Secţiuni » Arii de practică » Protective » Drept civil
Drept civil
ConferinţeDezbateriCărţiProfesionişti
UNBR Caut avocat
UNBR Caut avocat
UNBR Caut avocat
AUDI Q3
AUDI Q3
Articole Drept civil Dreptul Uniunii Europene Drepturile omului RNSJ SELECTED Studii

Succinte observaţii privind efectele hotărârii Curții Europene a Drepturilor Omului din cauza Văleanu şi alţii împotriva României în privinţa mecanismului de stabilire a compensaţiilor pentru imobilele naționalizate imposibil de restituit în natură conform Legii 165/2013

12 iunie 2023 | Gabriel LEFTER
Gabriel Lefter

Gabriel Lefter

În cauza Văleanu și alții împotriva României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că mecanismul de restituire instituit prin Legea nr. 165/2013 continuă să nu fie complet eficient și convingător de consecvent datorită, printre altele, eșecului autorităților de a se asigura că despăgubirile acordate sunt în mod rezonabil corelate cu valoarea actuală a imobilului.

Soluționarea problemei structurale astfel constatate impune calcularea despăgubirilor într-o manieră conformă cu Convenția, astfel cum este interpretată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, ceea ce va însemna evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri conform Legii nr. 165/2013 prin aplicarea grilei notariale valabile pentru anul precedent emiterii deciziei de către Comisia Naţională în considerarea caracteristicilor tehnice şi a categoriei de folosinţă a acestora la data emiterii deciziei de către Comisia Naţională.

Înlăturarea practicii administrative şi judiciare contrare Convenţiei nu înseamnă acordarea valorii de piaţă a imobilelor naționalizate imposibil de restituit în natură pentru că stabilirea despăgubirilor la nivelul valorii minime de piaţă astfel cum aceasta rezultă din Grilele notarilor publici a fost considerată, în principiu, conformă prevederilor Convenţiei în cauza Preda și alții (par. 126 – 128), în cauza Văleanu și alții constatându-se că despăgubirile stabilite conform Grilei 2013 şi în considerarea caracteristicilor tehnice şi a categoriei de folosinţă la data preluării bunului fac ca acestea să nu mai fie rezonabile în raport cu valoarea bunului.

Consideraţii generale

În cauza Văleanu și alții împotriva României[1], la 08.11.2022, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat că mecanismul de restituire a bunurilor confiscate sau naționalizate de regimul comunist, în pofida noilor căi de atac existente în temeiul Legii nr. 165/2013, prezintă o „ineficiența continuă”, care impune o sarcină excesivă asupra persoanelor îndreptățite la măsuri reparatorii datorită, printre altele, imposibilității acestor persoane de a obține fie restituirea în natură, fie o despăgubire adecvată.

Având în vedere constatările Curţii referitoare la încălcarea articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție datorită faptului că sumele acordate cu titlu de despăgubire unora dintre reclamanţii din această cauză nu au fost legate în mod rezonabil de valoarea proprietăţii, în sensul jurisprudenței Curții, trebuie analizat care ar fi efectele pe care această hotărâre le produce asupra cererilor nesoluționate, fie că acestea se găsesc în procedura administrativă (în etapa stabilirii de către C.N.C.I. a măsurilor compensatorii), fie că se găsesc pe rolul instanţelor de judecată (în etapa contestării soluţiei date de către C.N.C.I. asupra cererii de acordare a măsurilor compensatorii sau a obligării acestei instituţii de emitere a unei decizii de compensare).

Evenimente juridice

Servicii JURIDICE.ro

Arbitraj comercial

După cum a stabilit Curtea Constituţională prin decizia nr. 81 din 15 iulie 1994 (la foarte puţin timp după ratificarea Convenţiei Europene a Drepturilor Omului prin Legea nr. 30/1994, publicată în M. Of. nr. 135 din 31 mai 1994), un text al convenției este obligatoriu astfel cum este interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului[2].

De aceea, în virtutea principiului subsidiarităţii care face ca primul judecător al Convenţiei să fie judecătorul național[3], instanţele naționale au nu numai dreptul, dar şi obligaţia de a interpreta legislația internă, înlăturând, prin soluţia pe care o pronunţă, neconcordanta dintre textul intern şi textul Convenţiei aşa cum a fost interpretat de instanţa de contencios european care se impune instanţelor naţionale (astfel cum C.C.R. a stabilit în decizia nr. 81/15.07.1994 că un text al convenţiei aşa cum este interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului se impune şi instanţei de contencios constituţional naţional).

Astfel, normele cuprinse în Convenție și în protocoalele sale adiționale alcătuiesc, împreună cu jurisprudența organelor sale, un bloc de convenționalitate, cu consecința că aceasta se impune autorităților naționale cu aceeași forță juridică cu care se impun normele convenționale[4].

După cum s-a arătat expres în hotărârea din cauza Văleanu şi alţii (par. 268 şi urm.) statele pârâte o obligație legală nu doar de a plăti celor în cauză sumele acordate cu titlu de satisfacție echitabilă, ci și de a alege, sub rezerva supravegherii de către Comitetul Miniștrilor, măsurile generale și/sau, dacă este cazul, individuale care urmează să fie adoptate în ordinea lor juridică internă pentru a pune capăt încălcării constatate de Curte și pentru a remedia, pe cât posibil, efectele acestei încălcări.

Din art. 46 din Convenţie rezultă nu doar sarcina de a dispune „măsuri individuale” pentru îndeplinirea obligaţiilor impuse statului pârât prin hotărârea de condamnare, dar şi îndatorirea adoptării unor „măsuri generale” prin raportare tocmai la încălcările constatate (situaţia faptică astfel cum este caracterizată de legislaţia naţională şi de practica administrativă şi/sau judiciară a autorităţilor statului pârât).

Măsurile de executare a hotărârii luate de statul pârât – individuale sau generale – trebuie să fie compatibile cu concluziile și spiritul hotărârii Curții [cauza Emre c. Elvetiei (nr. 2), par. 75] şi să corespundă scopului edictării art. 46 din Convenţie, astfel cum acesta este explicitat în hotărârea din cauza Baybaşın c. Ţărilor de Jos, par. 79.

