Secţiuni » Arii de practică » Business » Construcţii
Construcţii
CărţiProfesionişti
Banner BA-01
Servicii JURIDICE.ro
Banner BA-02
Articole Construcții Dreptul mediului RNSJ SELECTED Studii

Delegarea atribuțiilor în urbanism și amenajarea teritoriului

30 septembrie 2022 | Alexandru PÂNIȘOARĂ
Alexandru Pânișoară

Alexandru Pânișoară

I. Delegarea către viceprimar/vicepreședinte consiliul județean.

În materia urbanismului și amenajării teritoriului operează competența partajată așa cum aceasta este definită art. 5 lit. t) din Codul administrativ.

Dihotomia competențelor se face între autoritatea executivă reprezentată de Primar[1], după caz, Președintele Consiliului Județean și autoritatea deliberativă reprezentată de Consiliul Local[2], după caz, Consiliul Județean.

Codul administrativ reglementează cu caracter general atribuțiile celor două autorități publice locale în materia urbanismului și amenajării teritoriului, însă domeniul este reglementat în mod specific de Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, având un caracter special.

Analizând dispozitivul Codului administrativ în ceea ce privește competențele și atribuțiile celor două autorități publice, constatăm, la art. 157 și art. 191 alin. (7), că doar Primarul și Președintele Consiliului Județean pot delega atribuțiile ce le revin prin lege nu și autoritățile deliberative, respectiv Consiliul Județean și Consiliul Local.

Art. 157 din Codul administrativ prevede că Primarul, implicit Președintele Consiliului Județean, pot delega atribuțiile conferite de lege, viceprimarului, secretarului general, conducătorilor compartimentelor funcționale sau personalului din aparatul de specialitate, administratorului public, precum și conducătorilor instituțiilor și serviciilor publice de interes local.

Delegarea tuturor atribuțiilor nu se poate face pentru că ar goli de conținut instituția Primarului/Președintelui Consiliului Județean. Acest lucru este prevăzut și de art. 152 alin. (1) teza a doua și art. 157 alin. (2) teza a doua, care prevăd că Primarul poate delega o parte din atribuțiile sale dar nu pe toate. Astfel nu toate atribuțiile conferite de lege pot fi delegate în înțelesul Codului administrativ și cu atât mai mult cele exclusive prevăzute prin legi speciale.

Atribuțiile în materia urbanismului și amenajării teritoriului conferite Primarului/Președintelui Consiliului Județean sunt prevăzute în mod general în Codul administrativ însă cu caracter special în Legea nr. 350/2001.

Art. 15 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, statuează principiul specialia generalibus derogant, astfel că norma specială derogă de la norma generală, respectiv dispozițiile Legii nr. 350/2001 derogă de la cele ale Codului administrativ și se aplică cu prioritate.

În ceea ce privește „puterea” juridică a celor două acte normative, vom reține că ambele sunt legi organice, fiind adoptate în temeiul art. 73 alin. (1) lit. o) din Constituția României, Codul administrativ reglementând organizarea administrației publice locale, iar Legea nr. 350/2001 reglementând teritoriul prin activitatea de urbanism și amenajarea teritoriului.

Așadar atribuțiile Primarului, respectiv Președintelui Consiliului Județean, în materia urbanismului și amenajării teritoriului, sunt expres reglementate de art. 241 și art. 271 din Legea nr. 350/2001.

În cuprinsul dispozitivului Legii nr. 350/2001 precum și în cele ale celorlalte acte normative conexe în materie, atribuțiile Primarului și Președintelui Consiliului Județean sunt expres și limitativ reglementate, în niciunul dintre cazuri acestea nu pot fi delegate în înțelesul dispozițiilor art. 157 și 191 alin. (7) din Codul administrativ.

Reglementările în materia urbanismului și amenajării teritoriului sunt de ordine și interes public, conform art. 2 alin. (1) din Legea nr. 350/2001, astfel că normele sunt imanente dreptului public, respectiv dreptului absolut care este limitativ și de strică interpretare și în care funcționează principiul conform căruia autorității îi este interzis tot ce nu este permis de lege. În consecință, dacă legea nu prevede expres o acțiune, inacțiune, respectiv o anumită conduită, autoritatea nu poate face altfel decât este reglementat.

