Despre intrarea în vigoare pentru România a Protocolului nr. 16 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale
26 august 2022 | Nicolae-Dragoş PLOEŞTEANU
Nicolae-Dragoş Ploeșteanu
În loc de introducere. De ce am considerat utilă scrierea acestui material?
La doar o zi de la momentul publicării în Monitorul Oficial al României a Legii nr. 173/2022 pentru adoptarea unor măsuri necesare punerii în aplicare a Protocolului nr. 16 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, adoptat la Strasbourg la 2 octombrie 2013 și semnat de România la Strasbourg la 14 octombrie 2014, un profesionist din domeniul aplicațiilor informatice legislative a formulat o întrebare extrem de firească: oare care este data intrării în vigoare a amintitei legi, deoarece Art. 12 stabilește că „Prezenta lege intră în vigoare la data intrării în vigoare, pentru România, a Protocolului nr. 16 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.” Ori, articolul 8 din Protocol ne indică o dată determinabilă:
„1. Prezentul protocol va intra în vigoare în prima zi a lunii care urmează expirării unei perioade de 3 luni de la data la care zece înalte părți contractante la Convenție își vor fi exprimat consimțământul de a fi parte la protocol în conformitate cu dispozițiile articolului 7.
2. Pentru oricare înaltă parte contractantă la Convenție care își va exprima ulterior consimțământul de a fi parte la prezentul protocol, acesta va intra în vigoare în prima zi a lunii care urmează expirării unei perioade de 3 luni de la data exprimării consimțământului său de a fi parte la protocol în conformitate cu dispozițiile articolului 7.”
Pe de altă parte, în același Monitor Oficial nr. 560 din 8 iunie 2022, a fost publicată și Legea nr. 172 pentru ratificarea Protocolului nr. 16 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, adoptat la Strasbourg la 2 octombrie 2013 și semnat de România la Strasbourg la 14 octombrie 2014. Această lege, neavând specificată vreo dată de intrare în vigoare, aceasta va fi la 3 zile de la data publicării[1], adică 11 iunie 2022.
Întrebarea este firească, deoarece în mod obișnuit o lege a cărei cunoaștere se prezumă pentru toată lumea, într-un sistem obișnuit să funcționeze potrivit adagiului latin nemo consetur legem ignorare, trebuie să aibă, dacă nu toate, cel puțin câteva elemente, printre care data intrării în vigoare, cât mai simplu de identificat. Ori, în cazul de față, încă de la aparențe nu este cazul: în textul legii se face trimitere la un Protocol, care la rândul său conduce la o dată determinabilă pe baza unei alte legi decât cea care face trimiterea la protocol. Pe de altă parte, dincolo de aparențe se pune problema dacă erau necesare două legi care ambele privesc efecte ale aceluiași Protocol internațional.
Cu alte cuvinte, acest studiu are două obiective principale și unul al treilea asociat celor două: 1. Stabilirea cu exactitate a datei intrării în vigoare a Protocolului nr. 16 pentru România; 2. Evaluarea tehnicii legislative utilizate în privința intrării în vigoare a Protocolului nr. 16 pentru România și a categoriilor de efecte produse de cele două legi, inclusiv cu explicații și propuneri posibile; 3. Prezentarea schematizată a problematicii studiate, pentru a fi utilizată în lucrările practice la orele de drept internațional public ori de tehnică legislativă de la facultățile de drept.
Câteva repere contextuale. Protocolul a fost adoptat în anul 2013 sub egida Consiliului Europei, având drept scop consolidarea punerii în aplicare a Convenției europene pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale, ca urmare a posibilității instanțelor naționale de a solicita Curții europene un aviz consultativ pe chestiuni de principiu referitoare la interpretarea sau la aplicarea Convenției. Potrivit articolului 8 al Protocolului, condiția intrării în vigoare a acestuia este exprimarea definitivă a consimțământului de a fi parte a zece dintre Înaltele Părți contractante la Convenție. Această condiție a fost îndeplinită și Protocolul a intrat în vigoare la data de 01/08/2018, adică în urmă cu 4 ani față de momentul scrierii acestui articol și aproape 4 ani anterior ca România să își exprime consimțământul definitiv de a fi parte la Protocol.
