Secţiuni » Arii de practică » Litigation » Contencios administrativ
Contencios administrativ
DezbateriCărţiProfesionişti
UNBR Caut avocat
UNBR Caut avocat
UNBR Caut avocat
AUDI Q3
AUDI Q3
Articole Contencios administrativ Drept civil RNSJ SELECTED Studii

Tratarea interdisciplinară a răspunderii autorităților. Cod Civil versus Cod Administrativ. Puncte de ”intersecție” 

30 mai 2022 | Liliana Cătălina ALEXE
Liliana Cătălina Alexe

Liliana Cătălina Alexe

ABSTRACT

Dintotdeauna, societatea a fost preocupată de problema răspunderii. ”A răspunde” a fost și este în continuare un imperativ al societății[1].

În dreptul nostru nu a existat o reglementare expresă a răspunderii administrației pentru faptele sale ilicite.

Totuși, există o serie de hotărâri ale Înaltei Curți de Casație și Justiție care au decis angajarea răspunderii statului chiar în condițiile în care acestuia nu i se putea imputa o culpă, prejudiciul fiind cauzat în exercitarea unei activități normale și legale.

Pentru prima dată acest tip de răspundere – administrativă – este tratat în dispozițiile Codului Administrativ.

Articolul de față își va pune problema dacă era (imperios) necesară această intervenție sau instrumentele juridice existente (Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, Codul civil și practica judiciară) erau suficiente în determinarea sferei subiecților și a condițiilor particulare în care răspund aceștia ori această activitate de legiferare, ca principală modalitate de implementare a politicilor publice, ar fi trebuit să asigure instrumente necesare, precise, concrete, pentru soluțiile pronunțate în materia răspunderii.

Evenimente juridice

Arbitraj comercial

Servicii JURIDICE.ro

1. CONCEPTUL DE ”RĂSPUNDERE”

Noțiunea de ”răspundere” nu este specifică dreptului, ci o (re)găsim în aproape orice domeniu al vieții (politic, civic, profesional etc.).

În fapt, nu ar putea exista conduita noastră, fără corelativul său – necesitatea de a răspunde în ipoteza încălcării rigorilor (legale/ morale/ disciplinare) în care aceasta funcționează.

Noțiunea a evoluat îndepărtându-se de sensul primar, pe măsură ce s-a conturat necesitatea stabilirii conceptului de vinovăție, element fundamental al răspunderii.

Ambele concepte (”vinovăție”/”răspundere” reglementate în cadrul dispozițiilor din art. 16 și, respectiv, art. 1349 Cod civil”) funcționează în sfera juridică și independent una de cealaltă, însă textul din art. 1349 trebuie interpretat în corelare cu cel din art. 16 (”persoana răspunde numai pentru faptele sale săvârșite cu intenţie sau din culpă”).

Ca atare, și din perspectiva analizei semantice a terminologiei legii civile ce alătură termenii ”răspunde”, ”intenţie” și ”culpă”, remarcăm caracterul interconectat al celor două texte de lege.

Cine răspunde? Răspunsul se impune cu ușurință.

Răspundem, toți, persoane fizice sau juridice, salariat sau angajator, contractant sau necontractat, autoritate sau instituție publică, calitatea de autor al faptei cauzatoare de prejudiciu reprezentând o condiție esențială a angajării răspunderii.

2. SUBIECTUL RĂSPUNDERII JURIDICE. SUBIECTUL RĂSPUNDERII ADMINISTRATIVE

Subiectului răspunderii juridice i s-a alocat mult spațiu în lucrările ce tratează răspunderea juridică (fiind determinat, individualizat, din perspectiva formei de răspundere angajate – penală, civilă, contractuală, disciplinară, de dreptul muncii etc.) atunci când subiectului, plasat în câmpul definit al răspunderii analizate, i se pot defini trăsăturile ce decurg dintr-un anumit rol al subiectului sau din anumite obligații ori din complexul de drepturi și obligații ale subiectului de drept în raport cu norma juridică încălcată.

Identificăm subiectul răspunderii, în primul rând, prin prisma formei dată de răspundere ce survine în raport cu persoana concretă, criteriu ce este unul necesar, dar nu suficient, răspunderea neputând fi concepută decât în cadrul unui raport juridic.

Fără a-mi propune o analiză a subiecților răspunderii (cel puțin nu în spațiul acestei material), nu pot să nu remarc că, în lumina reformării sistemului de drept prin apariția Codului Administrativ, definirea subiectului răspunderii revine în actualitate.

Subiectul în discuție – al răspunderii autorităților – și motivul acestei evoluții a răspunderii sunt dificil de analizat deoarece definirea (actuală) a regimului juridic tinde să fie limitată la un nou tip de răspundere – administrativă, reflectând o logică ce neglijează, în primul rând, caracteristica interdisciplinară a teoriei răspunderii (cuprinzând sfera teoriei generale a dreptului, a dreptului administrativ, a dreptului constituțional și mai ales a dreptului civil), dar și aprecierile notabile ale instanțelor civile/ de contencios administrativ în ceea ce privește natura delictuală a faptelor autorităților, în analiza condițiilor angajării răspunderii acestora.

Pentru prima dată, în istoricul răspunderii juridice, intră în sfera răspunderii, ca subiecți, primind legitimarea codului:

– demnitari, funcţionari publici şi asimilaţii acestora[2];

– subiecții activi ai răspunderii administrativ-disciplinare (autoritatea administraţiei publice sau orice entitate asimilată acesteia faţă de care se răsfrâng consecinţele unei abateri disciplinare şi în a cărei competenţă intră tragerea la răspundere a făptuitorului);

– subiecții pasivi ai acestui tip de răspundere (persoana care a săvârşit o abatere disciplinară), statul sau, după caz, unităţile administrativ-teritoriale (regăsiți ca subiecți activi ai răspunderii administrativ – patrimoniale în dispoziția din art. 573);

– autorităţile şi instituţiile publice pentru prejudiciile de natură materială sau morală produse ca urmare a carenţelor organizatorice sau funcţionale ale unor servicii publice (ce răspund patrimonial exclusiv pentru acest fel de prejudicii, potrivit răspunderii reglementate în art. 574);

– autorităţile şi instituţiile publice, precum şi personalul acestora, a cărui culpă a fost dovedită, răspund patrimonial solidar pentru pagube produse domeniului public ori privat ca urmare a organizării sau funcţionării serviciului public cu nerespectarea prevederilor legale în vigoare;

– personalul autorităţilor sau instituţiilor publice căruia i se deleagă în scris atribuţii răspunde pentru prejudiciile cauzate în legătură cu exercitarea atribuţiilor delegate.

Prima observație care se impune este aceea că subiecții raporturilor juridice de răspundere sunt mult mai mulți.

În intenția de a acoperi sfera subiecților în discuție, legiuitorul intervine (în mod ”agresiv” chiar) încercând, în concret, determinarea subiecților participanți ai raporturilor juridice ce pot fi trași la răspundere pentru încălcarea normelor de drept.

Evident, acești tip de subiecți asupra cărora se răsfrânge răspunderea se impuneau a fi determinați.

Însă, în modul în care sunt construite textele Codului Administrativ în care se regăsesc subiecții anterior enumerați (art. 568 și următoarele) acestea nu sunt altceva decât aplicații în plan particular ale răspunderii pentru fapta proprie definită de Codul civil; legea civilă se referă la ”cel care cauzează altuia un prejudiciu” (aliniatul 1 al art. 1357) ori la ”autorul prejudiciului” (în aliniatul 2 al aceluiași text).

În procesul de identificare al subiecților, legiuitorul nu realizează decât aplicarea, în plan particular, a răspunderii civile, în funcție de statutul juridic al subiectului (acesta fiind autorități şi instituțiile publice sau orice entitate asimilată autorității publice) ținând seama că acest tip de răspundere pornește de la raportul dintre individ și autoritate.

Paralelismul legislativ (Cod civil/ Cod administrativ) pare să încline balanța de apreciere în favoarea actului normativ civil.

La aceasta se adăugă ”dimensiunea” largă a subiecților cu privire la care sunt folosite noțiuni extrem de generoase (în conținut) din sfera dreptului administrativ – autorităţi şi instituțiile publice sau orice entitate asimilată autorității publice – ce nu aduc normei suficientă claritate, determinând, previzibil într-un viitor nu foarte îndepărtat, definirea jurisprudențială a subiecților.

Această intervenție normativă amplă în materia subiecților răspunderii nu s-a îndepărtat foarte mult de palierul administrativ.

Adaptarea cadrului legal (prin prisma subiecților) nu realizează o mișcare spectaculoasă în plan legislativ, subiecții determinați de cod fiind, în fapt, actorii implicați în administrația publică sau beneficiarii serviciilor prestate.

Sub acest aspect, limbajul și stilul actului normativ nu se îndepărtează foarte mult de stilul Legii 554/2004. Iar particularitatea, în rest, este dată de normele care le ordonă (cele din materia dreptului administrativ).

Nu în ultimul rând, în această evaluare preliminară a impactului noilor reglementări ale codului, este de amintit, din istoricul legislativ, că noțiunile extrem de generoase, cuprinzătoare au creat, în planul aplicat al dreptului, dificultăți reale.

Nu regăsim, este adevărat, dificultăți sintactice, nici pasaje echivoce, dar sunt folosiți termeni cu mare încărcătură administrativă, preluați din legea contenciosului administrativ ceea ce face ca stilul de redactare să fie ”ușor” prejudiciat sub aspectul preciziei dispozițiilor.

Codul ar fi trebuit să introducă noțiuni mai restrânse din sfera alteia mai largi, să încadreze, să subordoneze (ca parte, ca element particular în sfera extinsă a subiecților), oferind toate elementele premisă pentru o interpretare corectă a subiectului răspunderii din analiză.

Prin modul de exprimare, actul normativ nu asigure dispozițiilor sale o eficiență practică; în baza celor mai sus redate (este adevărat, un examen sumar, rapid al normelor ce evocă autorul/ autorii răspunderii) putem concluziona că subiect al răspunderii administrative este subiectul ce realizează o activitate determinată de statutul său juridic de autoritate sau instituție din domeniul puterii publice și căruia legea i-a prescris un comportament în sfera serviciilor publice.

Ne vom întreba (pe parcursul articolului) dacă textele legislative analizate sunt suficient de fluente, iar condițiile răspunderii rezultă suficient de clar din redactarea normelor.

Reconsiderarea noțiunii de răspundere într-un cadru legislativ relativ recent (cel al Ordonanței de Urgență nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicat în Monitorul Oficial nr. 555 din 5 iulie 2019) impune o reflecție internă asupra suportului legislativ prin prisma orientărilor jurisprudențiale anterioare pentru a concluziona dacă, în fapt, este vorba de o restructurarea formală a noțiunii sau una profundă, cu implicații asupra acțiunii formulate în temeiul şi, remediu efectiv în sensul dispozițiilor art. 13 din CEDO.

Altfel, aspectele schimbărilor legislative produse în planul răspunderii vor rămâne fragile și fragmentate, dacă problema de substanță – cea a faptei ilicite definită ca orice acțiune sau inacțiune care are ca rezultat încălcarea drepturilor subiective sau intereselor legitime ale unei persoane – nu va rămâne în prim planul analizei, având în continuare potențialul de a influența definirea răspunderii, chiar și a uneia de tip administrativ.

Termenul de ilicit, evocând ideea de comportare nepermisă, neîngăduită, adică o contrarietate cu o normă de conduită, rămâne în continuare preferat (de Codul administrativ) în detrimentul unei abordări particulare în administrația publică.

Nu închei aceste considerații fără a sublinia că noțiunea de ”ilicit” rămâne în aceleiași granițe de interpretare din legislația civilă, urmând a se integra organic în planul răspunderii de tip administrativ prin corelare cu prevederile normelor încălcate din actele sistemului legislativ cu care se află în conexiune/ interacțiune.