În acest sens, analizând dispozițiile Legii nr. 350/2001, observăm că în nicio situație atribuțiile Primarului/Președintelui Consiliului Județean nu pot fi îndeplinite de o altă persoană, nici prin efectul legii, nefiind nicăieri menționată vreo altă persoană (viceprimar, vicepreședinte, secretar etc.) și nici prin acte administrative de dispoziție.

Ca atare, la o primă vedere Legea nr. 350/2001 stabilește fără echivoc faptul că Primarul/Președintele Consiliului Județean au competențe exclusive în materia urbanismului și amenajării teritoriului și nu se prevede posibilitatea delegării acestora.

Mai departe, dacă vom analiza actele normative conexe materiei urbanismului, cum spre exemplu sunt, dar nu limitativ: Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001 aprobate prin Ordinul nr. 233/2016; Legea nr. 50/1001 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 aprobate prin Ordinul nr 839/2009, vom observa, cel puțin din cuprinsul formularelor reglementate ce se folosesc în activitatea de urbanism, amenajarea teritoriului și autorizării executării lucrărilor de construire că acestea se însușesc de Primar, după caz, Președintele Consiliului Județean.

În mod specific, ne vom apleca la actele procedurale reglementate de lege, astfel cum acestea sunt prevăzute în normele metodologice ale Legii nr. 350/2001 și ale Legii nr. 50/1991.

Formularele prevăzute în Anexele Normelor Metodologice ale Legii nr. 350/2001, folosite în activitatea de urbanism și amenajarea teritoriului, precum Cerere pentru emiterea Avizului de Oportunitate, Avizului Tehnic al Arhitectului-Șef, Adrese către UAT-uri, stabilesc în mod exclusiv competența Primarului, după caz, a Președintelui Consiliului Județean.

Formularele prevăzute în Anexele Normelor Metodologice ale Legii nr. 50/1991, folosite în activitatea de autorizare a executării lucrărilor de construcții, precum Cerere pentru emitere certificat de urbanism, Cerere pentru emiterea autorizației de construire, Certificatul de urbanism, Autorizația de construire/desființare, se prevede expres care persoană este semnatarul, reprezentant al unității administrativ-teritorială, respectiv Primarul, după caz, Președintele Consiliului Județean a Certificatului de Urbanism.

Cu atât mai mult vom constata că în cazul Arhitectului-Șef, se face expres mențiunea în notele explicative că:

Se va semna, după caz, de către arhitectul-șef sau „pentru arhitectul șef” de către persoana cu responsabilitate în domeniul amenajării teritoriului și urbanismului precizându-se funcția și titlul profesional

Legiuitorul a prevăzut astfel posibilitatea semnării de către o altă persoană, doar în cazul Instituției Arhitectului-Șef și nu și în cazul Primarului/Președintelui Consiliului Județean, iar în privința Arhitectului-Șef, doar în cazurile expres prevăzute la art. 361 alin. (3) – (6) din Legea nr. 350/2001.

Semnarea tuturor actelor în materie de către o altă persoană ar însemna modificarea formularelor reglementate de lege, respectiv schimbarea din Primar/Președinte al Consiliului Județean, în funcția delegată. Or, o asemenea chestiune ar reprezenta o suprascriere la lege de către autoritatea publică locală, încălcând dispozițiilor art. 81 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 și fapt pentru care actele emise să sunt lovite de nulitate.

Art. 81 alin. (2) din Legea nr. 24/2000:

(2) Reglementările cuprinse în hotărârile consiliilor locale și ale consiliilor județene, precum și cele cuprinse în ordinele prefecților sau în dispozițiile primarilor nu pot contraveni Constituției României și reglementărilor din actele normative de nivel superior.

În concluzie, în materia urbanismului, amenajării teritoriului și construcțiilor, Primarii, respectiv Președinții Consiliilor Județene nu își pot delega atribuțiile viceprimarilor, după caz, vicepreședinților consiliilor județene, secretarilor generali sau oricăror alte persoane din aparatul de specialitate, instituții sau organisme, competența fiind exclusivă și limitativ prevăzută de normele speciale, având caracter derogator și absolut față de prevederile Codului administrativ.