Interesant este că România în calitate de stat negociator și membru al Consiliului Europei a semnat Protocolul, sub rezerva ratificării, la data de 14/10/2014. La acel moment, România a formulat o declarație interesantă, extrem de greu de găsit pe site-urile românești și în mod interesant mascată de o tehnică legislativă lipsită de rigoare, din partea Consiliului legislativ al României. Textul obținut de pe site-ul Consiliului Europei este redat în limba engleză în nota de subsol[2]. Prin Legea 172 s-a stabilit „înlocuirea” Declarației și prin efectul legii s-au exclus din categoria instanțelor care pot solicita aviz consultativ toate curțile de apel, rămânând cu competența materială pe această chestiune doar Curtea Constituțională și Înalta Curte de Casație și Justiție. Forma și conținutul declarației sunt expuse multor critici asupra cărora nu ne oprim acum. Însă pe site-ul Consiliului Legislativ și în Avizul nr. 84 / 2.03.2021 al acestui organism de specialitate nu se face nicio referire la vreo „înlocuire”, modificare sau încetare a efectelor vreunui act juridic[3], cum este de altfel Declarația. Mai mult, în dosarul electronic[4] al Consiliului legislativ nu apare nicio mențiune referitoare la efectele Legii 172 asupra altor acte. În schimb în textul Legii 590/2003 privind tratatele nu există noțiunea „înlocuiește”. Totodată, Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, nu cuprinde nicio mențiune[5] în sensul că ar exista o operațiune de producere de efecte juridice normative, cunoscută sub denumirea „înlocuire”. Operațiunea este de „abrogare” a actului normativ. Totuși, legat de obiectivul studiului meu și „paranteza” de mai sus există o legătură: este vorba de momentul și conținutul efectelor juridice legate de Protocol. Standardele juridice nu au fost respectate de la început, iar defectuozitatea aceasta nu știu căror motive se datorează: incompetență, rivalitate sau motive politice obscure. Astfel, întrucât România a semnat, sub rezerva ratificării, din interpretarea articolelor 7 și 10 ale Protocolului[6], nu trebuia să facă nicio Declarație în anul 2014, la data semnării. Declarația trebuia depusă doar de către acele state care prin semnare își exprimau consimțământul definitiv de a deveni parte la Protocol, ceea ce nu a fost cazul României, deoarece aceasta devenea parte doar după ratificare, semnarea având semnificația de a fi fost negociator la textul Protocolului și a îl autentifica definitiv[7]. Ca urmare, de la începuturile existenței juridice a Protocolului, înțelegerea modului de asumare juridică a acestui act juridic internațional a fost deficitară pentru autoritățile din România cu competențe în domeniul specific.
În privința conținutului actelor normative interne care să dea expresie aplicării Protocolului principala problematică este legată de accesul liber la justiție al justițiabilului, în condițiile în care doar cele două instanțe supreme pot să solicite Avizul consultativ al Curții Europene, instanțe la care în majoritatea cazurilor nu se ajunge de către justițiabili, hotărârile definitive fiind pronunțate de instanțe inferioare în grad. Acest aspect va constitui subiectul altui studiu.
Momentul producerii efectelor juridice. Legea 172 din 8 iunie 2022 cuprinde doar două articole, iar scopul său rezultă din titlul legii: Lege pentru ratificarea Protocolului nr. 16 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, adoptat la Strasbourg la 2 octombrie 2013 și semnat de România la Strasbourg la 14 octombrie 2014. Este un act intern prin care se exprimă consimțământul României de a fi parte la tratat, act juridic internațional(Protocolul). Ca urmare, ceea ce trebuie reținut de către cititor este că valoarea de conținut a Legii 172/2022 este de a se produce efecte de drept internațional, temeiul juridic constituțional fiind articolul 11 din Constituția României[8], coroborat cu alte norme constituționale care fac referire la procedurile de ratificare. Exprimarea consimțământului de a fi parte s-a realizat odată cu adoptarea și promulgarea legii, potrivit nomelor constituționale, iar efectul ratificării pe plan intern s-a produs la data de 11 iunie 2022, adică la 3 zile de la data publicării legii în Monitorul Oficial al României. Intrarea în vigoare internațională a dispozițiilor Protocolului pentru România este o altă dată, respectiv cea determinată pe baza articolului 8 aliniatul 2 din Protocol: „Pentru oricare înaltă parte contractantă la Convenție care își va exprima ulterior consimțământul de a fi parte la prezentul protocol, acesta va intra în vigoare în prima zi a lunii care urmează expirării unei perioade de 3 luni de la data exprimării consimțământului său de a fi parte la protocol în conformitate cu dispozițiile articolului 7.” Deoarece procesul de ratificare internațională se desăvârșește la momentul luării la cunoștință a instrumentului de ratificare, firesc ar fi ca termenul de la articolul 8 al Protocolului să se calculeze de la momentul depunerii instrumentului de ratificare la secretarul general al Consiliului Europei, potrivit articolului 7 paragraful al doilea al Protocolului. Teoretic, în măsura în care intrarea în vigoare a legii nr. 172/2022 la data de 11 iunie 2022 coincide cu data la care s-a depus instrumentul de ratificare la Consiliul Europei, atunci data intrării în vigoare a Protocolului pentru România este(calculată prin raportare la articolul 8 al Protocolului) data de 1 octombrie 2022. De la această dată se pot formula cereri de aviz Consultativ.
