestare a incendiului ia o amploare deosebită, astfel că incendiul s-a extins pe o zonă aferentă mai multor județe sau la nivelul întregii țări, ori intensitatea, viteza de evoluție a acestuia arată că gradul de perturbare a stării de normalitate este ridicat, sunt întrunite condițiile pentru declanșarea unei stări de alertă sau a unei stări de urgență la nivel regional, respectiv național, după caz;

3. Mai mult, în ipoteza în care din capul locului, ca urmare a evaluării tipurilor de risc și al factorilor determinanți ai acestora se constată că gradul de perturbare a stării de normalitate este extrem de ridicat poate fi declarată direct starea de urgență. Așadar, declararea stării de urgență nu este condiționată de declararea prealabilă a stării de alertă (de exemplu, starea de urgență pentru cazul de pandemie tip COVID-19 a fost declarată fără ca această stare să fie precedată de instituirea vreunei stări de alertă, tocmai în considerarea gradului de perturbare a stării de normalitate produs ca urmare a ivirii unei pandemii, în raport cu gradul de perturbare generat, de exemplu, de o epidemie, aceasta din urmă reprezentând, de asemenea, un factor de risc în sensul art. 2 lit. j) din OUG nr. 21/2004, dar, care, poate sau nu să atragă instituirea unei stări de alertă, în funcție de evaluarea tipului de risc și a factorilor de risc din perspectiva pericolului generat, respectiv a gradului de perturbare a stării de normalitate).

Dacă luăm în considerare specificul fiecărei stări dintre cele analizate și le raportăm inclusiv la condițiile în care acestea încetează, potrivit legii, evident că se pot face considerații nu doar cu privire la conținutul lor, respectiv la raportul dintre ele, ci și cu privire la succesiunea lor, căci o stare de alertă se poate transforma, poate fi urmată de o stare de urgență, în înțelesul atribuit acesteia din urmă prin art. 3 lit. b) din OUG nr. 1/1999, în timp ce o stare de urgență poate avea o existență de sine stătătoare, nefiind condiționată de preexistența unei stări de alertă;

4. Starea de urgență, ca și starea de asediu, reprezintă măsuri excepționale de rang constituțional, în timp ce starea de alertă este de rang infraconstituțional;

5. Spre deosebire de starea de urgență, care presupune un complex de măsuri de natură politică, economică și de ordine publică, starea de alertă absoarbe, exclusiv, măsuri și acțiuni tehnico-operative, administrative derivate din natura tipului de risc produs, destinate să înfrângă sau să limiteze efectele unor evenimente externe, imprevizibile, invincibile și inevitaile, respectiv măsuri, acțiuni menite să facă față cazului de forță majoră a cărui amenințare este iminentă sau care s-a produs, precum: măsuri pentru creșterea capacității de răspuns în raport cu pericolul existent, măsuri pentru asigurarea rezilienței comunităților, măsuri de protecție pentru diminuarea impactului în funcție de tipul de risc;

6. Pe durata stării de urgență (ca și pe durata stării de asediu) poate fi restrâns de jure exercițiul unor drepturi și libertăți fundamentale, cu excepția drepturilor și libertăților expres prevăzute de lege, al căror exercițiu nu poate fi restrâns (art. 32 din OUG nr.1/1999), în timp ce pe durata stării de alertă anumite drepturi/libertăți, în funcție de tipul de risc produs, pot fi afectate de facto, dat fiind că normele care reglementează starea de alertă nu prevăd, nu reglementează posibilitatea restrângerii exercițiului vreunui drept/libertate fundamentală;

7. Pe durata stării de urgență sunt permise unele abateri de la regimul privind constatarea și sancționarea unor conduite contrare regulilor și măsurilor speciale instituite, prin intermediul unor acte de tip administrativ, neprevăzute de legislația comună, specifică stării de normalitate (exemplu-ordonanțele militare, Ordinele vizate de OUG nr. 1/1999), în timp ce, pe durata stării de alertă se aplică integral legislația specifică stării de normalitate;

8. Măsurile, acțiunile întreprinse pe durata stării de urgență sunt formalizate prin legi organice, ordonanțe militare sau ordine, reflectate expres în Decretul Prezidențial de declarare a stăii de urgență, în timp ce măsurile, acțiunile întreprinse în contextul stării de alertă sunt stabilite prin regulamente, planuri, programe sau documente operative, aprobate prin decizii, ordine sau dispoziții emise conform relgmentărilor în vigoare, fiind reflectate expres în Hotărârea prin care se instituie starea de alertă.