II. Exercitarea atribuțiilor specifice Instituției Arhitectului-Șef.

În ceea ce privește delegarea unor atribuții ce aparțin anumitei funcții din subordinea Primarului, respectiv Președintelui Consiliului Județean, precum cea a Instituției Arhitectului-Șef, unei alte persoane, nici acest lucru nu se poate realiza întrucât trebuie avute în vedere următoarele aspecte:

Legea nr. 350/2001 reglementează instituția Arhitectului-Șef stabilind modalitatea de organizare și funcționare, având atribuții și competențe expres prevăzute de lege.

Astfel, instituția Arhitectului-Șef se organizează și funcționează în cadrul aparatului de specialitate al Primarului, după caz, Președintelui Consiliului Județean, ca structură de specialitate, reprezentând autoritatea tehnică în domeniul amenajării teritoriului, urbanismului și construcțiilor, iar conducătorul acesteia nu poate fi subordonat unui alt funcționar public indiferent de forma de organizare, direcție serviciu etc.

Atribuțiile, competențele și modul de ocupare a funcției de Arhitect-Șef sunt reglementate de Legea nr. 350/2001. Funcția în esență este subscrisă trăsăturii funcției publice de conducere reglementată de Codul administrativ însă aceasta se subordonează dispozițiilor speciale din actele de reglementare specifice în materie.

În acest sens, art. 361 din Legea nr. 350/2001 stabilește în mod expres modalitatea de ocupare a funcției de Arhitect-Șef și statuează ca regulă principală că aceasta se face prin concurs.

Obligația organizării concursului de ocupare a funcției de Arhitect-Șef aparține exclusiv Primarului, după caz, Președintelui Consiliului Județean și subzistă atunci când la nivelul aparatului de specialitate propriu este organizată structura de specialitate.

Legiuitorul a prevăzut două situații excepționale, respectiv cea în care instituția Arhitectului-Șef nu se poate organiza la nivelul aparatului de specialitate și cea în care instituția este organizată dar funcția de Arhitect-Șef nu poate fi ocupată.

În situația imposibilității organizării instituției din motive de resurse financiare sau umane la nivelul aparatului de specialitate, se va proceda la constituirea unor asociații de dezvoltare intercomunitară, împreună cu alte comune, orașe sau municipii, în vederea asigurării furnizării în comun a serviciilor publice privind planificarea urbană și teritorială, eliberarea certificatelor de urbanism și a autorizațiilor de construire, iar specialiștii din cadrul asociațiilor sunt asimilați Arhitectului-Șef din perspectiva exercitării prerogativelor de putere publică în materia amenajării teritoriului, urbanismului și construcțiilor.

Cea de a două situație, în care instituția Arhitectului-Șef este organizată însă funcția de conducere, respectiv de Arhitect-Șef, nu poate fi ocupată ca urmare a nepromovării concursului, atribuțiile și funcțiile specifice se vor îndeplini de funcționarul public definitiv din aparatul de specialitate al Primarului care are absolvite cursurile de formare profesională continuă de specialitate în domeniul amenajării teritoriului, urbanismului și construcțiilor. De această dată această excepție nu este prevăzută și în cazul Președintelui Consiliului Județean.

Pentru cele două situații mai este prevăzută o excepție la art. 36 alin. (11) din lege, respectiv  în cazul sectoarelor municipiului București, al municipiilor și comunelor, atribuțiile pot fi îndeplinite și de structura de specialitate de la nivelul imediat superior, respectiv nivel județean pentru municipii și orașe, la nivelul municipiilor pentru orașe și comune, respectiv la nivelul municipiului București pentru sectoarele acestuia, pe bază de convenție.