3. CONCEPTUL DE ”RĂSPUNDERE ÎN ADMINISTRAȚIE”

În mod evident, asemenea tuturor activităților umane, și administrația publică poate greși.

A dovedit ”acuzația” nenumărate soluțiile definitive pronunțate de instanțele judecătorești.

Litigiile de contencios administrativ au adus în plin plan persoanele vătămate[3], victime ale unor abuzuri sau neglijențe din administrația publică într-un contencios definit în tiparul legii speciale[4].

Urmărind procedurile administrative contestate și soluțiile instanțelor, situațiile în care administrația publică a răspuns pentru prejudiciile create, prin actele emanate de la autoritățile acesteia, prin lipsa de diligență a funcționarului și chiar prin limitele serviciului public[5], nu au fost puține.

Nu limitez constatarea la actele administrative ilegale emise și anulate de instanțe sau la refuzul nejustificat al administrației publice de a rezolva cereri privitoare la drepturi recunoscute de lege sau la un interes legitim, deși atunci când ”acuzăm” autoritatea ne referim preponderent la acest fel de acte/ fapte.

Mi-am propus să extind acest ”conținut” al actelor autorității, luând în considerare și spectrul participării civile al acesteia.

Nu puține au fost situațiile în care autoritatea a fost ținută responsabilă pentru greșelile sale și cu privire la celelalte acte unilaterale ale administrației, care sunt emise în regim de drept comun[6].

Nu trebuie să se considere că ori de câte ori administrația sau un angajat al său produce un prejudiciu particularului, se va vorbi de o răspundere administrativă.

Pentru prima dată răspunderea aferentă actelor administrative este tratată în dispozițiile art. 240 ale Codului Administrativ cu următorul conținut:

”(3) Actele autorităților administrației publice locale angajează, în condițiile legii, răspunderea administrativă, civilă sau penală, după caz, a funcționarilor publici și personalului contractual din aparatul de specialitate al primarului, respectiv al consiliului județean care, cu încălcarea prevederilor legale, fundamentează din punct de vedere tehnic și al legalității emiterea sau adoptarea lor sau contrasemnează ori avizează, după caz, pentru legalitate aceste acte.

(4) În cazul în care printr-un act administrativ al autorităților administrației publice locale emis sau adoptat fără a fi fundamentat, contrasemnat sau avizat din punct de vedere tehnic sau al legalității s-au produs consecințe vătămătoare, este angajată răspunderea juridică a autorității executive sau autorității deliberative, după caz, în condițiile legii și ale prezentului cod.”

Norma prezintă importanță pentru că a stabilit un sens acestui tip de răspundere, creație a practicii judecătorești.

Unicitatea reglementării în materia răspunderii este de admirat, legiferând mult și având o structură complexă.

Fără a neglija importanţa acestei dimensiuni, Codul administrativ se alătura astfel actelor normative de forță ale dreptului (Codul civil din 2009 – Legea nr. 287/2009, Codul penal din 2009 – Legea nr. 286/2009, Codul fiscal din 2015 – Legea nr. 227/2015, Codul muncii din 24 ianuarie 2003 (Legea nr. 53/2003), legiferând modul în care se efectuează controlul aplicării reglementărilor raporturilor de drept administrativ, precum și jurisdicția administrativă, sistematizând și concentrând legislația din acest domeniu.

Soluțiile legislative preconizate în materia răspunderii prin noua reglementare a Codului Administrativ trebuie să aibă în vedere, în continuare, și reglementările în materie ale dreptului civil, obiectul şi conţinutul Codului civil (declarat în art. 2) structurat într-un ansamblu de reguli care constituie dreptul comun pentru toate domeniile la care se referă litera sau spiritul dispozițiilor sale, nefiind înlăturat de noua reglementare.

Studiul și-a propus să arate în ce măsură noile norme asigură compatibilitatea cu acestea și în care punct al procesului legislativ dispozițiile nu sunt concordante sau capătă individualitate proprie.

În activitatea de documentare trebuie să se aibă în vedere și reglementările similare din legislația străină[7], în special a țărilor Uniunii Europene, sursele de informații suplimentare relevante pentru dezbaterea actului normativ, jurisprudența în materie a Curții Europene a Drepturilor Omului, practica instanțelor judecătorești în aplicarea reglementărilor în vigoare, precum și doctrina juridică în materie.

Elementul comun însă pe care nu îl putem ignora, în ambele forme de răspundere, este ideea de reparare a prejudiciului, obligația de reparație este de esența noțiunii fundamentale de răspundere civilă.

4. AUTORITĂȚILE PUBLICE

4.1. SCURTE CONSIDERAȚII DE ORDIN TEORETIC

Administrația publică face parte din cadrul mai larg al guvernanței publice[8].

Această secțiune analizează peisajul instituțional, cadrul legislativ, guvernanța pe mai multe niveluri, trebuind să fie clar definite responsabilitățile autorităților subnaționale, competențele și capacitățile acestora aliniate la responsabilitățile pe care le au.

Regimul juridic al autorităților publice beneficiază de o reglementare corespunzătoare și unitară prin dispozițiile Constituției, ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ și ale Ordonanței de Urgență nr. 57 din 3 iulie 2019 privind Codul administrativ, publicat în Monitorul Oficial nr. 555 din 5 iulie 2019 (inițiativă de reformă apărută ca urmare a disfuncționalităților și problemelor semnalate în mod constant de către autoritățile administrației publice locale, ca urmare a neadaptării cadrului legal actual care reglementează organizarea și funcționarea acestor autorități la realitățile socioeconomice și la complexitatea și dinamica activităților aferente furnizării serviciilor publice esențiale pentru cetățeni, cum se arată în nota de fundamentare).

Impactul acestei reforme administrative trebuie anticipat întotdeauna, dar niciodată nu poate fi perfect predictibil.

Legislația reprezintă instrumentul de la care se pleacă în tratarea răspunderii, însă mecanismele de feedback reprezentate de soluții jurisprudențiale sunt esențiale pentru corectarea direcției adoptate în (re)definirea răspunderii[9].

Dispoziţiile legale supuse interpretării:

Ne vom opri, succint, la definirea noțiunilor de autoritate publică” și de „drept vătămat”, pornind de la definițiile date de art. 2 alin. (1) lit. b) și lit. o) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ:

b) autoritate publică – orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică;

o) drept vătămat – orice drept prevăzut de Constituție, de lege sau de alt act normativ, căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ;

noțiuni despre care s-a spus[10] deseori că nu pot fi folosite decât în contextul acestei legi, respectiv pentru a delimita sfera contenciosului administrativ și în nici un caz nu pot fi extinse altor situații ce ar excede acestei sfere de competență.

Opinia nu este la adăpost de orice critică, reprezentând doar un punct de vedere, cât timp autoritățile publice sunt împrocesuate și în litigii civile, iar dreptul vătămat definit în art. 2 lit. o) din legea contenciosului nu este, în mod necesar, cel lezat doar într-o sferă a domeniului administrativ, ci în egală măsură poate fi un drept civil sau împreună şi combinat poate conferi dreptului revendicat un caracter civil[11].

Mai mult, dacă legea nu distinge, atunci nici instanţa nu o putea face, în lipsa unui text expres.

Autoritățile, în calitatea de autor al faptei ilicite, au constituit o preocupare constantă a doctrinarilor și profesioniștilor dreptului, în a le defini, în a le trasa (cu mai multă sau mai puțină rigoare) un regim propriu al răspunderii acestora.

În abordarea tratării răspunderii autorităților, trebuie pornit de la cerința de bază a definirii acestora.

În definiția noțiunii de ”autoritate publică” punct de debut al analizei sunt textele constituționale.

Constituția României definește autoritățile publice în Titlul III, fiindu-i alocate Capitolele I – VI, fiind evidentă diviziunea administrativă, cea teritorială, fiind clar reglementată posibilitatea interferențelor de la vârf spre bază în cadrul autonomiei autorităților subnaționale, astfel:

– Parlamentul, unica autoritate legiuitoare a țării ce adoptă legi, hotărâri şi moţiuni, în prezenţa majorităţii membrilor, alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat (Secțiunea I, art. 61 – 78); în exercitarea mandatului, deputaţii şi senatorii sunt în serviciul poporului (art. 69 alin. 1);

– Președintele României – reprezintă statul român, veghează la buna funcţionare a autorităţilor publice. În acest scop, Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate (rol definit in art. 80 alin. 1 și 2); în exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al României (art. 100 alin. 1);

 – Guvernul – exercită conducerea generală a administrației publice; adoptă hotărâri şi ordonanţe; hotărârie se emit pentru organizarea executării legilor; ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele şi în condiţiile prevăzute de aceasta.

 – Administrația Publică împărțită în:

– administrația publică centrală de specialitate structurată în ministere, organizate numai în subordinea Guvernului și alte organe de specialitate ce se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome și

– administrația publică locală – autorităţile administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în comune şi în oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii; Consiliile locale şi primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi; Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean;

autoritatea judecătorească (împărțită în instanțele judecătorești, Ministerul Public și Consiliul Superior al Magistraturii).

În prealabil, este de menționat că noţiunea de ”autoritate publică”, astfel cum a fost definită anterior nu este similară cu cea de ”instituţie publică”, astfel cum este prevăzută de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 şi art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006.

În Decizia nr. 28/24.04.2017 referitoare la pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept privind interpretarea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, publicată în Monitorul Oficial nr. 378/22.05.2017, Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că:

Noţiunea de „autoritate publică“, astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, nu este similară cu cea de „instituţie publică“, astfel cum este prevăzută de art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele locale, cu modificările şi completările ulterioare.”[12]

Și Curtea Europeană a fost chemată să își perfecționeze jurisprudența pe terenul definiției noțiunii „autoritate publică”, problemă având o importanță transversală pentru o pluralitate de domenii ale dreptului Uniunii[13].

Astfel, ceea ce caracterizează „autoritatea publică” este capacitatea persoanei care o deține de a-și impune voința în mod unilateral.

În timp ce autoritatea publică își poate impune voința în mod unilateral, cu alte cuvinte fără a fi necesar consimțământul persoanei obligate, particularul, dimpotrivă, își poate impune voința numai prin intermediul acestui consimțământ[14].

 4.2. ELEMENTE DE NOUTATE. ”PARALELISMUL” COD CIVIL / COD ADMINISTRATIV. PUNCTE DE INTERSECȚIE

Elementele de noutate sunt date, în principal, de analiza răspunderii pentru faptele ilicite administrației publice în contextul OUG nr. 57/2019 din 3 iulie 2019 privind Codul administrativ ce reglementează ”cadrul general pentru organizarea și funcționarea autorităților și instituțiilor administrației publice, statutul personalului din cadrul acestora, răspunderea administrativă (…)”, cum este detaliat obiectul său în dispozițiile art. 1 ale Codului.

Codul administrativ se completează cu Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare, precum şi cu alte reglementări de drept comun aplicabile în materie.

Unele dispoziții din cod atrag evident atenția[15], însă tratarea subiectului este determinată de faptul că, la acest moment, legislația este dinamică, dând ocazia de a surprinde noile sensuri ale răspunderii, de a reașeza problema prin abordarea dintr-o perspectivă nouă a răspunderii juridice, fiind observatorii fenomenului din administrație, din perspectiva noului Cod în domeniul administrativ și influențele datorate de modificările legislative.

4.3. RĂSPUNDEREA AUTORITĂȚILOR

a) ELEMENTE DE CONTEXT

În primul rând, problematica tragerii la răspunderea a autorităților este una veche, dezbătută de știința juridică, făcând obiectul analizei si aprofundării privind mecanismele de funcționare ale răspunderii juridice, legătura și raportul dintre răspunderea socială și răspunderea juridică, precum și particularitățile răspunderii în dreptul administrativ, cu specială privire asupra tipurilor de răspundere din dreptul administrativ.

