ÎCCJ. Dezlegarea unor chestiuni de drept. Veniturile obţinute în mod legal între momentul încetării funcţiei publice şi momentul reintegrării efective în funcţia publică, care au legătură cu încetarea nelegală a raportului de serviciu, provenind dintr-o activitate care a înlocuit funcţia publică
26 iunie 2023 | Andrei PAP
Andrei Pap
În Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 545 din 19 iunie 2023 a fost publicată Decizia nr. 18/2023 privind examinarea sesizării formulate de Curtea de Apel Oradea – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 3.575/111/CA/2020* – R, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.
I. Titularul şi obiectul sesizării
Prin Încheierea din 9 septembrie 2022, pronunţată în Dosarul nr. 3.575/111/CA/2020* – R, Curtea de Apel Oradea – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:
„Cum se interpretează sintagma «venituri obţinute în perioada respectivă» din cuprinsul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, respectiv în sens larg cuprinzând orice tip de venituri sau în sens restrâns cuprinzând doar venituri de natură salarială?”.
II. Analiza Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, examinând sesizarea formulată de Curtea de Apel Oradea – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, a subliniat următoarele:
[…]
71. Chestiunea de drept ce trebuie dezlegată priveşte interpretarea sintagmei „venituri obţinute în perioada respectivă” din cuprinsul art. 527 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.
72. În temeiul acestui text de lege, „În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile şi termenele prevăzute de legea contenciosului administrativ, precum şi plata de către autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu diferenţa între veniturile obţinute în perioada respectivă şi cuantumul salariilor indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public.”
73. Deşi întrebarea instanţei de trimitere este urmată de sugerarea explicită a două răspunsuri posibile, respectiv interpretarea expresiei „în sens larg, cuprinzând orice tip de venituri, sau în sens restrâns, cuprinzând doar venituri de natură salarială”, totuşi, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nu este ţinută de răspunsurile sugerate, deoarece, pe de o parte, nu sunt singurele răspunsuri posibile, iar, pe de altă parte, niciunul dintre acestea nu este corect, după cum se va vedea în considerentele ce vor fi prezentate în continuare. În plus, Înalta Curte, în virtutea plenitudinii sale de competenţă, este ţinută doar de chestiunea de drept ce formează obiectul întrebării, nu şi de răspunsurile sugerate de instanţa de trimitere.
74. Chestiunea de drept în discuţie prezintă o dificultate reală, deoarece, pe de o parte, sintagma „venituri obţinute în perioada respectivă” din cuprinsul art. 527 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ este susceptibilă de interpretări diferite, ca urmare a faptului că metodele de interpretare aplicabile textului de lege nu converg către acelaşi rezultat (dovadă fiind orientările jurisprudenţiale şi cele teoretice prezentate în paragrafele 44-51 din prezenta decizie), iar, pe de altă parte, categoria veniturilor este deosebit de diversă.
75. Astfel, din interpretarea literală şi din interpretarea logică a dispoziţiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ reiese că sintagma „venituri obţinute în perioada respectivă” se referă la toate veniturile obţinute între momentul încetării raportului de serviciu şi momentul reintegrării efective a funcţionarului public.
76. Interpretarea literală are în vedere faptul că textul interpretat afirmă explicit că despăgubirea trebuie să fie egală cu diferenţa de venituri, şi nu cu veniturile integrale pe care funcţionarul public le-ar fi obţinut în baza funcţiei publice exercitate.
77. Interpretarea logică se realizează prin aplicarea regulii de interpretare unde legea nu distinge, nici cel care o interpretează nu trebuie să distingă, astfel încât, de vreme ce textul legal interpretat nu distinge între categoriile de venituri obţinute, înseamnă că sunt avute în vedere toate veniturile obţinute, indiferent de sursa acestora.
78. Însă rezultatul obţinut prin aplicarea celor două metode de interpretare menţionate anterior este contrar celui ce s-ar obţine prin interpretarea istorico-teleologică a dispoziţiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ.
79. Pe de altă parte, este nejustificat să fie luate în calculul despăgubirii venituri obţinute de un funcţionar public care nu au legătură cu funcţia publică, cum ar fi veniturile din moştenire, veniturile din drepturi de autor sau veniturile provenite din activităţile enumerate de art. 429 şi art. 462 alin. (2) din Codul administrativ.
80. Interpretarea istorico-teleologică ia în considerare evoluţia temporală a reglementării legale a despăgubirii cuvenite funcţionarului public al cărui raport de serviciu a încetat în mod nelegal sau netemeinic, evoluţie ce este aptă să dezvăluie scopul urmărit de legiuitor prin reglementarea actuală.
81. Anterior intrării în vigoare a Codului administrativ, despăgubirea era reglementată de art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici:
„În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile şi termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, precum şi plata de către autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate, şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public.”
82. În reglementarea anterioară, despăgubirea era întotdeauna egală cu salariile indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public, indiferent dacă funcţionarul public a obţinut venituri după încetarea raportului de serviciu.
83. O asemenea reglementare crea o necorelare între despăgubire şi prejudiciul efectiv suferit de funcţionarul public, astfel încât, în majoritatea situaţiilor, despăgubirea era mai mare decât prejudiciul produs funcţionarului public prin încetarea din motive nelegale sau netemeinice a raportului de serviciu, între momentul acestei încetări şi momentul reintegrării sale în funcţia publică exercitată.