Analizând aceste aspecte, putem identifica 4 situații prin care se determină exercitarea funcțiilor specifice Arhitectului-Șef, respectiv:

– UAT are organizată structura de specialitate și funcția de Arhitect-Șef este ocupată prin concurs în condițiile legii;

– UAT nu are organizată structura de specialitate:

a. Nu este parte dintr-o asociație de dezvoltare intercomunitară;

b. Nu are încheiată o convenție cu un alt UAT de ordin imediat superior;

– UAT are organizată structura de specialitate dar nu are ocupată funcția de Arhitect-Șef:

a. Nu este parte dintr-o asociație de dezvoltare intercomunitară;

b. Nu are încheiată o convenție cu un alt UAT de ordin imediat superior;

Obligația UAT-ului de a organiza structura de specialitate și de a asigura ocuparea și exercitarea funcției de Arhitect-Șef rezidă în obligația acesteia de respectare a principiilor dezvoltării durabile, prevăzută de lege, care se realizează exclusiv prin Instituția Arhitectului-Șef.

Or, importanța deosebită pe care o reclamă instituția Arhitectului-Șef în vederea satisfacerii exigențelor cerințelor statuate în principiile dezvoltării durabile prin lege și convenții internaționale, obligă Primarul, respectiv Președintele Consiliului Județean să organizeze structura de specialitate și să asigure ocuparea funcției de Arhitect-Șef prin depunerea tuturor diligențelor întru asigurarea gradului cel mai înalt de profesionalizare.

Întrucât UAT-ul cunoaște limitări din punct de vedere al mijloacelor și resurselor de care dispune, aceasta va căuta ca exercitarea atribuțiilor și funcțiilor specifice Arhitectului-Șef să se facă în concordanță cu valorile și aspirațiile societății și cerințele integrării în spațiul european așa cum este statuat la art. 2 din Legea nr. 350/2001.

În acest sens, soluția pentru care se va opta se va face în concordanță importanța deosebită a unei asemenea structuri de specialitate în raport resursele și mijloacele de care dispune.

În consecință, Primarul, după caz, Președintele Consiliului Județean, în justificarea opțiunii aleasă de organizare a structurii de specialitate și ocupare a funcției de Arhitect-Șef să facă dovada că prin diligențele depuse, raportat la resurse și mijloace, altă variantă mai bună nu era posibilă.

Astfel, UAT-ul va căută să satisfacă cerințele legale în ordinea importanței pe care legiuitorul a dat-o, respectiv:

1. Organizează structura de specialitate și asigură ocuparea funcției de Arhitect-Șef prin concurs;

2. Organizează structura de specialitate și în situația nepromovării concursului va constitui o asociație de dezvoltare intercomunitară în vederea furnizării serviciilor publice de planificare urbană, teritorial și eliberarea certificatelor de urbanism și autorizațiilor de construire;

3. Organizează structura de specialitate și în situația nepromovării concursului și imposibilității constituirii unei asociații de dezvoltare intercomunitară va încheia convenție cu UAT-ul de ordin imediat superior care are ocupată funcția de Arhitect-Șef;

4. Organizează structura de specialitate și în situația nepromovării concursului și imposibilității constituirii unei asociații de dezvoltare intercomunitară și încheierii unei convenții cu UAT-ul de ordin imediat superior, va exercita funcția de Arhitect-Șef un funcționar definitiv din paratul de specialitate al Primarului, absolvent al cursurilor de formare profesională continuă de specialitate în domeniul amenajării teritoriului, urbanismului și autorizării construcțiilor, până ce se reușește ocuparea prin concurs.

5. Nu poate organiza structura de specialitate și va constitui o asociație de dezvoltare intercomunitară;

6. Nu poate organiza structura de specialitate și va încheia convenție cu UAT-ul de ordin imediat superior;

În mod specific și de interes este modalitatea prin care se îndeplinesc atribuțiile Arhitectului-Șef de către un funcționar public definitiv din aparatul de specialitate al Primarului, situație sus-menționată la pct. 4.

Nu suntem în cazul delegării așa cum este prevăzut de Codul administrativ întrucât Primarul nu poate delega atribuții ce nu-i sunt conferite prin lege.

Dacă ne vom uita la trăsăturile delegării, vom constata că la art. 157 alin. (3) teza a doua din Codul administrativ, se prevede că atribuțiile conferite unei persoane prin delegare nu pot fi la rândul lor subdelegate. Acest lucru este relevant din perspectiva faptului că pot fi delegate doar acele atribuții conferite prin lege și nu și cele conferite prin delegare.