Doctrinarii și practicienii au formulat frecvent întrebările:

1. Care sunt subiectele răspunderii administrative, care este conținutul răspunderii autorităților publice?

2. Cum deosebim răspunderea administrativ – patrimonială pentru limitele serviciului public de răspunderea civila-delictuală?

3. Acțiune în răspundere administrativ patrimonială se grefează pe acțiunea în răspundere civilă delictuală?

4. Încrederea legitimă în actele autorităților (principiu de drept european în materie) – instrument de control în analiza angajării răspunderii?

5. Tipul răspunderii: răspundere obiectivă (cu avantajul persoanei prejudiciate de a nu mai fi ținută să facă proba vinovăției autorității) sau o răspundere de tip subiectiv (vinovăția va trebui probată)?

6. Condiția vinovăției nu trebuie îndeplinită – răspunderea fiind considerată obiectivă– sau trebuie considerată prezumată ca îndeplinită – autoritatea fiind cea obligată să facă dovada necesară răsturnării prezumției?

7. Condiția vinovăției- prezumată absolut sau relativ (condiția vinovăției nu trebuie dovedită distinct de condiția faptei ilicite, reprezentată de constatarea nelegalității unui act administrativ).

8. Legătura de cauzalitate trebuie dovedită de reclamant și analizată împreună cu existența altor cauze de exonerare de răspundere (dacă se acceptă teoria vinovăției prezumate relativ) sau doar de întrerupere a legăturii de cauzalitate?

9. Condiția prejudiciului trebuie dovedită cu respectarea condițiilor generale de probă în materia răspunderii civile delictuale?

10. Care este efectul noilor norme când sunt combinate cu alte norme – de drept civil?

Fără a găsi în acest material răspuns la toate aceste întrebări, unul singur se impune: nu poate fi exclusă din punct de vedere conceptual răspunderea civilă delictuală.

Codul administrativ creează răspunderii administrative autonomie juridică, consacrând-o în Partea a VII –a: ”Răspunderea administrativă”.

Definind răspunderea juridică (în art. 563 din Cod) ca reprezentând forma răspunderii sociale stabilită de stat, în urma încălcării normelor de drept printr-un fapt ilicit și care determină suportarea consecințelor corespunzătoare de către cel vinovat, prin utilizarea forței de constrângere a statului în scopul restabilirii ordinii de drept astfel lezate.

În primul rând, nu putem remarca că definiția răspunderii juridice nu era necesară.

În opinia proprie, nici nu se impune o definiție legală expresă a conceptului.

De altfel, noțiunea de răspundere civilă[16] nu este definită ca atare de legea română, fiind consfințite doar principiile răspunderii civile.

Doctrinarii au făcut-o de-a lungul timpului, cu succes, iar conceptul de răspundere nu mai este în prezent unul încărcat de noutate.

Mecanismul stabilirii răspunderii juridice sau schemă teoretică a acestui mecanism (cum se dorește a fi textul articolului 563) aduce totuși – în definiție – marcarea  consecințelor corespunzătoare suportate de către cel vinovat, prin utilizarea forței de constrângere a statului în scopul restabilirii ordinii de drept astfel lezate, ce nu modifică semnificativ perspectiva în tratarea subiectului răspunderii[17].

Implicație definiției răspunderea juridice, așezată în Partea a VII-a – Răspunderea administrativă, Titlul I – Dispoziții generale a Codului, poate permite stabilirea unui sens mai clar a noțiunilor următoare din cod, o relație de tipul întreg – parte, cu atât mai mult cu cât mecanismul definirii în textele următoare a răspunderii administrative, răspunderii administrativ-disciplinară, al răspunderii administrativ – contravențională sau al răspunderii administrativ-patrimonială este „încărcat” cu concepte juridice foarte discutabile, cum este cel al ”erorii judiciare” ori „limitele serviciului public”.

Redăm textele codului ce (re)definesc reguli și conținutul obligației pe care o impun, determinând ceea ce ar trebui să fie consecințele încălcării ei[18]:

”Titlul III Răspunderea administrativ – contravențională

Articolul 572

Definiție

Răspunderea administrativ-contravențională reprezintă o formă a răspunderii administrative care intervine în cazul săvârșirii unei contravenții identificate potrivit legislației specifice în domeniul contravențiilor.

Titlul IV Răspunderea administrativ-patrimonială

Articolul 573

Definiție

Răspunderea administrativ-patrimonială reprezintă o formă a răspunderii administrative care constă în obligarea statului sau, după caz, a unităților administrativ-teritoriale la repararea pagubelor cauzate unei persoane fizice sau juridice prin orice eroare judiciară, pentru limitele serviciului public, printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al administrației publice de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege sau la un interes legitim.”

Fără îndoială, nu se pot preciza acum rezultatele acestui proces de definire a unor concepte juridice larg dezbătute de știința dreptului, dar cel puţin relaţia dintre general şi special și definirea în articole succesive a tuturor tipurilor de răspundere administrativă pare a fi o chestiune de principiu a Codului Administrativ.

Articolele descriu reguli noi de definire a conceptului de reparare al pagubei ”cauzate unei persoane fizice sau juridice prin orice eroare judiciară, pentru limitele serviciului public”, formulare ce iese din tiparul cunoscut al doctrinei generale a răspunderii civile și va impune, cu necesitate, o nouă caracterizare a faptului ilicit ce a determinat paguba.

Fără a insista, am marcat doar distincția între conţinutul unei obligaţii a statului sau, după caz, a unităților administrativ-teritoriale şi consecinţele violării obligaţiei (pagube cauzate unei persoane fizice sau juridice prin orice eroare judiciară, pentru limitele serviciului public) ce va trebui pusă în analogie cu sistemele de reparaţie din dreptul civil.

O asemenea analogie se poate face, pentru că răspunderea administrativă nu s-a construit pe nicio regulă generală substanţială proprie, ci pe natura și suportul dreptului civil de la care a preluat / împrumutat, transferând obligaţiile generale din materia răspunderii civile în drepturi şi obligaţii particulare, cu trăsăturile proprii materiei dreptului administrativ.

Or, un astfel de transfer de răspundere, evident, ar putea fi posibil în aproape orice ramură a dreptului.

Este vorba de fațetele răspunderii civile ori de forme derivate de răspundere civilă, ușor definite, fără însă a afecta fundamental dimensiunea cunoscută a răspunderii civile?

Mult timp, practicii judiciare i-a revenit rolul de a lua pulsul acțiunii în angajarea răspunderii, statuând tipuri noi de răspundere, detectând orientări actuale în evoluția răspunderii juridice.

Au dovedit aceste orientări jurisprudențiale că cele două forme particulare cunoscute de răspundere – răspunderea penală și răspunderea civilă delictuală – nu mai sunt suficiente pentru a acoperi cazurile din practică? Or surprinderea substratului acestei evoluții de cazuistică nu ar mai putea fi soluționate în paradigma condițiilor generale ale răspunderii juridice?

Răspunsul ce se conturează pare a fi unul pozitiv, cel puțin în acest stadiu al cercetării.

Amintesc opinia unor autori care includeau, alături de răspunderea penală, și o răspundere administrativă sau chiar despre o răspundere fiscală, întrucât, în fond, tot despre o răspundere civilă vorbim și în aceste cazuri[19].

Sau în ipoteza în care este încălcată o normă de drept material fiscal, persoana (fizică sau juridică) vinovată va putea fi răspunzătoare atât penal (de pildă, poate fi reținută o infracțiune de evaziune fiscală în sarcina sa), cât și civil, în sensul în care va fi obligată să acopere prejudiciile cauzate bugetului public.

Vorbim despre o răspundere civilă sau despre o răspundere fiscală, chiar dacă, în speță, sunt aplicabile dispoziții legale speciale cuprinse în Codul fiscal sau în alte acte normative din domeniul fiscalității?

Exemplele pot continua cu materia dreptului mediului unde nu putem vorbi despre o „răspundere de mediu”, ci despre o răspundere civilă atrasă în dreptul mediului[20], concept promovat de unii autori[21], în materia dreptului muncii (unde nu putem vorbi despre o „răspundere de muncă”[22], ci despre o răspundere civilă întemeiată pe dispozițiile Codului muncii) etc.

Plecând de la aceste considerente, apelând la concepţia tradiţională a unităţii de răspundere, putem spune că răspunderea administrativă poate fi considerată o varietate a răspunderii civile delictuale deoarece se bazează pe normele, principiile, regulile de interpretare ale răspunderii civile având însă particularitățile determinate de specificul raporturilor de drept administrativ?[23]

Ar fi de amintit teoria deloc de neglijat a lui Jean Grandmoulin: Răspunderea civilă unică, veşnic delictuală: ” „l’obligation de réparer, qui naît alors, n’est donc pas la dette primitive issue du contrat, mais une obligation qui prend sa source dans les articles 1382 et s.”; „L’obligation initiale de donner, faire ou ne pas faire, née du contrat, est éteinte par la perte ou l’impossibilité de son objet, due a la faute du débiteur; l’obligation de payer des dommages-intérets n’est donc pas l’obligation primitive, née du contrat, mais une obligation née de la loi qui, dans l’article 1382, impose la réparation du dommage (…)”; „La responsabilité, que l’obligation violée soit née ex lege, qu’elle soit née ex contractu prend sa source dans la loi (art. 1382)”.[24]

Dacă răspunderea administrativă (obiect de reglementare al Codului Administrativ din 2019) este, în realitate, o manifestare a răspunderii civile unice, mereu delictuală (cum ar opina Jean Grandmoulin) nu vom încerca a ne convinge în studiul de față, ce are o arie restrânsă a preocupărilor, ci cu o altă ocazia.

Maniera din prezentul referat de a privi lucrurile se va mulțumi să scoată în evidență dacă această răspundere administrativă (căreia recent i s-a acordat suportul normativ de factura unui cod) este, în cele din urmă, una care se pliază pe teoria lui Grandmoulin sau dacă, dimpotrivă, vorbim de o ramificație a răspunderii civile (fapt ce nu este în totalitate străin domeniilor dreptului[25], și nu in mod necesar a fi una delictuală) or de o răspundere cu un grad de autonomie de destul de ridicat, capabilă să se adauge felurilor de răspundere ale dreptului relativ consacrate (penală, civilă, contravențională), recunoscându-i doar baza factuală împrumutată de la răspunderea civilă pe care s-a construit, căpătând dincolo de aceasta construcția proprie ce ar îndreptăți-o la o ”consacrare” meritată.

Urmărind în continuare normele Codului administrativ, acesta stabilește în articolul următor (art. 564) formele răspunderii juridice în administrația publică, arătând că:

Formele răspunderii juridice în administrația publică

(1) Săvârșirea unor fapte ilicite, de către personalul prevăzut de art. 5 lit. gg)[26], în exercitarea atribuțiilor ce îi revin, atrage răspunderea administrativă, civilă sau penală, după caz.

(2) Răspunderea civilă și penală se angajează conform legislației specifice”.

La prima lectură, articolul se întemeiază pe împrejurarea că cele două forme de răspundere (administrativă și civilă) sunt independente.

Această teză ar fi contrazisă, pe de altă parte, de logica primului element al delictului civil – fapta ilicită regăsit în definițiile Codului, dar fără a suferi o reglementare aparte.

Această apreciere este confirmată de ambele articole evocate ce fac trimitere la încălcarea normelor de drept printr-un fapt ilicit (art. 563) și săvârșirea unor fapte ilicite (art. 564).

În acest context normativ, Codul nu se îndepărtează de la noțiunile fundamentale de drept civil și nici nu se ”simte” eventuala posibilitate suplimentară de a clarifica în mod direct modalitatea de reglementare a acestor noțiuni.