Astfel, măsurile generale – impuse de existența unei cauze repetitive sau „clonă”, (cauza Baybaşın c. Ţărilor de Jos, par. 67) – ar trebui să ia în considerare întregul grup de persoane afectate de practica constatată şi ar trebui să fie de natură să remedieze constatarea Curții de încălcare, astfel încât sistemul instituit de Convenție să nu fie compromis de un număr mare de cereri repetitive care decurg din aceeași cauză a unei practici generale contrare Convenţiei. În această privință, preocuparea Curții este de a facilita remedierea rapidă și eficientă a unui defect constatat în sistemul naţional de protecţie a drepturilor omului. Odată identificat un astfel de defect, autoritățile naționale au sarcina, sub supravegherea Comitetului Miniștrilor, de a lua – retroactiv, dacă este necesar – măsurile de reparare necesare în conformitate cu principiul subsidiarității în temeiul Convenției, astfel încât Curtea să nu trebuiască să-și reitereze constatarea unei încălcări într-o serie de cazuri similare.

Pentru ca măsurile generale – menite să prevină, în statul pârât, viitoare încălcări similare celor care au condus Curtea la pronunțarea hotărârii de condamnare – să fie „fezabile, oportune, adecvate și suficiente” (hotărârea din cauza Mukhitdinov c. Rusiei, par. 114), trebuie analizate cauzele încălcării Convenţiei care, în principiu, se clasifică în două categorii: cauze care ţin de prevederile legislaţiei naţionale şi cauze care ţin de maniera în care organele statului şi instanţele interpretează şi aplică legislaţia naţională producându-se astfel consecinţe contrare Convenţiei.

În principiu, indiferent de cauzele încălcării Convenţiei, revine statului pârât obligaţia modificării legislației astfel încât să corespundă exigențelor protecției drepturilor omului (chiar şi când aceasta se datorează exclusiv practicii administrative şi judiciare, intervenția legislativă fiind necesară pentru a pune capăt, cu efecte generale, acestei practici contrare Convenţiei).

Dar, aşa cum arată experiența, statul român nu s-a grăbit niciodată să-şi adapteze sistemul legislativ la standardele protecției drepturilor omului astfel cum au fost stabilite de Curtea Europeană: cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României a fost soluționată la 12 octombrie 2010, publicată în M. Of. nr. 778 din 22 noiembrie 2010 şi, după mai puţin de 3 ani, a fost adoptată Legea nr. 165/16 mai 2013 şi publicată în M. Of. nr. 278 din 17 mai 2013!

De aceea, până la modificarea legislaţiei existente, astfel încât aceasta să fie conformă prevederilor Convenţiei aşa cum acestea sunt interpretate de Curte, instanţele trebuie, din oficiu, să interpreteze legislaţia naţională în lumina dezlegărilor Curții Europene (ale cărei hotărâri sunt executorii direct în virtutea legislaţiei naţionale[5]) şi, dacă este cazul, să-şi reformeze practica pentru a se supune rigorilor prevederilor Convenţiei, după cum sunt stabilite prin hotărârile Curţii.

Constatările Curții Europene a Drepturilor Omului privind acordarea unor „compensații derizorii”

Cauzele care au condus Curtea Europeană la concluzia că există o problemă în privinţa cuantumului despăgubirilor acordate au vizat cererile formulate de Coca-Cornelia Vǎleanu (cererea nr. 59012/17, par. 107-111), de Rodica Strugaru (cererea nr. 47070/18, par. 112-116) şi de Celestina-Maria Cobzaru, (cererea nr. 21500/19, par. 117-118).

1. În cauza d-nei Vǎleanu, pentru un imobil situat în oraşul Fǎlticeni, C.N.C.I. a acordat petentei o despăgubire în sumă de 13.301 RON, calculată pe baza grilei notariale din 2013; contestând în justiţie dispoziția C.N.C.I. de stabilire a compensaţiilor, petenta a pretins că imobilul valora 279.200 lei potrivit unei expertize din anul 2009 sau 174.234 lei – valoare de piață – potrivit unei expertize judiciare din anul 2016; printr-o hotărâre definitivă din 23 februarie 2017[6], o instanţă a respins pretențiile reclamantei vizând aceste valori ca nefondate.

2. În cauza d-nei Strugaru, aceasta obţinuse în anul 2008 o hotărâre judecătorească prin care i-a fost recunoscut dreptul de a primi despăgubiri pentru cele 3,8 ha de pământ teren agricol naționalizat în anul 1961 de la autorul ei (teren amplasat în extravilanul satului Șimian); printr-o hotărâre definitivă din 19 aprilie 2018, a fost anulată o hotărârea instanței inferioare din 22 decembrie 2016 prin care C.N.C.I. fusese obligată să emită o decizie de despăgubire în favoarea reclamantei în cuantum de 7.600.000 lei, echivalentul a 3,8 ha teren în Drobeta-Turnu Severin[7].

Pentru a pronunţa această decizie[8], instanța superioară a apreciat că terenul trebuia evaluat în conformitate cu articolul 21 alin. 6 din Legea nr. 165/2013, astfel cum a fost modificat la 19 mai 2017 care prevedea că evaluarea proprietății trebuia realizată prin aplicarea grilei notariale valabile la data intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013 şi în considerarea caracteristicilor tehnice ale imobilului şi a categoriei de folosinţă la data preluării acestuia. În consecință, reținând că la momentul preluării abuzive, adică în anul 1961, terenul era situat în extravilan (extra muros, în hotărârea Curţii), instanța de control judiciar a apreciat valoarea acestuia la 15.200 lei (aproximativ 3.380 euro) – faţă de o valoare pretinsă de reclamantă conform un raport de evaluare din care rezultă că valoarea terenului, care actualmente era situat în perimetrul intravilan al oraşului Drobeta-Turnu Severin, era de 6.329.000 lei (aproximativ 1.406.400 euro).