Critica mea este alta, anume legată de specializarea necesară pentru a stabili de când se aplică Protocolul, în virtutea legilor din România. Justițiabilii trebuie să facă o serie de calcule și nu știm dacă operațiunea de calcul este corectă. Acest aspect nu corespunde cu cerințele și standardele de previzibilitate a legii, de claritate și simplitate. Deoarece, la momentul ratificării de către România, Protocolul era în vigoare internațională, autoritățile române puteau să exprime foarte clar data exactă a intrării în vigoare a Protocolului pentru România, având grijă de cetățeanul român și luarea la cunoștință a aplicabilității Protocolului.
Categorii de efecte ale Protocolului. Oricine greșește, dar din experiența mea pot să concluzionez că la Consiliul legislativ lucrează oameni extrem de competenți. De multe ori, în avizele care sunt emise de CL observ că au sesizat problematicile cuprinse în proiectele de lege. La fel, este în cazul proiectelor de lege studiate aici. În avizul nr. 85 / 3.03.2021, Consiliul Legislativ în mod pertinent a propus comasarea[9] dispozițiilor celor două proiecte de lege, azi legile 172 și 173.
Legiuitorul român a ignorat din motive lipsite de importanță sugestia de a nu comasa prevederile celor două proiecte de lege, deși această situație generează doar un spor de incertitudine, privind înțelegerea Protocolului. Justificarea de aparență este un firească dar nepotrivită: o Lege contribuie la scopul ratificării unui act internațional, pe când cea de a doua lege are ca scop „adoptarea de dispoziții normative de drept intern pentru aplicarea prevederilor” actului internațional. Legiuitorul român a preferat să balanseze în favoarea unor interese proprii soluția legislativă adoptată în defavoarea înțelegerii și cunoașterii actului normativ de către justițiabili. Interesele proprii sunt obscure și nu pot fi fundamentate doar pe norme de tehnică legislativă. Cu toate acestea, o ipoteză ar putea fi desprinsă de cercetător în pofida necunoașterii informațiilor din interiorul autorităților publice cu competențe legislative. În mod interesant, Legea de ratificare și Legea de „implementare în dreptul intern” au temeiuri juridice constituționale diferite. În timp ce prima este adoptată cu titlu de lege ordinară, fiind aplicabil articolul 76 alin. (2) al Constituției, cea de a doua este adoptată cu titlu de lege organică, fiind aplicabil articolul 76 alin. (1) din Constituție. În opinia mea, aceasta este o situație de neconstituționalitate, deoarece ambele legi trebuiau să aibă caracter organic, deoarece produc efecte în domeniul drepturilor fundamentale și au ca efect modificarea atribuțiilor unor autorități stabilite prin Constituție. Însă această situație nu este lipsită de tâlc, din moment ce prima lege conduce la influențarea adoptării celei de a doua legi. Din nefericire nu este primul exemplu de neconformitate a procesului legislativ desfășurat de Parlamentul României cu prevederile constituționale.
Concluzii
Legea 172/2022 pentru ratificarea Protocolului nr. 16 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, adoptat la Strasbourg la 2 octombrie 2013 și semnat de România la Strasbourg la 14 octombrie 2014, a intrat în vigoare la data de 11 iunie 2022.
Legii nr. 173/2022 pentru adoptarea unor măsuri necesare punerii în aplicare a Protocolului nr. 16 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, adoptat la Strasbourg la 2 octombrie 2013 și semnat de România la Strasbourg la 14 octombrie 2014, intră în vigoare în conformitate cu articolul[10] său 12, doar teoretic la data de 1 octombrie 2022.
Efectele și modalitatea de asumare a obligațiilor care rezultă din actul ratificării Protocolului nr. 16 de către România nu corespund standardului de previzibilitate a legii, sub aspectul momentului intrării în vigoare a actului normativ și nici prevederilor constituționale referitoare la adoptarea legii și ratificarea actelor internaționale.
[1] Articolul 78 (Intrarea în vigoare a legii) al Constituției României, stabilește: „Legea se publică în Monitorul Oficial al României și intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei.”
[2] „Declaration contained in a Note Verbale from the Permanent Representation of Romania and handed over at the time of the signature of the instrument, on 14 October 2014 – Or. Engl.
In accordance with Article 10 of Protocol No 16 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, the Government of Romania designates the following national courts for the purposes of Article 1, paragraph 1, of this Protocol:
The High Court of Cassation and Justice
The Constitutional Court
The Court of appeal of Alba Iulia
The Court of appeal of Bacău
The Court of appeal of Braşov
The Court of appeal of Bucureşti
The Court of appeal of Cluj
The Court of appeal of Constanţa
The Court of appeal of Craiova
The Court of appeal of Galaţi
The Court of appeal of Iaşi
The Court of appeal of Oradea
The Court of appeal of Piteşti
The Court of appeal of Ploieşti
The Court of appeal of Suceava
The Court of appeal of Târgu-Mureş
The Court of appeal of Timişoara.