Dispoziția următoare a Codului – art. 565 – întărește afirmația:

”(1) Răspunderea administrativă reprezintă acea formă a răspunderii juridice care constă în ansamblul de drepturi și obligații conexe de natură administrativă care, potrivit legii, se nasc ca urmare a săvârșirii unei fapte ilicite prin care se încalcă norme ale dreptului administrativ.

(2) Răspunderea se stabilește în fun cție de forma de vinovăție și de participarea efectivă la încălcarea legii.

(3) Răspunderea administrativă nu exclude și se poate completa cu alte forme ale răspunderii juridice, în condițiile legii.”

fiind clar că răspunderea administrativă, în măsura în care sunt îndeplinite cerințele particulare ale acestui tip de răspundere, nu își are locul, în principiu, decât în cadrul unei ipoteze speciale de răspundere civilă delictuală, deși soluția legislativă a codului i-a conferit, fără îndoială, o anumită autonomie, pe care celelalte discipline ale dreptului, la acest moment, nu o au.

Nu se poate face abstracție că doctrina juridică s-a preocupat de natura răspunderii încă de la sfârșitul secolului al XIX –lea, căutându-se răspuns la întrebarea dacă suntem în prezența unei răspunderi civile delictuale sau, din contră, a unei răspunderi patrimoniale administrative sau de drept public.

Avem acum – prin Noul Cod Administrativ – o unitate terminologică a răspunderii și a responsabilității?

Întrebarea nu rămâne singulară si este urmată de una la fel de firească.

Era necesară, la nivelul unui act normativ de importanța Codului administrativ, o culegere sistematică de reguli și noțiuni juridice privitoare la această ramură a dreptului?

Aceasta întrucât cea mai importantă observație este aceea că și acest fel de răspundere se antrenează în prezența acelorași condiții generale ale răspunderii civile delictuale prevăzute de art. 1357 și urm. Cod civil (condițiile obiective: existența unui prejudiciu cert, existența unei fapte ilicite si a raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită și prejudiciu).

Am exclus deliberat condiția vinovăției care impune o analiză distinctă.

În ipoteza producerii prejudiciului cu intenţie sau din culpă gravă, pentru a primi reparaţia, persoana prejudiciată va trebui să facă dovada în instanţă a vinovăţiei făptuitorului.

Definiţia legală a vinovăţiei din art. 16 Cod civil cuprinde ambele sale forme, atât intenția, cât şi culpa simplă şi cea gravă.

În literatura juridică civilă[27], vinovăția este definită ca fiind ”atitudinea psihică pe care autorul a avut-o la momentul săvârșirii faptei ilicite sau, mai exact, la momentul imediat anterior săvârșirii acesteia, față de faptă și urmările acesteia. Fapta ilicită, ca manifestare exterioară, presupune ca antecedent un proces psihic complex, de conștiință și de voință, proces care se sfârșește prin a se manifesta în exterior, a se obiectiva sub forma acțiunii ori inacțiunii”.

În planul răspunderii, Codul civil reia in dispozițiile art. 1357 dispozițiile instituite iniţial prin art. 998-999 Cod civil din 1864.:

Potrivit art. 1357 Cod civil, „(1) Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârşită cu vinovăţie, este obligat să îl repare.

(2) Autorul prejudiciului răspunde pentru cea mai uşoară culpă”.

Articolul 16 alin. (1) Cod civil prevede că formele vinovăţiei sunt intenţia şi culpa, iar alin. (2) şi (3) ale textului le definesc. Definiţia şi elementele vinovăţiei din dreptul civil preiau concepţia legii penale.

Codul administrativ – în norma din art. 565 alin. 2 – trasează condiția vinovăției din aceeași perspectivă cât timp face trimitere la forma de vinovăție (evocată de o normă civilă – art. 16) în funcție de care se stabilește răspunderea, adăugând însă o condiție proprie, neregăsită la nivel legislativ: ”participarea efectivă la încălcarea legii”.

Condiția pare să contureze o răspundere civilă mai obiectivă, care insistă mai mult pe actul implicării efective al autorului faptei la încălcarea legii, imprimând unei condiții – definită unanim de dreptul civil ca fiind una subiectivă – un pronunțat caracter obiectiv.

b) CONȚINUTUL PROPRIU AL CERINȚEI/EXPRESIEI ”PARTICIPARE EFECTIVĂ LA ÎNCĂLCAREA LEGII”

Termenul de ”participarea efectivă” este unul suficient de consistent din punct de vedere al sensului urmărit: o acțiune voluntară, conștientă, care plasează vinovăția (în răspunderea administrativă) în câmpul intenției, excluzând culpa, formă a vinovăției răspunderii civile delictuale, autorul faptei ilicite răspunzând numai în ipoteza în care se face vinovat de comiterea cu intenţie a faptei prejudicioase.

Adjectivul efectivă ce caracterizează fapta de participare (per a contrario, o participare simplă, neasumată, ar putea intra sau nu în planul răspunderii sancționate de legiuitor) este unul cu suficientă forță în descrierea elementului obiectiv al faptei de tip ilicitului administrativ, iar sub acest aspect, stabilește o cerință specială de răspundere (”participarea efectivă) în raport cu dreptul comun al răspunderii civile.

Modul în care practica judiciară va asigura aplicabilitatea acestei cerințe va face obiectul unei atente analize.

Legiuitorul s-a ferit să expliciteze cu claritate conținutul propriu cerinței/expresiei ”participare efectivă la încălcarea legii”, stabilindu-i semnificația, așa cum a făcut-o în definițiile generale aplicabile administrației publice în Titlul II al Codului, art. 6 – Definiții generale (în înțelesul codului).

Dacă am explica sintagma într-o definiție adaptată specificului răspunderii administrative, am spune că legiuitorul așază la baza acestei cerințe un concept de vinovăție puternic accentuată, o condiție necesară pentru angajarea acestei forme de răspundere juridică, deosebire esențială față de răspunderea delictuală.

Vinovăția ca element constitutiv al răspunderii civile delictuale are mai multe grade, legiuitorul definind în cadrul art. 16 alin. (3) Cod civil exclusiv culpa gravă, atunci când autorul a acţionat cu o neglijenţă sau imprudenţă pe care nici persoana cea mai lipsită de dibăcie nu ar fi manifestat-o faţă de propriile interese. Conform clasificării gradelor de vinovăţie, clasificare consacrată încă din dreptul roman, în materia răspunderii civile se face distincţia dintre culpa gravă (culpa lata), culpa uşoară (culpa levis) şi culpa foarte uşoară (culpa levissima).

Codul civil în vigoare nu face deosebire între efectele răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie în funcție de formele de vinovăție cu care a fost săvârșită fapta ilicită; art. 1.357 alin. (3) Cod civil stipulând că ”Autorul prejudiciului răspunde pentru cea mai uşoară culpă”.

Codul Administrativ din 2019 pare să facă o astfel de deosebire.

Deși dispoziția Codului din art. 565 alin. 2 – (2) Răspunderea se stabilește în funcție de forma de vinovăție și de participarea efectivă la încălcarea legii – obligă (în mod imperativ) la stabilirea formei de vinovăție, standardul pentru angajarea vinovăției unei persoane în cadrul răspunderii administrative, pe care legiuitorul îl impune prin normă, este unul destul de ridicat.

Cerințele au caracter cumulativ, forma de vinovăție neurmată de o atitudine activă, conștientă de încălcare a legii, fiind insuficientă pentru angajarea răspunderii.

Norma își găsește însă un înțeles deplin în respectarea principiul legalității, fapta ilicită ce se naște din participarea la încălcarea legii fiind, fără îndoială, rezultatul încălcării acestui principiu aplicabil administrației publice, autoritățile și instituțiile administrației publice, precum și personalul acestora au obligația de a acționa cu respectarea prevederilor legale în vigoare și a tratatelor și a convențiilor internaționale la care România este parte[28].

Evident, într-un raționament logico – juridic, ar trebui decelat și momentul la care se poate aprecia că participarea la încălcarea legii a devenit una efectivă, dar acest aspect impune o tratarea distinctă.

O primă observație pe care o facem este cu privire la mecanismul original al Codului administrativ de imputare a răspunderii.

Atribuirea unei conduite ilicite (în planul răspunderii administrative) unei persoane trebuie să treacă de două teste: a) de testul „stabilirii formei de vinovăție” (în sensul art. 16 Cod civil, reguli de drept civil ce vor fi activate) şi de testul „ilicitului” (în sensul participării efective la încălcarea legii).

Dacă o conduită poate fi atribuită astfel, în sensul dreptului administrativ, acea conduită este ilicită.

Răspunderea „descrisă” în liniile ei generale de art. 565 alin. 2 al Codului administrativ pare subiectivă pentru că este analizată vinovăţia, în sensul clasic al analizei (în ce constă, cum se dovedește, ce o anihilează etc.).

Strict substanţial însă, nu este o răspundere obiectivă, întrucât rezolvarea problemei atribuirii conduitei unui subiect de drept, implică cercetarea activității acestuia și a implicării în obligaţia specială care se afirmă că a fost încălcată, chiar dacă cele două elemente sunt analitic distincte.

Desigur, poate fi pus la îndoială faptul că o articulare echilibrată a răspunderii de tip administrativ ar exclude, potrivit legiuitorului codului administrativ, de plano, forma de vinovăție a culpei, chiar dacă prima parte a textului de lege analizat din art. 565 alin. 2 trimite la formele de vinovăție, definite de codul civil cu care Codul Administrativ se completează potrivit obiectului de reglementare (art. 1 alin. 2).

În ceea ce priveşte criteriile utilizate de apreciere a vinovăţiei unei persoane pentru o faptă săvârşită sub forma de vinovăţie a culpei, legiuitorul a prevăzut o serie de criterii de apreciere, în cadrul art. 1.358 Cod civil – Criterii particulare de apreciere a culpei, în cadrul căruia se prevede că ”Pentru aprecierea culpei se va ţine seama de împrejurările în care s-a produs prejudiciul, străine de persoana autorului faptei, precum şi, dacă este cazul, de faptul că prejudiciul a fost cauzat de un profesionist în exploatarea unei întreprinderi”.

Alăturarea ”participarea efectivă” din textul Codului Administrativ, ca și concept juridic, nu este o noutate în legislație, deși nu are un corespondent în textele codului civil[29].

Și în drept, terminologiile au cunoscut un ritm mai rapid de creare decât în lexicul obișnuit, fiind determinate de evoluția legislativă, de necesitatea ca noii termeni să corespundă mai bine nevoilor legiuitorului și ramurii de drept în care sunt consacrați.

Revenind la sintagma terminologică în discuție, în procedeul de formare al terminologiei juridice – ”participarea efectivă la încălcarea legii” – nu putem să nu identificăm ajutorul dat de termenii din domeniul dreptului contravențional, regulă ”prin împrumut” fiind folosită deseori de sistemul juridic[30].

Pe de altă parte, în analiza îndeplinirii acestei cerințe și a sensului (juridic) urmărit se poate merge în a se interpreta chiar până la a impune o anumită formă de vinovăție, deși, la prima vedere, nomele codului civil (art. 16) sunt direct aplicabile în toate formele pe care le instituie.

Aceasta este o consecință a preeminenței dreptului, ideal ce reclamă certitudine și condamnă ambiguitatea în drept.

În aplicarea dispozițiilor art. 1.357 Cod civil, o persoană poate răspunde numai pentru ceea ce este o consecință directă și previzibilă a faptelor sale.

Iar norma administrativă: Răspunderea se stabilește în funcție de forma de vinovăție și de participarea efectivă la încălcarea legii – nu reflectă un dezacord profund cu privire la condiția fundamentală, cea a vinovăției și nici nu pare să provoace controverse.