3. În fine, în cauza d-nei Cobzaru, la 31 ianuarie 2017, C.N.C.I a emis o decizie de compensare cu 249.708 puncte pentru un imobil alcătuit din teren și o construcție demolată situat în orașul Craiova, despăgubire stabilită potrivit dispozițiilor art. 21 alin. 6 din Legea nr. 165/2013 potrivit cărora evaluarea imobilului se face prin aplicarea grilei notariale valabile la data intrării în vigoare a legii. Contestația petentei împotriva acestei decizii a fost definitiv respinsă la 28 ianuarie 2019 printr-o hotărâre judecătorească[9] prin care s-a respins cererea ca valoarea imobilului să stabilească la valoarea de piață, astfel cum a fost aceasta calculată prin rapoartele de expertiză administrate în dosarul în care se recunoscuse dreptul reclamanților la măsuri reparatorii prin echivalent în condițiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005 (un raport din 2009 care estimase valoarea bunului revendicat la 1.147.269,37 lei) şi s-a constatat că, în mod corect, tribunalul[10] a reținut incidența în cauză a dispozițiilor referitoare la evaluarea imobilului, cuprinse în art. 21 alin. 6 din Legea nr. 165/2013.

Prin observaţie care rezultă din analiza acestor trei cereri (nr. 59012/17, nr. 47070/18 și nr. 21500/19) în care s-a constatat încălcarea articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție datorită „cuantumul despăgubirilor, care trebuie apreciate în raport cu contextul creat de întârzieri semnificativ de lungi în procesul de restituire” este aceea că părțile au beneficiat de despăgubiri stabilite/verificate conform art. 21 alin. 6 din Legea nr. 165/2013 prin hotărâri judecătorești care au devenit definitive până la data de 28 ianuarie 2019.

Aceasta însemna că evaluarea imobilelor imposibil de restituit în natură trebuia să se facă de instanţe:

– prin aplicarea grilei notariale valabile la data intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013 (soluţie legală în vigoare de la 20.05.2013 până la 21.03.2020 – data intrării în vigoare a Legii nr. 193/2021; în fapt, toate cele 30 de cereri conexate în cauza Văleanu au fost definitiv soluționate anterior acestei ultime date) şi

– prin luarea în considerare a caracteristicilor tehnice ale imobilului şi a categoriei de folosinţă la data preluării acestuia (soluţie legală în vigoare de la 29.05.2017 conform Legii nr. 111/2017).  

Recapitulând, acesta înseamnă că încălcarea articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție în situația stabilirii unor despăgubiri pentru imobilele imposibil de restituit în natură s-a datorat:

1) întârzierilor semnificativ de lungi în procesul de restituire care au făcut ca

2) aplicarea grilei notariale 2013 şi

3) evaluarea conform tehnice ale imobilului şi a categoriei de folosinţă la data preluării acestuia să conducă la stabilirea unor despăgubiri care nu erau în mod rezonabil legat – chiar dacă la un nivel minim – de valoarea de piață a imobilului la momentul pronunțării deciziei de despăgubire.

Concluziile generale formulate a priori în cauza Preda și alții în ceea ce privește funcționarea în ansamblu a mecanismului instituit prin Legea nr. 165/2013

În cauza Preda și alții, Curtea Europeană a analizat dacă măsurile generale adoptate după pronunţarea hotărârii din cauza Maria Atanasiu şi alţii (par. 231-236) pentru a permite exercitarea efectivă şi rapidă a dreptului la restituire sau la despăgubire pentru bunuri naţionalizate de stat în timpul regimului comunist.

Aceste dispoziţii de ansamblu (care, ipotetic, includ noi prevederi legislative şi o practică administrativă şi o practică judiciară coerente) trebuiau să cuprindă „măsuri legale şi administrative adecvate respectării dreptului de proprietate al tuturor persoanelor aflate într-o situaţie similară celei a reclamantelor ţinând cont de principiile enunţate în jurisprudenţa Curţii cu privire la aplicarea art. 1 din Protocolul nr. 1” (par. 232).

Subliniind permanent „complexitatea factuală a cauzelor, care au legătură cu proceduri judiciare şi/sau administrative de restituire sau despăgubire privind bunuri care au intrat în patrimoniul statului în timpul regimului comunist” Curtea Europeană a apreciat din simpla analiză a dispoziţiilor Legii nr. 165/2013, aşa cum aceasta se prezenta la 29 aprilie 2014 – data pronunțării hotărârii în cauza Preda și alții – că Legea nr. 165/2013 oferă, în principiu, un cadrul accesibil şi efectiv pentru soluţionarea plângerilor referitoare la atingerile aduse dreptului la respectarea bunurilor, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 (cauza Preda și alții, par. 129).

Pentru a ajunge la această concluzie, Curtea Europeană a avut în vedere că Legea nr. 165/2013 stabileşte obligaţia autorităţilor de a examina cererile de restituire înregistrate la ele şi nesoluţionate încă, indiferent dacă este vorba de terenuri sau de imobile (art. 4, art. 8 şi art. 33 din Legea nr. 165/2013) – par. 120; că legea stabileşte termene precise pentru fiecare etapă administrativă (a se vedea, de exemplu, art. 5, art. 8, art. 11, art. 27, art. 31-34 şi art. 41 din lege) şi prevede posibilitatea unui control jurisdicţional deplin, scutit de taxele judiciare de timbru – par. 121 şi 122; că legea introduce o nouă procedură de acordare a unor compensaţii, valoarea despăgubirilor fiind calculată în funcţie de valoarea de circulaţie a bunului şi se plăteşte eşalonat într-o perioadă de cinci ani până la 7 ani [art. 3 alin. (7) şi art. 16-31 din lege] – par. 120 şi 125

Aici trebuie subliniat că instanţa europeană nu a apreciat niciodată că soluţia din Legea nr. 165/2013 corespunde exigenţelor art. 1 din Protocolul nr. 1 pentru că compensaţia este egală cu valoarea de circulaţie a bunului ci pentru că „valoarea despăgubirilor este calculată în funcţie de valoarea de circulaţie a bunului” [„le montant des dédommagements est calculé en fonction de la valeur marchande (valoarea de circulaţie) du bien” – par. 120 final, conform formei oficiale în limba franceză].