This Declaration will enter into force at the time of the ratification of the Protocol, in accordance with Article 7, paragraph 1b, and Article 10 avizof the Protocol.” – text preluat de pe site-ul oficial al Consiliului Europei, vizualizat la data de 24/08/2022
[3] Capitolul VI Modificarea, completarea, abrogarea și alte evenimente legislative, Evenimentele legislative
Articolul 58
(1) După intrarea în vigoare a unui act normativ, pe durata existenței acestuia pot interveni diferite evenimente legislative, cum sunt: modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea sau altele asemenea. – legea 24/2000
[4] http://86.105.216.122:83/RO_Update/LexUpdate.aspx
[5] Există o singură referire dar care nu are legătură cu conceptul operațional de a modifica, înceta, produce efecte juridice. Anume la articolul 61 al Legii 24/2000, articol denumit „Condițiile de fond pentru modificarea şi completarea actelor normative” se stabilește în felul următor: „(1)Modificarea sau completarea unui act normativ este admisă numai dacă nu se afectează concepția generală ori caracterul unitar al acelui act sau dacă nu privește întreaga ori cea mai mare parte a reglementării în cauză; în caz contrar actul se înlocuiește cu o nouă reglementare, urmând să fie în întregime abrogat.”
[6] Art. 7 (1). Prezentul protocol este deschis spre semnare înaltelor părţi contractante la Convenţie, care îşi pot exprima consimţământul de a fi parte prin:
a) semnare fără rezerva ratificării, acceptării sau aprobării; sau
b) semnare sub rezerva ratificării, acceptării sau aprobării, urmată de ratificare, acceptare sau aprobare.
Art. 10 Fiecare înaltă parte contractantă la Convenţie precizează, în momentul semnării sau al depunerii instrumentului de ratificare, acceptare sau aprobare, printr-o declaraţie adresată secretarului general al Consiliului Europei, instanţele judecătoreşti pe care le desemnează în sensul articolului 1 paragraful 1 din prezentul protocol. Declaraţia poate fi modificată, în orice moment, în acelaşi mod.
[7] A se vedea în sensul amintit prevederile Convenției de la Viena privind dreptul tratatelor și dispozițiile Legii 590/2003 privind tratatele.
[8] Articolul 11 (Dreptul internațional și dreptul intern): „(1) Statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte.
(2) Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.
(3) În cazul în care un tratat la care România urmează să devină parte cuprinde dispoziții contrare Constituției, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea Constituției.”
[9] La punctul 4 din Avizul CL se arată următoarea argumentare: „4. Semnalăm faptul că, la data emiterii prezentului aviz, Protocolul nr.16 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale nu a fost ratificat de către partea română, motiv pentru care acesta nu produce efecte pentru România.
Totodată, precizăm că, la nivelul Consiliului Legislativ, se află la avizare un proiect de lege care are ca obiect de reglementare ratificarea respectivului Protocol.
De asemenea, menționăm că, potrivit prevederilor art.22 alin.(7) din Legea nr.590/2003 privind tratatele, „În cazul tratatelor ale căror prevederi implică adoptarea de dispoziții normative de drept intern pentru aplicarea prevederilor lor, actul normativ de ratificare, aprobare, aderare sau acceptare va include norme detaliate de natură să permită aplicarea tratatului, fără ca prin aceste norme să se poată aduce atingere regimului juridic stabilit prin tratat sau textului tratatului”.
Ca urmare a celor de mai sus, recomandăm comasarea celor două proiecte de lege în unul singur, care, alături de ratificarea Protocolului nr.16 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, adoptată la Roma la 4 noiembrie 1950, adoptat la Strasbourg la 24 iunie 2013, semnat de România la Strasbourg, la 14 octombrie 2014, să reglementeze și normele de natură să permită aplicarea Protocolului nr.16 la Convenție.
În cazul în care nu este agreată propunerea comasării celor două proiecte, precizăm că punerea în aplicare a Protocolului este o etapă subsecventă ratificării acestuia. Prin urmare, este necesar ca legea privind ratificarea Protocolului să fie adoptată înaintea legii privind adoptarea unor măsuri necesare punerii în aplicare a Protocolului nr.16.”
[10] Articolul 12 al Legii nr. 173/2022 stabilește: „— Prezenta lege intră în vigoare la data intrării în
vigoare, pentru România, a Protocolului nr. 16 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.”
Conf. univ. dr. Nicolae Dragoș Ploeșteanu
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