Nu mai puțin, de felul în care hotărârile instanțelor vor răspunde la astfel de probleme depinde și modul de aplicare a regulilor de drept în discuție.

Fără îndoială, analiza cerinței ”participarea efectivă la încălcarea legii” conțin o judecată de valoare fundamentată pe aparatul probatoriu administrat în cauză, ce ar trebui să reflecte o exactă descriere a unei situații de fapt și o corectă aplicare a legii.

Revenind la tematica prezentei lucrări și în limitele temei prezentului studiu, ne vom rezuma la a conchide că, în acest punct al analizei, răspunderea administrativă, prin cerințe particulare, nu se conformează cu ceea ce reclamă, în mod normal, răspunderea delictuală din codul civil.

Dar se poate afirma cu fermitate, că răspunderea administrativă a optat în favoarea unei ”definiri mai strânse” a acestei răspunderi si a câmpului ei de aplicare, legiferând într-un anumit grad, mult mai accentuat, condiția vinovăției.

Relevăm ceea ce are mai bun această definiție, practica judiciară fiind cea care va considera necesar să dea o definiție abstractă noțiunii de „participarea efectivă la încălcarea legii”.

Din această perspectivă, interpretarea noțiunii, sub aspect juridic, nu este facilă precum ar părea la prima vedere.

Impunerea unei astfel de condiții de legiuitorul Codului Administrativ, în plus față de cerința vinovăției (condiție sine-qua-non a răspunderii civile) scoate în evidența intenția de a poziționa vinovăția ca trăsătură esențială a răspunderii administrative.

Nu este inutil să reamintim că noțiunea implică un factor de natură volitivă, o acțiune voluntară ce poate fi realizată în formă simplă sau complexă.

La acest moment o generalizare a conceptului de „participare efectivă la încălcarea legii”, lege ce vizează drepturi și obligații conexe de natură administrativă, pare o misiune dificilă din punct de vedere teoretic.

Aceasta întrucât există diferențe semnificative în a interpreta natura vinovăției în diferitele ramuri ale științelor juridice, marcate profund de trăsăturile și particularitățile ramurii de drept, amprentând conceptul de vinovăție cu specificul ramurii în care acesta este definit.

c) FAPTA ILICITĂ ÎN CONTEXTUL RĂSPUNDERII SPECIFICE ACTIVITĂȚII AUTORITĂȚILOR

Acest capitol își propune să încheie simetric răspunderea administrativă aflată în vizorul articolului prin abordarea noțiunii de ”faptă ilicită”, având, poate, doar meritul de a asigura familiarizarea cu specificitatea răspunderii autorităților.

Aceasta în timp ce răspunderea civilă delictuală este o instituție juridică de drept privat care are ca pilon central noțiunea de faptă juridică ilicită.

În opinia proprie, nu putem vorbi despre o deosebire veritabilă între cele două moduri de legiferare, chestiunea de esență fiind, în fond, aceeași, și anume repararea prejudiciului cauzat printr-o faptă ilicită, indiferent dacă această reparație apare ca o obligație a autorului faptei prejudiciabile sau ca un drept al victimei.

Răspunderea administrativă reprezintă acea formă a răspunderii juridice care constă în ansamblul de drepturi și obligații conexe de natură administrativă care, potrivit legii, se nasc ca urmare a săvârșirii unei fapte ilicite prin care se încalcă norme ale dreptului administrativ.

Răspunderea se stabilește în funcție de forma de vinovăție și de participarea efectivă la încălcarea legii.

Abordând doar un element din ecuația acestei răspunderi – fapta ilicită – îmi propun a reține atenția prin studiul de față evidențiind fapte reținute de instanțele de judecată în sfera cauzalității specifice răspunderii delictuale stabilirea raportului mediat, atunci când raportul de cauzalitate nu este un raport direct între faptă şi prejudiciu.

În mod concret, preocuparea de a determina fapta/faptele autorităților s-ar putea reduce la mecanismul de a identifica obligația stabilită de lege in sarcina autorității, aptă, în cazul în care este încălcată, să transpună fapta de autoritate în zona ilicitului.

Mecanismul pare unul facil, cel puțin la prima vedere, dar a permis instanțelor să transfere, în planul răspunderii civile delictuale firește, chiar și în litigii de drept administrativ, un anumit comportament pretins autorității pe care l-a raportat doar la norma legală (evident, încălcată) și conduita obligatorie.

Mecanismul nu a fost unul greșit pentru că dreptul de a pretinde un anumit comportament îl raportăm la norme legale și conduite obligatorii; iar fapta de a nu le respecta capătă caracter ilicit.

În sarcina destinatarilor legii o atitudine corectă şi un comportament responsabil a impus în sistemul de drept civil român necesitatea stabilirii conceptului de vinovăţie ca element al răspunderii civile.

Codul administrativ aduce în prim – planul răspunderii cu cerințele noi, unele fiind chiar condiții ale răspunderii exclusive a autorităților și instituțiilor publice pentru prejudiciile de natură materială sau morală (cum sunt cele produse ca urmare a carențelor organizatorice sau funcționale ale unor servicii publice la care se referă art. 574 din OUG nr. 57/2019), greu de definit în formele lor particulare.

d)CARENȚE ORGANIZATORICE SAU FUNCȚIONALE ALE UNOR SERVICII PUBLICE

Expresia ”carențe organizatorice sau funcționale ale unor servicii publice” nu este populară în drept și va dobândi (prin soluțiile instanțelor) însemnate conotații, fiind un concept neinvestigat până în prezent.

Prevederea din art. 574 din OUG nr. 57/2019 este una de noutate în sistemul nostru de drept, și implicit în planul răspunderii juridice.

Termenul de carențe trimite, în sensul cel mai întâlnit al cuvântului, la lipsuri ce pot provoca neajunsuri.

Dacă ele sunt aferente organizării sau funcționării unor servicii publice duc mai degrabă la o răspundere a statului, care în concepția Codului civil este una civilă[31], cât timp caracterul de serviciu public al unei activităţi sau al unui ansamblu de activităţi se recunoaşte prin acte normative, autorităţile de reglementare în domeniul serviciilor publice se stabilesc prin lege, iar modalităţile de gestiune ale unui serviciu public sunt gestiunea directă și gestiunea delegată.

Pentru a stabili existența unor ”carențe organizatorice sau funcționale ale serviciilor publice” trebuie să pornească, ca element primordial în analiză, de la definirea unui standard al unui serviciu public responsabil, pentru ca mai apoi să fie identificate acele lipsuri în organizare sau funcționare la care se referă textul de lege potrivit atribuțiilor şi competenţelor autorităţilor administraţiei în domeniul serviciilor publice, de o anumită gravitate, imputabile autorității ori instituției.

e) SERVICIUL PUBLIC. (RE)DEFINIREA STANDARDULUI DE APRECIERE

Definirea unui standard al serviciului public responsabil pornește de la aspecte conceptuale și de conținut, în mod imperativ de la legile speciale (fiind organisme administrative înființate prin lege sau în baza legii) care stabilesc cadrul juridic și instituțional unitar pentru fiecare serviciu în parte, obiectivele, competențele, atribuțiile și instrumentele specifice necesare înființării, organizării, autorizării, gestionării, finanțării, monitorizării și controlului funcționării serviciului public[32].

În genere, serviciile publice reprezintă ansamblul activităților şi acțiunilor de utilitate şi de interes, desfășurate sub autoritatea administrației, coordonate și disponibile tuturor cetățenilor, având, în general, un caracter obligatoriu.

Fără îndoială, analiza acestui tip de răspundere (pentru prejudiciile de natură materială sau morală cum sunt cele produse ca urmare a carențelor de organizare sau funcționare ale unor servicii publice) presupune un standard al abordării manageriale, dar nu a celei de tip profesionist specifică societăților comerciale, ci a celei de autoritate.

Cu relevanță în considerarea standardului serviciului public sunt principiile[33] ce cuprind exigențe cerute și au o utilitate indiscutabilă în stabilirea conformității în raport cu un anumit standard de organizare și funcționare al serviciului, având aptitudinea de a ajuta în interpretarea urmărită. Codul administrativ reglementează principiul legalității (art. 6), principiul egalității[34] (art. 7), principiul transparenței[35] (art. 8), principiul proporționalității (art. 9), principiul satisfacerii interesului public (art. 10), principiul imparțialității (art. 11), principiul continuității (art. 12) și principiul adaptabilității (art. 13), toate, fără îndoială, instrumente de reper pentru definirea unui serviciu public de calitate, dacă aceste cerințe, fiecare în parte și toate împreună, sunt satisfăcute.

Dintre acestea prezintă interes principiul proporționalității definit după cum urmează în art. 9: „Formele de activitate ale autorităților administrației publice trebuie să fie corespunzătoare satisfacerii unui interes public, precum și echilibrate din punctul de vedere al efectelor asupra persoanelor. Reglementările sau măsurile autorităților și instituțiilor administrației publice sunt inițiate, adoptate, emise, după caz, numai în urma evaluării nevoilor de interes public sau a problemelor, după caz, a riscurilor și a impactului soluțiilor propuse”.

Principiul este unul surprinzător prin caracterul de noutate în această materie (prima data reglementat ca atare), prin conținut și ar urmări, în fapt, ideea de echilibru ce ar trebui să existe intre reglementările sau măsurile autorităților și efectele acestora asupra persoanelor ori impactului soluțiilor propuse.

Și deloc surprinzător sensul principiului proporționalității (în materie) se îndepărtează față de cel întâlnit în alte reglementări[36], cu atât mai  mult cu cât noțiunea de ”proporție”, investigată în sens restrâns, ține de ideea de a evita aplicarea disproporționată a sancțiunilor de drept penal, iar în sens larg, de exigența ca măsura luată/propusă să fie adecvată scopului său final. 

Ne întrebăm dacă sunt îndepărtate din evaluarea standardului serviciului public corespunzător principiile Codului Civil, față de reglementarea la nivel de principii a unor reguli de conduită?

Răspunsul este negativ, Codul Civil punând la dispoziție principii fundamentale, reguli de bază, comune tuturor ramurilor de drept, implicit și dreptului administrativ, având vocație generală (principiul bunei-credințe, abuzul de drept ori respectarea ordinii publice și a bunelor moravuri, principiul egalităţii în faţa legii civile, principiul îmbinării intereselor personale cu interesele generale; principiul garantării şi ocrotirii drepturilor subiective civile).

În noua reglementare (art. 573) apare un nou instrument cu profund caracter limitativ: ”Răspunderea administrativ-patrimonială reprezintă o formă a răspunderii administrative care constă în obligarea statului sau, după caz, a unităţilor administrativ-teritoriale la repararea pagubelor cauzate unei persoane fizice sau juridice prin orice eroare judiciară, pentru limitele serviciului public, printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al administraţiei publice de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege sau la un interes legitim”

”Limitele serviciului public” în răspunderea administrativ-patrimonial, în analiza conceptului va îmbina elementele teoretice (ce țin de gradul de întindere a atribuțiilor sau sfera de cuprindere) cu situații de fapt concrete din jurisprudență, oferind ocazia particularizării răspunderii administrative ca răspundere distinctă comparativ cu răspunderea din diferite ramuri de drept, precum și o configurare explicită a conceptului care are un alt înțeles decât cel comun.

Pentru a se asigura înțelegerea corectă și a se evita interpretările greșite, există în noțiune semnificația de limitare determinată de organizarea serviciului public ce vizează asigurarea rigorii în planul conceptualizării.

Rigorile legiferării[37] îşi găsesc expresia în normele de tehnică legislativă, care trebuie respectate de legiuitorul român la elaborarea oricărui act normativ cum sunt statuate în Legea 24/2000, respectiv „textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce. [art. 7 alin. (4)]; „actele normative trebuie redactate într-un limbaj şi stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc [art. 34 alin. (1)].”