Or, Primarul nu are prin lege atribuțiile pe care le are Arhitectul-Șef, iar în lipsa Arhitectului-Șef acestea nu se transferă de drept Primarului ca ulterior acesta să le poată delega. Legiuitorul a prevăzut în mod expres cum se exercită atribuțiile astfel cum am menționat mai sus la pct. 1-6.

În acest sens, se pune întrebarea cum exercită funcționarul definitiv atribuțiile Arhitectului-Șef dacă nu prin delegare?

Legea nr. 350/2001 stabilește expres că ocuparea funcției de Arhitect-Șef se face exclusiv prin concurs și nu admite alte forme de ocupare, astfel cum sunt prevăzute în Codul administrativ.

Art. 36 alin. (10) din legea nr. 350/2001 prevede că:

Pentru comunele, orașele și municipiile care nu pot asigura ocuparea funcției de Arhitect-Șef și nu aparțin unei asociații de dezvoltare intercomunitară, constituite în condițiile legii, în vederea furnizării în comun a serviciilor publice privind planificarea urbană și teritorială, eliberarea certificatelor de urbanism și a autorizațiilor de construire, atribuțiile Arhitectului-Șef vor fi îndeplinite de către un funcționar public definitiv din aparatul de specialitate al primarului, absolvent al cursurilor de formare profesională continuă de specialitate în domeniul amenajării teritoriului, urbanismului și autorizării construcțiilor.

Norma din Legea nr. 350/2001 este expresă și de strictă interpretare fiind în materia dreptului public, iar aceasta nu poate fi completată cu dispozițiile de drept comun prevăzute în Codul administrativ întrucât sunt contrare.

În acest sens, așa cum am menționat nu putem discuta de delegare prin dispoziția Primarului întrucât atribuțiile nu-i aparțin, nu putem discuta nici de modificarea raporturilor de serviciu, redistribuire sau alte modalități, așa cum sunt prevăzute la art. 466 alin. (2) din Codul administrativ, pentru că nu suntem în situația ocupării funcției ci exercitării atribuțiilor.

Deși atribuțiile sunt intrinseci funcției, Legea nr. 350/2001 stabilește fără echivoc faptul că funcția se ocupă doar prin concurs, completându-se cu dispozițiile art. 466 alin. (2) lit. a) din Codul administrativ, însă statuează că atribuțiile, în situația specifică, pot fi îndeplinite de funcționarul public definitiv.

Așadar, funcționarul public definitiv din aparatul de specialitate al Primarului care îndeplinește cerințele de formare profesională prevăzute în Legea nr. 350/2001, poate exercita atribuțiile specifice Arhitectului-Șef dar fără ocuparea funcției.

Este o măsură temporară până când autoritatea, depunând toate diligențele, asigură ocuparea funcției de Arhitect-Șef.

Am fi tentați să considerăm că dispozițiile Codului administrativ sunt aplicabile în mod corespunzător și că avem de-a face cu o delegare sau cu o modificare a raporturilor de serviciu pentru că suntem într-o situație lacunară a legislației și că imposibilitate aplicării dispozițiilor Codului administrativ ar conduce la blocarea serviciului public și implicit la încălcarea principiului continuității.

Însă, legiuitorul a prevăzut că până la a ajunge la această situație, autoritatea trebuie să epuizeze toate celelalte opțiuni, adică să constituie asociație de dezvoltare intercomunitară sau să apeleze la UAT-ul de ordin imediat superior.

Chiar și dacă toate opțiunile respective au fost epuizate, rămâne întrebarea cum exercită funcționarul public definitiv atribuțiile de Arhitect-Șef fără a ocupa concomitent și funcția prin modalitățile prevăzute de Codul administrativ?

În opinia mea, atribuțiile pot fi îndeplinite de funcționarul public definitiv fără a fi numit în funcție, fiind în situația unei delegări ope legis. Atunci când postul este vacant și în mod evident nu există persoana care să dispună delegarea atribuțiilor ce îi revin, în lipsa acesteia, funcționarul public definitiv care îndeplinește cerințele de pregătire profesională prevăzută de lege preia atribuțiile de drept.