De altfel, în par. 126-128 din hotărârea pronunțată în cauza Preda și alții, Curtea Europeană reaminteşte de marja largă de apreciere de care dispun statele pentru a alege soluţiile ce vizează anularea anumitor consecinţe ale unui regim totalitar şi asigurarea tranziţiei către o formă democratică de guvernare şi că imperative de interes general pot milita pentru o rambursare mai mică decât valoarea totală de piaţă a bunului, cu condiţia ca suma plătită să fie rezonabilă în raport cu valoarea bunului cu excepţia cazului în care hotărârea acestuia se dovedeşte lipsită în mod vădit de temei raţional.

Trebuie concluzionat aşadar că, la momentul pronunțării hotărârii din cauza Preda și alții, acordarea unor măsuri compensatorii în puncte potrivit art. 21 alin. 6 din Legea nr. 165/2013 prin evaluarea imobilului ce face obiectul deciziei cu aplicarea grilei notariale valabile la data intrării în vigoare a acestei legi corespundea cerinţelor respectării bunurilor în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 (par. 235 final).

După cum s-a arătat expres în hotărârea din cauza Preda și alții (par. 132), Curtea şi-a rezervat dreptul să examineze, pe viitor, orice acuzaţie de ineficienţă a noului dispozitiv legislativ, întemeiată pe aplicarea concretă a acestuia. Desigur, această „aplicare concretă” implica examinarea practicii judiciare şi administrative dezvoltate în jurul prevederilor legale analizate, dar nu putea să nu includă şi modificările operate ulterior mecanismului de restituire/despăgubire instituit prin Legea nr. 165/2013.

Raţiunile constatării că sumele acordate cu titlu de despăgubire nu au fost legate în mod rezonabil de valoarea proprietățiie, în sensul jurisprudenței Curții

Curtea Europeană a observat în cauza Văleanu și alții împotriva României că, de la intrarea sa în vigoare, Legea nr. 165/2013 a suferit multiple modificări (mai mult de paisprezece acte modificative), în special privind termenele de soluționare a cererilor și modalitatea de stabilire a cuantumului despăgubirilor care trebuie acordate petenţilor (par. 142).

Instanţa a arătat, cu privire la calcularea compensației că, dacă iniţial, la data intrării în vigoare a legii, valoarea imobilului de despăgubit trebuia stabilită prin raportare la evaluările efectuate de Camerele Notarilor Publici în anul 2013, (evaluări ce cuprind informații privind valorile minime înregistrate pe piața imobiliară relevantă în anul precedent, întocmite și actualizate anual în conformitate cu prevederile relevante ale Codului fiscal privind tranzacțiile cu bunuri imobiliare), începând cu 29 mai 2017, evaluarea trebuie făcută ținând cont de locația și specificațiile tehnice ale proprietății (inclusiv utilizarea terenului și tipul de construcție), după cum era relevantă la momentul preluării abuzive, pentru ca, de la 9 iulie 2021, despăgubirea să fie calculată, pentru toate personale îndreptățite, cu referire la evaluările stabilite de Camera Notarilor în anul anterior deciziei de despăgubire, având în vedere locația imobilului și specificațiile tehnice de la momentul naționalizării.

Curtea Europeană a ţinut cont de forma iniţială a art. 21 alin. 6 din Legea nr. 165/2013 verificând consecințele aplicării acestuia dar şi, în mod special, de modificările acestui text prin Legea nr. 111/2017 prin care evaluarea imobilului ce face obiectul deciziei se face prin aplicarea grilei notariale 2013, în considerarea caracteristicilor tehnice ale imobilului şi a categoriei de folosinţă la data preluării acestuia şi, apoi, prin Legea nr. 193/2021 prin care evaluarea imobilului ce face obiectul deciziei se face prin aplicarea grilei notariale valabile pentru anul precedent emiterii deciziei de către Comisia Naţională, în considerarea caracteristicilor tehnice ale imobilului şi a categoriei de folosinţă la data preluării acestuia

După cum s-a arătat anterior, cauzele conexate în dosarul în care s-a pronunţat hotărârea din cauza Văleanu și alții au fost soluţionate de instanţele române prin aplicarea Grilei notariale 2013 şi, eventual, în considerarea caracteristicilor tehnice ale imobilului şi a categoriei de folosinţă la data preluării acestuia.

Cu privire la despăgubirile astfel calculate, Curtea Europeană a reamintit că articolul 1 din Protocolul nr. 1 nu garantează dreptul la despăgubiri integrale în toate împrejurările, statul având dreptul de a reduce nivelurile compensațiilor conform schemelor legislative. S-a subliniat că ceea ce prevede articolul 1 din Protocolul nr. 1 este ca valoarea despăgubirii acordate pentru bunurile luate de stat să fie „în raport în mod rezonabil” cu valoarea acesteia, o lipsă totală de despăgubire putând fi considerată justificabilă în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1 doar în mod excepțional (par. 232).

După ce s-a arătat că, aplicarea Grilei notariale 2013, în anul 2013 sau în interiorul termenelor legale clare pentru plata despăgubirilor în 2014, a condus Curtea la constatarea că mecanismul de compensare din Legea nr. 165/2013 prevedea garanții suficiente clare, previzibile și accesibile și, astfel, în conformitate cu Convenția (par. 232), s-a subliniat că, încă din anul 2019 „întârzierile persistente în evaluarea cererilor de despăgubire aflate pe rol în fața unor autorități locale, dar și la nivelul autorității centrale (CNCI) au redus valoarea despăgubirilor, stabilită prin lege să fie evaluată în raport cu valoarea de tranzacție a imobilului la 20 mai 2013” (par. 180 şi par 232).

În plus, Curtea a observat că, în anul 2017, adică după adoptarea hotărârii Preda și alții, legiuitorul a adăugat la criteriile de evaluare, pe lângă cel al datei intrării în vigoare a legii, ca fiind cele relevante pentru evaluare, amplasarea și specificațiile tehnice ale imobilului așa cum era la momentul preluării abuzive. Aceste criterii, împreună cu întârzierile îndelungate din partea autorităților în finalizarea cererilor de restituire, pot face ca nivelul despăgubirii să nu mai fie aliniat în mod rezonabil la valoarea reală a imobilului, în absența altor elemente capabile să compenseze, cel puțin parțial, perioada lungă în care reclamanții au fost privați de imobilele lor, însă, mai întâi și înainte de toate, perioada lungă în care au încercat să își recupereze imobilele de la intrarea în vigoare a legilor privind retrocedarea.