Reiese din cele expuse că prima dintre condiţiile ce asigură aplicabilitatea text de lege o constituie suficienta sa definire, iar în virtutea acestui fapt, în acest stadiu al cercetării – cerința în limitele serviciului public nu este suficientă definită.

În plan instituțional, răspunderea, de cele mai multe ori, implică obligația autorității de a se conforma legii.

În situaţiile premisă în care autoritatea nu se conformează legii sau emite un act nelegal, se pune întrebarea dacă ne aflăm în ipoteza faptei ilicite?

Câmpul de reglementare al art. 575 Cod Administrativ sub denumirea marginală „Răspunderea administrativ-patrimonială solidară pentru prejudicii cauzate prin acte administrative” ne-ar conduce spre un răspuns pozitiv.

Dar, aceasta cere, cu evidență, un alt spațiu de tratare.

În concluzie,

Concepţia legiuitorului român asupra răspunderii a evoluat, impulsionată fiind de noile realități sociale, de la sistemul eclectic consacrat de Cod civil de la 1864 la reglementarea Codului civil actual ce a intrat în vigoare la 1 octombrie 2011, înlocuind vechiul cod civil și mai apoi, la o reglementarea ce se dorește a fi modernă şi suplă din Codul Administrativ, adoptat prin OUG nr. 57/2019.

Prevederile noului Codul Administrativ au o redactare superioară[38], consacrând o concepţie asemănătoare celei din Codul civil, preluând însă și observațiile doctrinei formulate de-a lungul timpului, precum și soluții jurisprudențiale, pe care le transpune în prevederi exprese.

Aceasta întrucât răspunderea administrativ patrimonială, cu cele patru forme ale sale, se îmbină cu răspunderea civilă, atât de mult încât, noul Cod civil îşi va pune amprenta indirect şi asupra dreptului administrativ.

Privit în ansamblul său, regimul juridic al răspunderii în actualul Cod încearcă să ofere o reglementare legală pentru situațiile care pot apărea în cazuistica instanțelor, dar va fi în continuare nevoie ca doctrina şi practica să creeze construcții juridice care să acopere lacunele legislației.

Ne punem întrebarea dacă putem concepe la acest moment că reglementarea răspunderii juridice din dreptul administrativ este una originală, cu un regim propriu sau va fi nevoie să redefinim factorii acestei răspunderi și condițiile producerii ei?

Sau vor fi cele care vor da tonul în continuare unei practici neunitare?

Ne vom confruntăm cu dileme în care decizia nu este evidentă, iar dezacordul va fi rezonabil.

Iar abordarea din acest articol va funcționa ca punct de plecare al unei dezvoltări mai ample.