Diferențele de regim juridic între cele două stări au relevanță din perspectiva consecințelor juridice pe care le produc, aspect de care ne vom ocupa în partea a doua a prezentului studiu.


[1] Lidia BARAC, Constrângeri și restrângeri de drepturi sau libertăți fundamentale în contextul unor situații excepționale sau extraordinare. Competențe legislative, https://www.juridice.ro/682690/constrangeri-si-restrangeri-de-drepturi-sau-libertati-fundamentale-in-contextul-unor-situatii-exceptionale-sau-extraordinare-competente-legislative.html.
[2] Tudor Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 112.
[3] Nemotivată și nepublicată.
[4] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 361 din 26 aprilie 2004.
[5] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 268 din 31 martie 2020.
[6] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 22 din 21 ianuarie 1999.
[7] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 644 din 02 septembrie 2014.
[8] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 908 din 15 decembrie 2014.
[ 9] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 293 din 29 aprilie 2015.
[10] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 453 din 16 iunie 2017.
[11] A se vedea opinia concurentă la Decizia CCR nr. 152/2020.
[12] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 256 din 17 aprilie 2009.
[13] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 731 din 03 noiembrie 2010.
[14] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 33 din 16 ianuarie 2012.
[15] A se vedea opinia concurentă la Decizia CCR nr. 152/2020.
[16] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 576 din 01 august 2014.
[17] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 207 din 15 martie 2019.
[18] O analiză asupra constituționalității OUG nr. 34/2020 face obiectul studiului publicat în data de 11 mai 2020, Lidia BARAC, https://www.juridice.ro/682690/constrangeri-si-restrangeri-de-drepturi-sau-libertati-fundamentale-in-contextul-unor-situatii-exceptionale-sau-extraordinare-competente-legislative.html.
[19] Ibidem.
[20]“Art. 32: Pe durata stării de asediu şi a stării de urgenţă sunt interzise:
a) limitarea dreptului la viaţă, cu excepţia cazurilor când decesul este rezultatul unor acte licite de război;
b) tortura şi pedepsele ori tratamentele inumane sau degradante;
c) condamnarea pentru infracţiuni neprevăzute ca atare, potrivit dreptului naţional sau internaţional;
d) restrângerea accesului liber la justiţie.”
[21] Publicată în M. Of. Partea I nr. 391/14 mai 2020.
[22]“b) amploarea situaţiei de urgenţă – mărimea ariei de manifestare a efectelor distructive ale acesteia în care sunt ameninţate sau afectate viaţa persoanelor, funcţionarea instituţiilor statului democratic, valorile şi interesele comunităţii;”
[23]“c) intensitatea situaţiei de urgenţă – viteza de evoluţie a fenomenelor distructive şi gradul de perturbare a stării de normalitate;”


Prof. univ. dr. Lidia Barac

PLATINUM+
PLATINUM Signature       

PLATINUM  ACADEMIC

GOLD                                

VIDEO STANDARD
Aflaţi mai mult despre , ,

Puteţi publica şi dumneavoastră pe JURIDICE.ro. Publicăm chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. Vă rugăm să vă familiarizaţi cu obiectivele şi valorile Societătii de Stiinţe Juridice, despre care puteti ciţi aici.
JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului.

Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare, Politica privind protecţia datelor cu caracter personal şi să ne scrieţi la adresa redactie@juridice.ro!












Securitatea electronică este importantă pentru avocaţi
 Mesaj de conştientizare susţinut de FORTINET
JURIDICE utilizează şi recomandă SmartBill

Lex Discipulo Laus

Lasă un răspuns

Acest sit folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.