Curtea Europeană a arătat că principiul care stă la baza Legii nr. 165/2013 a fost cel al restitutio in natura în cazul tuturor imobilelor; dacă acest lucru nu este posibil, trebuia găsită o soluție subsidiară, fie prin reconstituirea dreptului de proprietate asupra unui imobil echivalent, fie prin acordarea unei despăgubiri, calculată în conformitate cu legea, iar legiuitorul a ales aici o soluție care excludea stabilirea unui plafon direct al despăgubirilor, despăgubirea trebuind calculată în conformitate cu valoarea minimă de piață a imobilului, astfel cum era stabilită în grilele notariale din 2013, și plătită în tranșe.

Cu privire la evaluarea despăgubirilor prin luarea în considerare a caracteristicilor tehnice ale imobilului şi a categoriei de folosinţă la data preluării acestuia, Curtea a afirmat clar că, dacă restituirea în natură ar fi fost posibilă, reclamanții ar fi intrat în posesia unui imobil care ar fi cuprins cel puțin unele dezvoltări intervenite de-a lungul timpului, fie că sunt de natură generală (politica de urbanism), sau de o natură mai specială (de exemplu reamenajări sau recondiționări); rezultă că, dacă despăgubirea acordată urmează să rămână echivalentă cu valoarea în natură a imobilului, aceasta nu poate ignora astfel de evoluții (par. 239).

De aceea, analizând despăgubirile acordate reclamanților din cererile nr. 59012/17, nr. 47070/18 și nr. 21500/19 pe baza versiunile anterioare ale articolului 21 alin. 6 din Legea nr. 165/2013 [adică: – prin raportare la evaluările efectuate de Camerele Notarilor Publici în anul 2013 (par. 148); – ținând cont de locația și specificațiile tehnice ale proprietății (inclusiv utilizarea terenului și tipul de construcție), după cum era relevantă la momentul privării/exproprierii (par. 149)], constatând că reclamanților li s-au acordat o despăgubiri în sume de multe ori mai mici decât valoarea de piață a imobilului – conform rapoartelor de evaluare prezentate de aceștia – Curtea a considerat că, există elemente convingătoare care demonstrează suficient că sumele care le-au fost acordate cu titlu de despăgubire nu au fost legate în mod rezonabil de valoarea proprietății, în sensul jurisprudenței Curții.

Soluţii posibile în practica administrativă privind stabilirea compensaţiilor pentru imobilele naționalizate imposibil de restituit în natură conform Legii nr. 165/2013

În prealabil trebuie subliniat – aşa cum a observat şi Curtea – că, pentru toate cererile nesoluționate care se află pe rolul organelor administrative sau ale instanțelor de judecată, după adoptarea Legii nr. 193/2021, evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri se face prin aplicarea grilei notariale valabile pentru anul precedent emiterii deciziei de către Comisia Naţională, astfel că prima cauză a încălcării art. 1 din Protocolul nr. 1 din Convenţie – evaluările prin raportare la evaluările efectuate de Camerele Notarilor Publici în anul 2013 (par. 148) – nu mai subzistă.

Apreciem că aplicarea în continuare a unei grilei notariale (cea valabilă pentru anul precedent emiterii deciziei de compensare de către Comisia Naţională), iar nu acordarea valorii de piaţă a imobilelor naționalizate imposibil de restituit în natură corespunde cerinţelor art. 1 din Protocolul nr. 1 din Convenţie, în sensul jurisprudenței Curții.

Astfel, așa cum permanent arată Curtea, articolul 1 din Protocolul nr. 1 nu garantează dreptul la despăgubiri integrale, ci prevede ca valoarea despăgubirii acordate pentru bunurile luate de stat să fie „raportată în mod rezonabil” la valoarea acestora.

De aceea, pentru că dreptul la compensare este destinat să atenueze efectele unei preluări sau pierderi de proprietate care nu sunt atribuibile acelui stat, statul are dreptul să reducă, chiar și substanțial, nivelurile de despăgubire prevăzute de lege, statele având o largă putere de apreciere, inclusiv în ceea ce privește regulile privind modul în care trebuie evaluată compensația pentru drepturile de proprietate stinse de mult timp (cauza Šimaitienė împotriva Lituaniei, par. 52).

În cauza Šimaitienė împotriva Lituaniei (par. 53), Curtea a respins pretenția reclamantei conform căreia aceasta ar trebui să fie despăgubită pentru întreaga valoare de piață a clădirilor, întrucât un astfel de drept nu i-a fost garantat în temeiul dreptului intern aplicabil (raționament care a condus la respingerea unei pretenții de acordare a valorii de piață şi cauza Paukštis c. Lituaniei, par. 81). Curtea a avut în vedere că evaluarea proprietății făcută: 1) conform unei metodologii aprobată de Guvern prin care se stabileşte prețul mediu al terenurilor pentru întreg teritoriul urban, cu luarea în considerare a importanţei și dimensiunii orașului (astfel cum mecanismul de evaluare este descris în cauza Paukštis c. Lituaniei, par. 46) şi 2.) emiterea titlului de despăgubire în acelaşi an cu realizarea evaluării, nu încalcă regulile articolul 1 din Protocolul nr. 1

În cauza Vistiņš şi Perepjolkins c. Letoniei (2) – satisfacţie echitabilă – (par. 35-39), Curtea Europeană a arătat că prejudiciului material suferit (damnum emergens) pentru o lipsire de proprietate (exproprierea unor terenuri pentru determinarea perimetrului portului Riga pentru care s-a stabilit plata unei despăgubiri anuale de cel mult 5% din valoarea cadastrală a terenurilor) nu va trebui să reflecte ideea unei eliminări complete a consecințelor interferenței contestate şi nici să reflecte valoarea totală a bunului în cauză.

În această cauză, pentru a determina cuantumul unei despăgubiri adecvate, Curtea a ținut seama de criteriile stabilite în jurisprudența sa cu privire la articolul 1 din Protocolul nr. 1, în conformitate cu care, preluarea unei proprietăți fără plata unei sume apropiate în mod rezonabil de valoarea sa constituie o ingerință disproporționată.