[1] A RASPÚNDE răspúnd (DEX) 1. intranz. 1) A da un răspuns. 2) A reacționa într-un anumit fel (prin vorbe, gesturi etc.) la un imbold venit din afară. 3) fig. A fi în spiritul anumitor exigențe; a corespunde cerințelor; 4) A fi responsabil de cineva sau de ceva.
[2] În cadrul Titlului II – ” Răspunderea administrativ-disciplinară” regăsim subiecții identificați în sfera abaterii disciplinare definită în art. 568, art. 569 Cod Administrativ
[3] Art. 2 lit. a) din Legea nr. 554/2004 fixează termenului următoarea semnificație: ”a) persoană vătămată – orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate și grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum și organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor și intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate;”
[4] contencios administrativ – activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim; (art. 2 lit. f) din Legea nr. 554/2004);
[5] serviciu public – activitatea organizată sau, după caz, autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii unui interes legitim public (definit în art. 2 lit. m) din legea contenciosului administrativ)
[6] exemplificativ, faptă ilicită reclamată a constat în atitudinea adoptată de Municipiul București, prin primarul general prin soluționarea cu întârziere a notificărilor  și emiterea unei dispoziții de restituire în natură sau echivalent pentru imobilul din București și nepunerea în executare, în termenul prevăzut de lege, a unei hotărâri judecătorești; încălcarea obligației instituite prin dispozițiile art. 25 alin. 1 din Legea nr. 10/2001 în sarcina unității deținătoare în legătură pronunțarea în termenul de 60 de zile asupra cererii de restituire în natură (decizia civilă nr. 623 R/29.11.2018 a Curții de Apel București – Secția a IV-a Civilă, definitivă, a menținut soluțiile pronunțate de instanțele de fond);
[7] Exemplificativ, redăm textul articolului 839 din Codul civil german (Bürgerliches Gesetzbuch, denumit „BGB”) și articolul 34 din Legea fundamentală (Grundgesetz, denumită în continuare „GG”). În conformitate cu articolul 839 alineatul 1 prima teză din BGB, „orice funcționar care, cu intenție sau din culpă, nu își îndeplinește obligațiile impuse de sarcinile sale față de un terț este obligat să îl despăgubească pe terț pentru dauna astfel rezultată”.
Articolul 34 din GG prevede, la rândul său, că „în cazul în care o persoană, în exercitarea unei funcții publice care îi este încredințată, nu își îndeplinește obligațiile impuse de sarcinile sale față de un terț, răspunderea pentru această faptă aparține, în principiu, statului sau colectivității în serviciul căreia se află persoana respectivă”.
[8] Pollitt Christopher, „Advanced Introduction to Public Management and Administration”, Edward Elgar Publishing, 2016
[9] Potrivit articolului 146 alineatul (2) din Constituția Republicii Cipru, acțiunea în justiție împotriva actelor sau a omisiunilor organelor administrative „se intentează de orice persoană al cărei interes legitim și actual, de care dispune personal sau în calitate de membru al unei comunități, este lezat în mod direct prin decizie, act sau omisiune”.
[10] Curtea de Apel Constanţa – Secţia a II-a Civilă, de Contencios Administrativ şi Fiscal, în încheierea din 3 noiembrie 2016 pronunţată în dosarul nr. 391/36/2014, prin care a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.
[11] Fapta ilicită constând în inacțiunea Sectorului 6 al Municipiului București, prin primar şi Administraţia Domeniului Public şi Dezvoltare Urbană Sector 6, în calitate de administratori ai domeniului public, în obligația de a asigura întreținerea și toaletarea copacilor aflați pe domeniul public, cauzând avarierea autoturismului proprietate personala, de copacul căzut pe acesta, aflat în paza juridică a acestora – sentința civilă nr. 7348/12.11.2018, menținută prin decizia civilă nr. 1700/A/29.05.2019 a Tribunalului București – Secția a V-a Civilă, recurată
[12] Chestiunea care a condus la sesizarea ICCJ a fost aceea dacă furnizorul serviciului public de apă şi canalizare, constituit în societate comercială pe acţiuni, este o instituţie publică, în sensul art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, coroborat cu art. 9 alin. (1^2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 29/2011 şi dacă se află în subordinea unităţilor administrativ-teritoriale acţionare, care au înființat societatea.
[13] Articolul 2 punctul 2 din Directiva 2003/4 definește noțiunea „autoritate publică” astfel: „(a) guvern sau altă administrație publică, inclusiv organisme publice consultative, de la nivel național, regional sau local; (b) orice persoană fizică sau juridică care îndeplinește funcții în administrația publică în conformitate cu legislația internă, inclusiv îndatoriri, activități sau servicii specifice legate de mediu, și c) orice alte persoane fizice sau juridice cu responsabilități sau funcții publice sau care furnizează servicii publice legate de mediu și care se află sub controlul unui organism sau al unei persoane care intră sub incidența literei (a) sau (b).
În contextul articolului 2 punctul 2 din Directiva 2003/4, noțiunea „funcție în administrația publică” este echivalentă noțiunii „autoritate publică” ca atare. Acest lucru reiese, în opinia noastră, din două împrejurări. În primul rând, din faptul că ideea de „funcție în administrația publică” este utilizată în dispoziția în discuție ca element de bază pentru definirea noțiunii generice „autoritate publică”. În al doilea rând și în special, din excepția prevăzută la paragraful care urmează după litera (c) a articolului 2 punctul 2 menționat, potrivit căruia statele membre pot exclude din definiția noțiunii „autoritate publică” „organismele sau instituțiile […] care acționează în baza capacităților lor judiciare sau legislative”.
[14] Considerentul 81 din Concluziile avocatului general Pedro Cruz Villalón prezentate la 5 septembrie 2013 în Cauza C-279/12, Fish Legal, Emily Shirley împotriva The Information Commissioner United Utilities, Yorkshire Water and Southern Water [cerere de decizie preliminară formulată de Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) (Regatul Unit)]
[15] Titlul IV, Răspunderea administrativ-patrimonială – Articolul 573 – Definiție: ”Răspunderea administrativ-patrimonială reprezintă o formă a răspunderii administrative care constă în obligarea statului sau, după caz, a unităților administrativ-teritoriale la repararea pagubelor cauzate unei persoane fizice sau juridice prin orice eroare judiciară, pentru limitele serviciului public, printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al administrației publice de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege sau la un interes legitim;
Articolul 574 – Condițiile răspunderii exclusive a autorităților și instituțiilor publice pentru prejudiciile de natură materială sau morală produse ca urmare a carențelor organizatorice sau funcționale ale unor servicii publice: Autoritățile și instituțiile publice răspund patrimonial exclusiv pentru prejudiciile de natură materială sau morală produse ca urmare a carențelor organizatorice sau funcționale ale unor servicii publice cu îndeplinirea următoarelor condiții:
a) existența unui serviciu public care prin natura sa conține riscul producerii anumitor prejudicii pentru beneficiari;
b) existența unui prejudiciu material sau moral, după caz, al unei persoane fizice sau juridice;
c) existența unei legături de cauzalitate între utilizarea unui serviciu public care prin natura sa conține riscul producerii anumitor prejudicii și paguba produsă persoanei fizice sau, după caz, a persoanei juridice.
Articolul 575 – Răspunderea administrativ-patrimonială solidară pentru prejudicii cauzate prin acte administrative: ”(1) Autoritățile și instituțiile publice răspund patrimonial, din bugetul propriu, pentru pagubele materiale/sau morale cauzate prin acte administrative, prin refuzul nejustificat de a soluționa o cerere sau prin nesoluționarea în termen a acesteia. (2) Dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere, în situațiile în care este dovedită vinovăția cu intenție a demnitarului, a funcționarului public sau a personalului contractual, acesta răspunde patrimonial solidar cu autoritatea sau instituția publică dacă nu a respectat prevederile legale specifice atribuțiilor stabilite prin fișa postului sau prin lege”.
Articolul 576 – Răspunderea administrativ-patrimonială solidară pentru prejudicii cauzate în legătură cu punerea în valoare a bunurilor și a serviciilor publice: ”Autoritățile și instituțiile publice și personalul acestora, a cărui culpă a fost dovedită, răspund patrimonial solidar pentru pagube produse domeniului public ori privat ca urmare a organizării sau funcționării serviciului public cu nerespectarea prevederilor legale în vigoare”.
[16] Codul civil Quebec folosește termenul de răspundere civilă (civil liability în varianta de limbă engleză, de la responsabilite civile în varianta de limbă franceză). Textul art. 1.349 Cod Civil este aproape identic cu cel al art. 1.457 Cod civil Quebec, principala sursă de inspirație a codului nostru civil în materie de obligații.
În dreptul englez, actul normativ Civil Liability Act 1978 consfințește în mod implicit dar inechivoc, principiile de bază ale răspunderii civile delictuale, prin recunoașterea expresă a dreptului persoane vătămate printr-o faptă ilicită de a primi despăgubirile necesare acoperirii prejudiciilor (civil liability contribution).
Potrivit art. 1:101 DCFR, „A person who suffers legally relevant damage has a right to reparation from a person who caused the damage intentionally or negligently or is otherwise accountable for the causation of the damage”.
[17] Profesorul Nicolae Popa afirma că ”răspunderea este o componentă esențială a oricărei forme de organizare socială”, un fapt social ce ”rezumă la reacția organizată, instituționalizată pe care o declanșează o faptă socotită condamnabilă”.
[18] “[It] is one thing to define a rule and the content of the obligation it imposes, and another to determine whether that obligation has been violated and what should be the consequences of the violation.” – a se vedea R. Ago, Second Report on State Responsibility, [1970] 2 Y.B. Int’l L. Comm’n 177, 178, par. 8, UN Doc. A/CN.4/SER.A/1970/Add.1. 37 citat de J. Craword, op. cit., p. 876.
[19] Gabriel Tiță – Nicolaescu, ”Câteva delimitări necesare între răspunderea civilă delictuală și răspunderea contractuală în dreptul privat român”, Revista Universul Juridic: ”De pildă, dacă luăm ca ipoteză fapta unui funcționar public care nu își îndeplinește atribuțiile de serviciu sau și le îndeplinește în mod defectuos, această conduită va putea fi considerată o faptă de natură penală (de pildă, o infracțiune de abuz în serviciu sau de neglijență în serviciu), dar va putea atrage și obligația de reparare a prejudiciului cauzat instituției publice, dacă neîndeplinirea sau îndeplinirea defectuoasă a atribuțiilor de serviciu a cauzat un astfel de prejudiciu. Nu putem vorbi prin urmare, despre o răspundere administrativă, ci despre o răspundere civilă, care, adevărat, poate avea caracterul unei răspunderi patrimoniale, însă este tot o răspundere civilă”
[20] Problema reparării prejudiciului cauzat prin poluare este cercetată în literatura juridică, în contextul problematicii „răspunderii civile”. ”Răspunderea civilă apare, astfel, mai mult ca o reparare şi mai puţin ca o răspundere în sens clasic, răspunderea fiind atrasă chiar şi atunci când activitatea poluatorului se exercită conform regulilor administrative stabilite, în condiţiile în care autorizaţiile administrative sunt emise sub rezerva drepturilor terţilor” – S.M. Teodoroiu, Răspunderea civilă pentru dauna ecologică, Ed. Lumina Lex, 2003, p. 83
”Dacă în dreptul civil, pentru angajarea răspunderii civile delictuale trebuie întrunite cumulativ condiţiile: săvârşirea unei fapte ilicite, producerea unui prejudiciu, existenţa unui raport de cauzalitate între fapta ilicită şi prejudiciu, precum şi culpa autorului faptei ilicite, în dreptul mediului elementele răspunderii civile delictuale prezintă anumite particularităţi.
Fapta ilicită, în dreptul mediului, constă în conduita unei persoane fizice sau juridice, concretizată într-o acţiune sau inacţiune ce contravine dispoziţiilor privind protecţia, conservarea şi dezvoltarea mediului, efectele conduitei ilicite exteriorizându-se în prejudiciul care apare, acesta fiind întotdeauna de natură patrimonială. In privinţa faptei ilicite săvârşite, dacă în dreptul civil regula este aceea a răspunderii numai pentru fapte ilicite, în raport de dispoziţie cu art. 998 – 999 din Codul civil, în dreptul mediului faptele generatoare de răspundere includ fie conduita ilicită, prin care se produc pagube mediului ce sunt reprobabile prin ilicitatea lor, antrenând răspunderea pe temeiul culpei (răspunderea subiectivă), fie sfera activităţilor curente, normale (licite per se) care pot constitui cauze ale vătămărilor ce afectează mediul, angajând răspunderea pe temeiul riscului2 (răspunderea obiectivă)” – Alexandrina Marica, judecător Curtea de Apel Craiova, Consideraţii privind răspunderea civilă în dreptul mediului;
[21] Doctrina a evidenţiat avantajele răspunderii civile pentru risc, în materie ecologică, în raport cu culpa: indemnizarea victimei va avea loc întotdeauna; sunt situaţii în care stabilirea exactă a autorului prejudiciului este imposibilă, consecinţele produse putându-se agrava în cazul în care rămân neacoperite – Mircea Duţu, op. cit., p. 77;
Pompil Drăghici, Anca Duşcă, Dreptul intern şi comunitar al mediului, Ed. Universitaria, 2003, p. 54: ”În privinţa poluării este necesar ca dispoziţiile în materie să asigure o reparare completă, eficientă şi oportună a oricărui prejudiciu adus mediului; este stimulată atitudinea diligentă şi prudentă de folosire raţională a factorilor de mediu.
Pornind de la prevederile art. 998, 999 din Codul civil ce reglementează legătura de cauzalitate între faptă şi prejudiciu, pentru stabilirea raportului de cauzalitate se are în vedere atât fapta ilicită ca acţiune pozitivă ca şi fapta ilicită ca inacţiune, respectându-se următoarele premise: stabilirea raportului de cauzalitate între fapta ilicită şi prejudiciu şi nu a unui raport de cauzalitate general; selectarea factorilor pentru a se stabili care dintre ei au un rol cauzal şi pot fi reţinuţi în sfera cauzalităţii specifice răspunderii delictuale; stabilirea raportului mediat, atunci când raportul de cauzalitate nu este un raport direct între faptă şi prejudiciu”;
[22] Potrivit art. 253 Codul muncii, angajatorul este obligat, în temeiul normelor şi principiilor răspunderii civile contractuale, sa îl despăgubească pe salariat în situaţia în care acesta a suferit un prejudiciu material sau moral din culpa angajatorului în timpul îndeplinirii obligaţiilor de serviciu sau în legătură cu serviciul. În ce privește răspunderea patrimonială a salariatului, aceasta poate fi angajată dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele condiții: calitatea de salariat a autorului faptei prejudiciabile în dauna angajatorului;fapta ilicită şi personală a salariatului; prejudiciul cauzat angajatorului; raportul de cauzalitate între fapta ilicită şi prejudiciu; vinovăţia salariatului (teză de doctorat ”Regimul juridic al răspunderii patrimoniale în cadrul raporturilor juridice de muncă”, Universitatea din București, Facultatea de Drept, Florian Radu-Gheorghe, București, 2015);
[23] Există profesii în care răspunderea a rămas una civilă: răspunderea civilă a avocaților (sau răspunderea civilă avocaţială), dar şi alte ipoteze de răspundere civilă profesională (precum răspunderea civilă a notarilor publici); răspunderea civilă profesională a executorilor judecătorești; răspunderea civilă profesională a judecătorilor și procurorilor, răspunderea civilă profesională a jurnaliștilor, fără ca pentru toate aceste profesii să se pledeze pentru o reglementare specială a răspunderii civile prin acte normative unice sau unitare, deși s-a subliniat deseori – în propuneri de lege ferenda – utilitatea unor astfel de reglementări, prin aceea că, pe de o parte, ar exista un cadru legal de exercitare a dreptului la despăgubire, implicit de definire al faptei ilicite prin sfera de influență a profesiei în cauză, iar pe de altă parte, repararea prejudiciului s-ar circumscrie unor reglementări exprese pentru fiecare profesie, în mod distinct, relevante fiind diferențele de statut profesional, cu evitarea corelărilor legislative, ținând cont de tot registrul de implicații care decurg din conceptul de răspundere civilă profesională
Întâlnim o reglementare expresă a răspunderii civile a personalului medical, pe care o și redăm în conținutul textelor următoare ale Legii nr. 95/2006:
Art. 642: (2) Personalul medical răspunde civil pentru prejudiciile produse din eroare, care includ si neglijenta, imprudenta sau cunoștințe medicale insuficiente in exercitarea profesiunii, prin acte individuale in cadrul procedurilor de prevenție, diagnostic sau tratament.
(3) Personalul medical răspunde civil si pentru prejudiciile ce decurg din nerespectarea reglementarilor prezentului titlu privind confidențialitatea, consimțământul informat si obligativitatea acordării asistentei medicale.
(4) Personalul medical răspunde civil pentru prejudiciile produse in exercitarea profesiei si atunci când își depășește limitele competentei, cu excepția cazurilor de urgenta in care nu este disponibil personal medical ce are competenta necesara.
Cap. 2, Răspunderea civila a furnizorilor de servicii medicale, materiale sanitare, aparatura, dispozitive medicale si medicamente:
Art. 644: (1) Unitatile sanitare publice sau private, in calitate de furnizori de servicii medicale, răspund civil, potrivit dreptului comun, pentru prejudiciile produse in activitatea de prevenție, diagnostic sau tratament, in situația in care acestea sunt consecința: (…)
(2) Unitățile prevăzute la alin. (1) răspund în condițiile legii civile pentru prejudiciile produse de personalul medical angajat, in solidar cu acesta.
Art. 645: Unitățile sanitare publice sau private, furnizoare de servicii medicale, răspund civil si pentru prejudiciile cauzate, in mod direct sau indirect, pacienților, generate de nerespectarea reglementarilor interne ale unității sanitare.
De asemenea, răspunderea profesionistului pentru prejudiciile generate/daunele provocate de produsele sau serviciile defectuoase /neconforme cu contractul are o dublă natură și fundamentare juridică: legală și contractuală.
[24] Teza de doctorat a lui Grand-moulin, teză ce datează din anul 1892, cuprindea idei precum ar fi acestea: atunci când obligaţia de reparaţie este născută ex lege, însăşi entitatea juridică ce este răspunderea civilă va fi născută ex lege, va fi delictuală (la urma urmelor, ideea de „răspundere civilă născută ex lege” se interpenetrează, se întrepătrunde, se contopeşte cu ideea de „răspundere civilă delictuală”, putând discuta despre „răspundere civilă veşnic delictuală, veşnic născută ex lege – din art. 1382 şi urm. C. civ. fr., art. 998 şi urm. C. civ. român sau dintr-un alt text de lege (Adrian Tamba, Răspunderea civilă a profesioniştilor: tărâm al inexistenţei binomului tradiţional „răspundere civilă delictuală – răspundere civilă contractuală”, Pandectele Săptămânale (Rosetti) nr. 6/2011);
[25] Răspunderea pentru fapte juridice este reglementata in art. 219 Cod civil potrivit caroia: ”(1) Faptele licite sau ilicite săvârșite de organele persoanei juridice obliga însăși persoana juridica, însă numai daca ele au legătura cu atribuțiile sau scopul funcției încredințate. (2) Faptele ilicite atrag si răspunderea personala si solidara a celor care le-au săvârșit, atât față de persoana juridica, cat si față de terți”.
”Problema care s-a pus a fost aceea daca sintagma ”Răspunderea pentru fapte juridice” ca forma speciala de răspundere specifica profesioniștilor, poate face obiectul răspunderii civile reglementate de Noul Cod civil in Cap. IV ”Răspunderea civila”, Titlul I ”Dispoziții generale”, Cartea a V-a ”Despre obligații”, iar răspunsul nu poate fi decât afirmativ in opinia noastră (n.n. Răzvan Lungu, avocat, Baroul Dolj în articolul ”Răspunderea pentru fapte juridice în Noul cod civil”) având in vedere ca ne raportam la conceptul general de răspundere civila, care include atât răspunderea delictuala, cat si pe cea contractuala”.
[26] Art. 5: În înțelesul prezentului cod, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații: gg) personalul din administrația publică – demnitarii, funcționarii publici, personalul contractual și alte categorii de personal stabilite în condițiile legii de la nivelul autorităților și instituțiilor administrației publice centrale și locale;
[27] C. Stătescu, C. Bîrsan, p. 196
[28] Art. 6 Cod administrativ; relevante sunt și dispozițiile din art. 9 din același cod ce dau expresie principiului proporționalității: ”Formele de activitate ale autorităților administrației publice trebuie să fie corespunzătoare satisfacerii unui interes public, precum și echilibrate din punctul de vedere al efectelor asupra persoanelor. Reglementările sau măsurile autorităților și instituțiilor administrației publice sunt inițiate, adoptate, emise, după caz, numai în urma evaluării nevoilor de interes public sau a problemelor, după caz, a riscurilor și a impactului soluțiilor propuse.
[29] Noțiunea ”participare efectivă” o regăsim în dispoziția din art. 2 lit. p) din Legea nr. 132/1996 privind modificarea și completarea Legii nr. 61/1991 pentru sancționarea faptelor de încălcare a unor norme de conviețuire socială, a ordinii și liniștii publice (art. 2: ”Constituie contravenție săvârșirea oricăreia dintre următoarele fapte, dacă nu sunt comise în astfel de condiții încât, potrivit legii penale, să fie considerate infracțiuni: 24) provocarea ori participarea efectivă la scandal, în locuri sau localuri publice;”)
[30] Olga Cazan, ”Procedeele de formare a terminologiei juridice românești”, 2009: ”Apariția noilor termeni este imprevizibilă. Prin urmare, terminologia juridică nu se află într-o stare stabilă, cum s-ar crede din cauza conservatorismului său, ci este într-un proces continuu de schimbare. Termenii juridici sunt creații intenționate (conștiente): o autoritate (în calitate de instituție sau asociație profesională) recomandă sau prescrie termenul standardizat, reprezentând, în acest mod, corespondența optimală dintre concept și referent”.
[31] Noul Cod civil cuprinde dispoziții referitoare la răspunderea civilă a persoanei juridice în Cartea I, Titlul IV, respectiv în art. 219 – 224, respectiv conform dispoziţiilor art. 219 C. civ., „faptele licite sau ilicite săvârşite de organele persoanei juridice obligă însăşi persoana juridică, însă numai dacă ele au legătură cu atribuţiile sau cu scopul funcţiilor încredinţate. Faptele ilicite atrag şi răspunderea personală şi solidară acelor care le-au săvârşit, atât faţă de persoana juridică, cât şi faţă de terţi”.
Potrivit art. 224 Cod civil – Răspunderea civilă a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale: ”(1) Dacă prin lege nu se dispune altfel, statul nu răspunde decât în mod subsidiar pentru obligaţiile organelor, autorităţilor şi instituţiilor publice care sunt persoane juridice şi niciuna dintre aceste persoane juridice nu răspunde pentru obligaţiile statului”.
Instanțele din statele membre ale Uniuni Europene au adoptat, în general, o atitudine rezervată, în ceea ce privește recunoașterea răspunderii statului ca mecanism de protecție a particularilor în caz de nerespectare a drepturilor conferite de dreptul Uniunii Europene. Reticența de a sancționa statul prin impunerea în sarcina acestuia a unei obligații de reparare a prejudiciilor suferite de particulari în urma încălcărilor dreptului Uniunii Europene se explică, în primul rând, prin atenția deosebită pe care instanțele o acordă normelor naționale aplicabile acțiunilor asemănătoare de drept intern, precum și normelor naționale de repartizare a competențelor între puterile publice. În plus, instanțele naționale au apreciat condițiile impuse de Curtea justiție cu privire la răspunderea statului în mod restrictiv, ceea ce a condus la excluderea posibilității particularilor de a obține repararea prejudiciilor de către statele membre (opinie dintr-un articol ”Răspunderea statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin încălcări ale dreptului Uniunii Europene și jurisprudența instanțelor din statele membre – articol extras din Volumul Conferinței internaționale a doctoranzilor în drept – Studii și cercetări juridice europene, Timișoara, 2019).
32. Potrivit doctrinei interbelice, serviciul public este un organism administrativ, creat de stat, judeţ, oraş sau comună, cu o competenţa determinată, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraţiei publice care 1-a înființat, pus la dispoziția publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o cerinţă cu caracter general, căreia inițiativă particulară nu ar putea să-i dea decât o satisfacţie incompletă şi intermitentă.
[33] Mircea Djuvara, în Teoria Generală a Dreptului – Drept rațional, izvoare și drept pozitiv”, afirmă că „Toată știința dreptului nu consistă în realitate, pentru o cercetare serioasă și metodică, decât în a degaja din multitudinea dispozițiilor de lege esențialul lor, adică tocmai aceste principii ultime de justiție din care derivă toate celelalte dispoziții. În felul acesta întreaga legislație devine de o mare claritate și se prinde ceea ce se cheamă spiritul juridic. Numai astfel se face elaborarea științifică a unei legi”, Editura All Beck, București 1999, pag. 265. A se vedea și Revista Pandectele Române, nr. 2 din 29 februarie 2013 – Andreescu Marius, Principiile dreptului. O abordare filosofică.
[34] Principiul egalității în Codul Administrativ are următorul conținut: „Beneficiarii activității autorităților și instituțiilor administrației publice au dreptul de a fi tratați în mod egal, într-o manieră nediscriminatorie, corelativ cu obligația autorităților și instituțiilor administrației publice de a trata în mod egal pe toți beneficiarii, fără discriminare pe criteriile prevăzute de lege”.
Criteriile prevăzute de lege (o adăugire față de forma aceluiași principiu reglementat la nivel constituțional în art. 16 alin. 1 privind egalitatea în drepturi, acesta din urmă stabilind că „Cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări”) se referă la temeiurile din art. 2 alin. 1 din OG 137/2000 privind sancționarea formelor de discriminare și la prevederile, criteriile sau practicile aparent neutre care dezavantajează anumite persoane, pe baza criteriilor prevăzute la alin. (1), față de alte persoane, în afara cazului în care aceste prevederi, criterii sau practici sunt justificate obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acelui scop sunt adecvate și necesare, din aliniatul 2.
[35] Art. 8 din Cod definește principiul transparenței: „(1) În procesul de elaborare a actelor normative, autoritățile și instituțiile publice au obligația de a informa și de a supune consultării și dezbaterii publice proiectele de acte normative și de a permite accesul cetățenilor la procesul de luare a deciziilor administrative, precum și la datele și informațiile de interes public, în limitele legii. (2) Beneficiarii activităților administrației publice au dreptul de a obține informații de la autoritățile și instituțiile administrației publice, iar acestea au obligația corelativă de a pune la dispoziția beneficiarilor informații din oficiu sau la cerere, în condițiile legii”.
De altfel, Legea 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică stabilește regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenței decizionale în cadrul autorităților administrației publice centrale și locale, alese sau numite, precum și al altor instituții publice care utilizează resurse financiare publice, în raporturile stabilite între ele cu cetățenii, sporind gradul de transparență la nivelul întregii administrații publice.
[36] Principiul proporționalității in stabilirea si aplicarea unei sancțiuni contravenționale raportat la împrejurările săvârșirii faptei si la gradul de pericol social al acesteia; conform art. 21 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001, sancțiunea trebuie sa fie proporțională cu gradul de pericol social al faptei săvârșite, ținându-se seama de împrejurările în care a fost săvârșită fapta, de modul si mijloacele de săvârșire a acesteia, de scopul urmărit, urmarea produsa, precum si de circumstanțele personale ale contravenientului; art. 53 alin. 2 Constituție, restrângerea (n.n. exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți) „poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății”; art. 138 alin. 11 Cod proc. fisc. se face referire, când vine vorba de verificarea situației fiscale personale, la „proporția justă între scopul urmărit și mijloacele utilizate pentru atingerea acestuia”.
Codul Administrativ mai reglementează: 1. art. 10 principiul satisfacerii interesului public: „Autoritățile și instituțiile administrației publice, precum și personalul din cadrul acestora au obligația de a urmări satisfacerea interesului public înaintea celui individual sau de grup. Interesul public național este prioritar față de interesul public local”;
2. art. 11 principiul imparțialității, astfel „Personalul din administrația publică are obligația de a-și exercita atribuțiile legale, fără subiectivism, indiferent de propriile convingeri sau interese”;3. art. 13 principiul adaptabilității, potrivit cu care „Autoritățile și instituțiile administrației publice au obligația de a satisface nevoile societății”; 4. art. 12 principiul continuității, potrivit căruia „Activitatea autorităților publice se exercită fără întreruperi, cu respectarea prevederilor legale”
[37] În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat importanţa asigurării accesibilităţii şi previzibilităţii legii, instituind şi o serie de repere pe care legiuitorul trebuie să le aibă în vedere pentru asigurarea acestor exigenţe. Astfel, în cauze precum Sunday Times contra Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, 1979, Rekvényi contra Ungariei, 1999, Rotaru împotriva României, 2000, Damman împotriva Elveţiei, 2005, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat că „nu poate fi considerată «lege» decât o normă enunţată cu suficientă precizie, pentru a permite individului să-şi regleze conduita. Individul trebuie să fie în măsură să prevadă consecinţele ce pot decurge dintr-un act determinat”; „o normă este previzibilă numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încât să permită oricărei persoane – care, la nevoie poate apela la consultanţă de specialitate – să îşi corecteze conduita”; „în special, o normă este previzibilă atunci când oferă o anume garanţie contra atingerilor arbitrare ale puterii publice”.
[38] Art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale dispune obligația statelor de a institui instanțe independente și imparțiale și de a promova instaurarea procedurilor eficiente.