În acest fel, sunt îndeplinite condițiile de exercitare și fără încălcarea modalității de ocupare a funcției prevăzute de lege.

În concluzie, exercitarea atribuțiilor specifice Arhitectului-Șef de un funcționar public definitiv în condițiile art. 36 alin. (10) din Legea nr. 350/2001 se realizează prin efectul legii și fără ocuparea postului de Arhitect-Șef prin modalitățile prevăzute de Codul administrativ, altele decât concursul. Indicarea cărui funcționar din aparatul de specialitate care îndeplinește condițiile prevăzute de lege se realizează de Primar prin dispoziție de modificare a fișei postului.


[1] Prin Primar se înțelege autoritatea executivă de la nivelul tuturor unităților administrativ teritoriale prevăzute de lege: comune, orașe municipii, inclusiv Primarul General al Municipiului București și ai sectoarelor acestuia.
[2] Prin Consiliul Local se înțelege autoritatea deliberativă de la nivelul tuturor unităților administrativ teritoriale prevăzute de lege: comune, orașe, municipii, inclusiv Consiliul General al Municipiului București și sectoarele acestuia.


Alexandru Pânișoară, Președinte al Asociației pentru Dreptul Urbanismului

Citeşte mai mult despre , , , ! Pentru condiţiile de publicare pe JURIDICE.ro detalii aici.
Urmăriţi JURIDICE.ro şi pe LinkedIn LinkedIn JURIDICE.ro WhatsApp WhatsApp Channel JURIDICE Threads Threads JURIDICE Google News Google News JURIDICE

(P) JURIDICE.ro foloseşte şi recomandă SmartBill.

 
Homepage J JURIDICE   Cariere   Evenimente   Dezbateri   Profesionişti   Lawyers Week   Video
 
Drepturile omului
Energie
Fiscalitate
Fuziuni & Achiziţii
Gambling
Health & Pharma
Infrastructură
Insolvenţă
Malpraxis medical
Media & publicitate
Mediere
Piaţa de capital
Procedură civilă
Procedură penală
Proprietate intelectuală
Protecţia animalelor
Protecţia consumatorilor
Protecţia mediului
Sustenabilitate
Recuperare creanţe
Sustenabilitate
Telecom
Transporturi
Drept maritim
Parteneri ⁞ 
Specialişti
Arii de practică
Business ⁞ 
Litigation ⁞ 
Protective
Achiziţii publice
Afaceri transfrontaliere
Arbitraj
Asigurări
Banking
Concurenţă
Construcţii
Contencios administrativ
Contravenţii
Corporate
Cyberlaw
Cybersecurity
Data protection
Drept civil
Drept comercial
Drept constituţional
Drept penal
Dreptul penal al afacerilor
Dreptul familiei
Dreptul muncii
Dreptul Uniunii Europene
Dreptul sportului
Articole
Essentials
Interviuri
Opinii
Revista de note şi studii juridice ISSN
Note de studiu ⁞ 
Studii
Revista revistelor
Autori ⁞ 
Publicare articole
Jurisprudenţă
Curtea Europeană a Drepturilor Omului
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene
Curtea Constituţională a României
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
Dezlegarea unor chestiuni de drept
Recurs în interesul legii
Jurisprudenţă curentă ÎCCJ
Curţi de apel
Tribunale
Judecătorii
Legislaţie
Proiecte legislative
Monitorul Oficial al României
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
Flux noutăţi
Selected
Comunicate
Avocaţi
Executori
Notari
Sistemul judiciar
Studenţi
RSS ⁞ 
Publicare comunicate
Proiecte speciale
Cărţi
Condoleanţe
Covid-19 Legal React
Creepy cases
Life
Poezii
Povestim cărţi
Poveşti juridice
Războiul din Ucraina
Wisdom stories
Women in Law

Servicii J JURIDICE   Membership   Catalog   Recrutare   Talent Search   Comunicare   Documentare   Evenimente   Website   Logo   Foto   Video   Partnership