De aceea, Curtea a stabilit sume, ce trebuiau să fie, pe cât posibil, „în mod rezonabil apropiate” valorii de piață a loturilor de teren, adică sume pe care ea însăși le-ar fi considerat acceptabile conform articolului 1 din protocolul nr 1, dacă statul pârât ar fi compensat reclamanții în mod corespunzător.

În acest context, Curtea a apreciat ca fiind o satisfacţie echitabilă despăgubirea egală cu „valoarea cadastrală medie reală pe baze economice” stabilită printr-o expertiză efectuată la aproximativ doi ani de la exproprierea atacată, diminuată cu 75 %; s-a avut în vedere o „valoarea cadastrală” a loturilor de teren în litigiu despre care se arată expres că era calculată în funcție de criterii pur de planificare urbană și nu reflecta valoarea de piață reală [conform unor criterii privind poziţia a terenului în raport cu centrul oraşului; nivelul de dezvoltare a infrastructurii de lucrări publice și a serviciilor sociale; atractivitatea teritoriului; condiţiile ecologice şi consecinţele factorilor negativi; condiţiile geologice locale – par. 7, cauza Vistiņš şi Perepjolkins c. Letoniei (2)] dar şi o comparaţie cu terenuri similare.

Curtea nu a reţinut valoarea stabilită prin expertiză chiar dacă aceasta „ține în mod real cont de factori economici” dar, la despăgubirea echitabilă, a acordat reclamanţilor inflaţia şi dobânda legală (par. 41 şi 42).

Conform legii nr. 135/2013, evaluările din Grilele notarilor publici[11] rezultă din aplicarea mai multor criterii: situarea în circumscripţia teritorială a unei anumite localități (în plus, pentru terenuri se adaugă poziţionarea în intravilan/extravilan), situarea imobilelor într-una sau alta dintre zonele de interes imobiliar astfel cum au fost împărțite aceste localități şi cum au fost arondate străzile fiecărei zone în parte; eșalonarea valorilor după tipul de proprietate și elementele caracteristice care influențează valoarea de tranzacționare, astfel: a) apartamente; b) case (cu subcriterii: soluție constructive, anul punerii în funcțiune, anexe) şi c) spații comerciale (cu subcriterii: soluție constructive, anul punerii în funcțiune, anexe).

Pentru a determina valoarea unei proprietăți conform Grilei notariale este necesar a se cunoaște adresa imobilului (strada, numărul imobilului), tipul imobilului (soluție constructive, număr etaje, suprafața, etc.) şi anul construirii. Cu aceste date se determină valoarea proprietății astfel: pornind de la strada pe care este situat imobilul, se determină zona în care se încadrează, prin consultarea tabelelor de arondare a străzilor; cunoscând tipul construcției, numărul de etaje, suprafața și anul construirii se determină valoarea informativă, se aplică corecții (dacă este cazul), conform tabelelor de corecții[12].

Se constată că, asemănător situațiilor din cauza Šimaitienė împotriva Lituaniei şi, respectiv, cauza Vistiņš şi Perepjolkins c. Letoniei (2)[13] (în care Curtea a acordat despăgubiri de 4 ori mai mici decât cele stabilite pe criterii de „valoare economică efectivă”) – unde despăgubirile acordate reclamanţilor considerat juste de Curte nu erau egale cu valoarea de piaţă şi erau stabilite conform unor criterii general-abstracte, fără legătură concretă cu valoarea reală a unor imobile similare – şi evaluarea realizată cu ajutorul Grilelor notarilor publici, prin care se stabilește o valoare minimă de piață, trebuie calificată ca fiind o sumă legată rezonabil de valoarea bunului imposibil de restituit în natură.

Cu privire la acest raport rezonabil al despăgubirilor cu valoarea reală a bunului, C.E.D.O. a arătat [cauza Broniowski c. Poloniei (1), cererea nr. 31443/96, par. 186] că „nu este de competența Curții să spună în abstract care ar fi un nivel „rezonabil” de despăgubire” în această cauză, însă a stabilit că 2% din valoarea imobilului reprezintă o „sumă nesemnificativă”, a cărei acordare nu ar trebui să-l priveze pe reclamant de posibilitatea de a obține despăgubiri egale cu celelalte persoane aflate în situația sa, de 15% din valoarea imobilului.

Ulterior, prin hotărârea din cauza Broniowski c. Poloniei (2), cererea nr. 31443/96 soluționare amiabilă, par. 43, s-a apreciat că despăgubiri de 20% din valoarea proprietății solicitantului asigură satisfacerea rapidă[14] a „dreptului său la credit” în temeiul prevederilor legislative de reglementare a situației care a condus la pronunțarea hotărârii pilot iniţiale.

De aceea, soluţia introdusă în art. 21 alin. 6 din Legea nr. 165/2013 prin Legea nr. 193/2021 – evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri prin aplicarea grilei notariale valabile pentru anul precedent emiterii deciziei de către Comisia Naţională – în principiu, validată la pronunţarea hotărârii din cauza Preda (par. 120) -, corespunzând cerinţei din cauza Šimaitienė împotriva Lituaniei (par. 53) – emiterea titlului de despăgubire în acelaşi an cu realizarea evaluării – este una care satisface exigenţele jurisprudenței C.E.D.O. (vizând şi marja largă de apreciere a statelor în stabilirea despăgubirilor în situaţii de reforme economice ample sau al unor măsuri menite să asigure o mai mare justiție socială) când valoarea despăgubirii se poate situa la un nivel sub valoarea de piață.

Ceea ce este absolut clar că nu mai poate continua este aplicarea de către C.N.C.I. şi de către instanţe a tezei a II-a introdusă în art. 21 alin. 6 din Legea nr. 165/2013 prin Legea nr. 111/2017 conform cu care evaluarea imobilului se face în considerarea caracteristicilor tehnice şi a categoriei de folosinţă la data preluării acestuia.