Jud. drd. Liliana Cătălina Alexe
Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal

Citeşte mai mult despre , ! Pentru condiţiile de publicare pe JURIDICE.ro detalii aici.
Urmăriţi JURIDICE.ro şi pe LinkedIn LinkedIn JURIDICE.ro WhatsApp WhatsApp Channel JURIDICE Threads Threads JURIDICE Google News Google News JURIDICE

(P) JURIDICE.ro foloseşte şi recomandă SmartBill.

 
Homepage J JURIDICE   Cariere   Evenimente   Dezbateri   Profesionişti   Lawyers Week   Video
 
Drepturile omului
Energie
Fiscalitate
Fuziuni & Achiziţii
Gambling
Health & Pharma
Infrastructură
Insolvenţă
Malpraxis medical
Media & publicitate
Mediere
Piaţa de capital
Procedură civilă
Procedură penală
Proprietate intelectuală
Protecţia animalelor
Protecţia consumatorilor
Protecţia mediului
Sustenabilitate
Recuperare creanţe
Sustenabilitate
Telecom
Transporturi
Drept maritim
Parteneri ⁞ 
Specialişti
Arii de practică
Business ⁞ 
Litigation ⁞ 
Protective
Achiziţii publice
Afaceri transfrontaliere
Arbitraj
Asigurări
Banking
Concurenţă
Construcţii
Contencios administrativ
Contravenţii
Corporate
Cyberlaw
Cybersecurity
Data protection
Drept civil
Drept comercial
Drept constituţional
Drept penal
Dreptul penal al afacerilor
Dreptul familiei
Dreptul muncii
Dreptul Uniunii Europene
Dreptul sportului
Articole
Essentials
Interviuri
Opinii
Revista de note şi studii juridice ISSN
Note de studiu ⁞ 
Studii
Revista revistelor
Autori ⁞ 
Publicare articole
Jurisprudenţă
Curtea Europeană a Drepturilor Omului
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene
Curtea Constituţională a României
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
Dezlegarea unor chestiuni de drept
Recurs în interesul legii
Jurisprudenţă curentă ÎCCJ
Curţi de apel
Tribunale
Judecătorii
Legislaţie
Proiecte legislative
Monitorul Oficial al României
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
Flux noutăţi
Selected
Comunicate
Avocaţi
Executori
Notari
Sistemul judiciar
Studenţi
RSS ⁞ 
Publicare comunicate
Proiecte speciale
Cărţi
Condoleanţe
Covid-19 Legal React
Creepy cases
Life
Povestim cărţi
Poveşti juridice
Războiul din Ucraina
Wisdom stories
Women in Law

Servicii J JURIDICE   Membership   Catalog   Recrutare   Talent Search   Comunicare   Documentare   Evenimente   Website   Logo   Foto   Video   Partnership