Cu privire la această soluţie legală (problematică doar în situaţia terenurilor), în cauza Văleanu şi alţii, Curtea Europeană a fost foarte explicită şi categorică în a stabili că nu mai pot fi susţinute concluziile de ansamblu formulate în cauza Preda și alții în ceea ce privește funcționarea generală a mecanismului instituit prin Legea nr. 165/2013 pentru că mecanismul de restituire, așa cum a fost aplicat de autoritățile naționale, s-a dovedit a fi ineficient și inconsecvent și a impus o povară excesivă asupra persoanelor îndreptățite tocmai pentru că acest criteriu, poate face ca „nivelul despăgubirii să nu mai fie aliniat în mod rezonabil cu valoarea reală a proprietății în absența oricăror alte elemente capabile să compenseze, cel puțin parțial, perioada lungă pentru care solicitanții au fost privați de proprietățile lor” (par. 236).

Curtea a demonstrat foarte lămurit (par. 239) de ce despăgubirea acordată trebuie să rămână în mod rezonabil echivalentă cu valoarea în natură a imobilului – chiar dacă la un nivel minim (adică prin aplicarea grilei notariale valabile pentru anul precedent emiterii deciziei de către Comisia Naţională – n.n.): dacă restituirea în natură ar fi fost posibilă, reclamanții ar fi intrat în posesia unui imobil care ar fi cuprins cel puțin unele dezvoltări intervenite de-a lungul timpului, fie că sunt de natură generală (politica de urbanism), sau de o natură mai specială (de exemplu reamenajări sau recondiționări) astfel că despăgubirea ce ar putea fi acordată nu poate ignora astfel de evoluții.

Va rezulta, aşadar, că art. 1 Protocolul 1 la convenţie, astfel cum a fost clarificat și dezvoltat prin hotărârile Curții, impune ca una dintre măsurile generale din ordinea juridică a statului român prin care se pune capăt încălcării constatate de către Curte în cauza Văleanu şi alţii și care ia în considerare întregul grup de persoane ce ar putea fi afectate de practica contrară Convenţiei constatată în această hotărâre să fie aceea vizând înlăturarea criteriului legal de evaluarea imobilului în considerarea caracteristicilor tehnice şi a categoriei de folosinţă la data preluării acestuia şi stabilirea măsurilor compensatorii în funcţie de caracteristicile tehnice ale imobilului şi a categoriei de folosinţă la data emiterii deciziei de către Comisia Naţională.

Concluzii

În condiţiile în care C.N.C.I. încă formulează apeluri în care pretinde că pricinilor pe rol la momentul adoptării Legii nr. 193/2021 le sunt aplicabile prevederile art. 21 alin. 6 din Legea nr. 165/2013 vizând evaluarea imobilului prin aplicarea grilei notariale valabile la data intrării în vigoare a acestei legi, este complet absurd a spera că, simpla pronunţare a hotărârii din cauza Văleanu și alții împotriva României şi explicitarea efectelor acesteia ar putea schimba un fir de păr din practica administrativă a autorităţilor învestite cu cererile de acordare a măsurilor reparatorii.

Instanțele de judecată, însă, în ipoteza identificării existenței unor neconcordanțe ori incompatibilități dintre norma legală din dreptul intern (aici, art. art. 21 alin. 6 din Legea nr. 165/2013 – n.n.) cu dispozițiile Convenției europene, sunt îndreptățite a da eficiență priorității blocului de convenționalitate (Convenția, unită cu jurisprudența Curții de la Strasbourg) în sensul inaplicabilității normei interne și al aplicării directe a normei convenționale, apreciată mai favorabilă în conformitate cu art. 20 alin. (2) din Constituția României pentru raportul juridic, concret, dedus judecății[15].

Dată fiind solicitarea Curții Europene de a înlătura problema structurală constatată cu privire la lipsa calculării despăgubirilor într-o manieră conformă cu Convenția (par. 271), eliminarea practicii (administrative şi judiciare – se arată expres în hotărâre că măsurile trebuie să fie  „aplicabile tuturor cauzelor pendinte în fața autorităților administrative sau judiciare”) incompatibile cu Convenția înseamnă corelarea despăgubirilor în mod rezonabil cu valoarea bunului imposibil de restituit în natură şi stabilirea acestor despăgubiri prin raportarea la această valoare în momentul plății efective a sumei integrale sau, după caz, a primei tranșe din suma integrală. 

Odată cu renunţarea la aplicarea grilei notariale valabile la data intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013, apreciem că această corelare a despăgubirilor în mod rezonabil cu valoarea bunului imposibil de restituit în natură se face prin: evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri prin aplicarea grilei notariale valabile pentru anul precedent emiterii deciziei de către Comisia Naţională şi evaluarea imobilelor în considerarea caracteristicilor tehnice şi a categoriei de folosinţă la data emiterii deciziei de către Comisia Naţională.


[1] Disponibilă în traducere neoficială pe site-ul Institutului European din România aici; în ciuda importanţei hotărârii din perspectiva aplicării art. 46 din Convenţie în sensul necesitaţii adoptării unor măsurile generale pentru a pune capăt încălcării constatate de Curte și pentru a remedia pe cât posibil efectele, hotărârea nu a fost încă publicată în Monitorul Oficial.
[2] După cum s-a arătat în hotărârea din cauza Eronovičs c. Letoniei (par. 109), hotărârile Curții servesc nu numai la soluționarea cauzelor care îi sunt aduse în fața, ci, mai general, la elucidarea, salvgardarea și dezvoltarea normelor instituite de Convenție, contribuind astfel la respectarea de către state a angajamentelor asumate de acestea ca Părţile contractante. Deși scopul principal al sistemului Convenției este acela de a oferi ajutor individual, misiunea sa este, de asemenea, de a dezlega probleme de politică publică în interes comun, ridicând astfel standardele generale de protecție a drepturilor omului și extinzând jurisprudența în domeniul drepturilor omului în întreaga comunitate a statelor ce au aderat la Convenție.
[3] C. Bîrsan Convenția europeana a drepturilor omului. Comentariu pe articole, vol. I, ed. All Beck, 2005, p. 98
[4] Ibidem, p. 103
[5] Jurisprudența Curţii Europene este direct aplicabilă în sistemul român de drept – C. Bîrsan op. cit., p. 103.
Instanţele consideră în mod curent că jurisprudenţa forului european se impune ca parte integrantă a blocului de convenţionalitate, dreptului intern, în temeiul art. 20 din Constituţia României – Încheiere de şedinţă din 09.12.2022 pronunțată de Curtea de Apel București, cod RJ 238e525ge (aici).
[6] Decizia nr. 165/A/23.02.2017, Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă, disponibilă aici. Curtea a menţinut o hotărâre a tribunalului care respins contestaţia reclamantei „neluându-se în calcul valoarea de piață a casei, fără o raportare la grila notarială, așa cum solicită în mod nejustificat apelanta reclamantă”, după ce s-a reținut că reclamanta contestă numărul de puncte stabilit prin decizia CNCI, fără a indica o critică în concret cu privire la acesta şi după ce, din expertiza efectuată în cauză, a rezultat că potrivit grilei notariale 2013, la care fac trimitere dispozițiile art. 21 din Legea nr. 165/2013, numărul de puncte a fost corect stabilit.
[7] Din hotărârea Curţii (par. 113) pare a se înțelege că, după schimbarea sentinței primei instanţe, s-a dispus obligarea C.N.C.I. să emită o decizie de despăgubire în favoarea reclamantei în cuantum de 7.600.000 lei; în realitate, după cum rezultă din par. 114-116, această despăgubire fusese stabilită de prima instanţă, astfel cum rezultă din sentinţa nr. 1573/22.12.2016 Tribunalului București secția a V-a civilă, disponibilă aici.
Pentru a acorda despăgubire de 7.600.000 puncte, această instanţă a avut în vedere „localizarea administrativ teritorială a vechiului amplasament și situația juridică actuală” respectiv că terenul de 3,8 ha. este situat în interiorul oraşului Drobeta-Turnu Severin şi valorile din Grila notarilor publici valabilă pentru anul 2013 (valoarea fiind stabilită conform unei expertize).
[8] Decizia nr. 465/A/19.04.2018 Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă, disponibilă aici, instanţă care a avut în vedere dispozițiile art. 21 alin. 6 din Legea nr. 165/2013, în forma dobândită ca urmare a modificării aduse prin Legea nr. 111/2017 şi a stabilit că, la data preluării, categoria de folosinţă a imobilului era „teren arabil extravilan”
[9] Decizia nr. 92/A/28.01.2019 Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă, disponibilă aici.
[10] Sentința nr. 1789/04.12.2017 Tribunalul București secția a IV-a civilă, disponibilă aici.
[11] Publicate de Uniunea Națională a Notarilor Publici din Romania pe unnpr.ro
[12] Decizia civilă nr. 208/C/04.10.2022, Curtea de Apel Constanţa Secţia I Civilă, publicată aici
[13] Trebuie subliniat că, în această cauză este vorba despre o expropriere pentru utilitate publică iar Curtea dă un exemplu al excepţiei admise în cauza Fostul Rege al Greciei și alții c. Greciei (satisfacția echitabilă), par. 78 unde s-a stabilit că, în multe cazuri de expropriere legală, cum ar fi exproprierea distinctă a terenului în vederea construirii unui drum sau în alte scopuri „de interes public”, numai compensarea integrală poate fi considerată ca fiind legată în mod rezonabil de valoarea a proprietății, dar şi că această regulă nu este lipsită de excepții.
[14] Hotărârea principală fusese pronunţată de C.E.D.O la 22 iunie 2004; acordul de soluționare amiabilă a fost încheiat la 6 septembrie 2005, despăgubirea urmând a fi plătită în termen de 15 zile de la data pronunțării hotărârii Curții de scoatere a cauzei de pe lista cauzelor.
[15] Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia I civilă, decizia nr. 919/ 25 mai 2017, publicată aici.


Jud. dr. Gabriel Lefter, Curtea de Apel Constanţa

Urmăriţi JURIDICE.ro şi pe LinkedIn LinkedIn JURIDICE.ro WhatsApp WhatsApp Channel JURIDICE Threads Threads JURIDICE Google News Google News JURIDICE

(P) JURIDICE.ro foloseşte şi recomandă SmartBill.

 
Homepage J JURIDICE   Cariere   Evenimente   Dezbateri   Profesionişti   Lawyers Week   Video
 
Drepturile omului
Energie
Fiscalitate
Fuziuni & Achiziţii
Gambling
Health & Pharma
Infrastructură
Insolvenţă
Malpraxis medical
Media & publicitate
Mediere
Piaţa de capital
Procedură civilă
Procedură penală
Proprietate intelectuală
Protecţia animalelor
Protecţia consumatorilor
Protecţia mediului
Sustenabilitate
Recuperare creanţe
Sustenabilitate
Telecom
Transporturi
Drept maritim
Parteneri ⁞ 
Specialişti
Arii de practică
Business ⁞ 
Litigation ⁞ 
Protective
Achiziţii publice
Afaceri transfrontaliere
Arbitraj
Asigurări
Banking
Concurenţă
Construcţii
Contencios administrativ
Contravenţii
Corporate
Cyberlaw
Cybersecurity
Data protection
Drept civil
Drept comercial
Drept constituţional
Drept penal
Dreptul penal al afacerilor
Dreptul familiei
Dreptul muncii
Dreptul Uniunii Europene
Dreptul sportului
Articole
Essentials
Interviuri
Opinii
Revista de note şi studii juridice ISSN
Note de studiu ⁞ 
Studii
Revista revistelor
Autori ⁞ 
Publicare articole
Jurisprudenţă
Curtea Europeană a Drepturilor Omului
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene
Curtea Constituţională a României
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
Dezlegarea unor chestiuni de drept
Recurs în interesul legii
Jurisprudenţă curentă ÎCCJ
Curţi de apel
Tribunale
Judecătorii
Legislaţie
Proiecte legislative
Monitorul Oficial al României
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
Flux noutăţi
Selected
Comunicate
Avocaţi
Executori
Notari
Sistemul judiciar
Studenţi
RSS ⁞ 
Publicare comunicate
Proiecte speciale
Cărţi
Condoleanţe
Covid-19 Legal React
Creepy cases
Life
Povestim cărţi
Poveşti juridice
Războiul din Ucraina
Wisdom stories
Women in Law

Servicii J JURIDICE   Membership   Catalog   Recrutare   Talent Search   Comunicare   Documentare   Evenimente   Website   Logo   Foto   Video   Partnership