84. De aceea, prin dispoziţiile art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, legiuitorul a urmărit restabilirea corelaţiei logice dintre despăgubire şi prejudiciu, despăgubirea fiind o formă de reparare a prejudiciului prin echivalent.
85. Prin încasarea despăgubirii, funcţionarul public trebuie să se afle în aceeaşi situaţie cu cea în care s-ar fi aflat dacă raportul de serviciu nu ar fi încetat.
86. Codul administrativ nu defineşte noţiunea de „despăgubire”, astfel încât, potrivit art. 1 alin. (2), acesta se completează cu dispoziţiile Codului civil, care reglementează acest aspect.
87. Conform art. 1.385 alin. (1) din Codul civil, prejudiciul se repară integral, dacă prin lege nu se prevede altfel.
88. De asemenea, în temeiul art. 1.386 alin. (1) din acelaşi cod, repararea prejudiciului se face în natură, prin restabilirea situaţiei anterioare, iar dacă aceasta nu este cu putinţă ori dacă victima nu este interesată de reparaţia în natură, prin plata unei despăgubiri, stabilite prin acordul părţilor sau, în lipsă, prin hotărâre judecătorească.
89. În consecinţă, interpretarea sintagmei „venituri obţinute în perioada respectivă” din cuprinsul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ trebuie să ţină seama de faptul că despăgubirea este corelată cu prejudiciul, în sensul că nu poate fi nici mai mică şi nici mai mare decât echivalentul valoric al prejudiciului.
90. Corelaţia dintre despăgubire şi prejudiciu este cheia esenţială în identificarea condiţiilor pe care veniturile obţinute de funcţionarul public, între momentul încetării din motive nelegale sau netemeinice a raportului de serviciu şi momentul reintegrării sale în funcţia publică exercitată, trebuie să le îndeplinească pentru a se încadra în categoria „venituri obţinute în perioada respectivă”.
91. Prima condiţie pentru ca veniturile obţinute să fie luate în calculul întinderii despăgubirii este ca acestea să fie obţinute în mod legal (să nu fie supuse restituirii).
92. Existenţa acestei condiţii este impusă de necesitatea asigurării egalităţii valorice dintre despăgubire şi prejudiciu, conform art. 1.385 alin. (1) din Codul civil, egalitate care nu ar mai exista dacă, ulterior stabilirii de către instanţa de judecată a întinderii despăgubirii, veniturile obţinute de funcţionarul public între momentul încetării funcţiei sale şi momentul reintegrării sale efective vor fi restituite, ca urmare a încasării lor nelegale.
93. O a doua condiţie este ca veniturile obţinute să aibă legătură cu încetarea nelegală a raportului de serviciu, provenind dintr-o activitate care a înlocuit funcţia publică.
94. Această condiţie ţine seama de situaţia efectivă în care funcţionarul public a fost pus prin încetarea, din motive nelegale sau netemeinice, a raportului său de serviciu, fiind nevoit să desfăşoare o activitate care să-i asigure mijloacele de subzistenţă.
95. Pentru a justifica diminuarea despăgubirilor acordate în temeiul art. 527 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ este necesar ca obţinerea veniturilor care se iau în considerare să fi fost prilejuită de măsura nelegală dispusă împotriva funcţionarului public. Cu alte cuvinte, situaţia de fapt trebuie să fie de aşa natură încât să justifice presupunerea că funcţionarul public nu ar fi obţinut respectivele venituri dacă ar fi continuat să se afle în raporturi de serviciu cu autoritatea publică.
96. Se includ în această categorie toate veniturile obţinute din activităţi sau situaţii care ar fi fost incompatibile cu funcţia publică deţinută, dar şi venituri obţinute din activităţi care, chiar dacă nu ar fi ridicat o problemă de incompatibilitate, nu au fost desfăşurate de funcţionarul public în perioada în care acesta s-a aflat în raporturi de funcţie cu autoritatea publică.
97. Pe de altă parte, nu vor fi avute în vedere veniturile care nu au nicio legătură cu faptul încetării nelegale a raporturilor de serviciu, cum ar fi venituri din moşteniri, venituri din cedarea folosinţei bunurilor etc. sau venituri obţinute din activităţi pe care funcţionarul public le-a desfăşurat, prin cumul, şi în perioada în care s-a aflat în raporturi de funcţie cu autoritatea publică.
98. Concluzionând, dispoziţiile art. 527 alin. (1) din Codul administrativ urmează a fi interpretate în sensul că sintagma „venituri obţinute în perioada respectivă” are în vedere venituri obţinute în mod legal între momentul încetării funcţiei publice şi momentul reintegrării efective în funcţia publică, care au legătură cu încetarea nelegală a raportului de serviciu, provenind dintr-o activitate care a înlocuit funcţia publică.
Pentru considerentele expuse, ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a considerat că se impune admiterea sesizării, pronunţând următoarea soluţie:
„Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Oradea – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 3.575/111/CA/2020* – R, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile şi, în consecinţă, stabileşte că:
În interpretarea dispoziţiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, sintagma „venituri obţinute în perioada respectivă” se referă la venituri obţinute în mod legal între momentul încetării funcţiei publice şi momentul reintegrării efective în funcţia publică, care au legătură cu încetarea nelegală a raportului de serviciu, provenind dintr-o activitate care a înlocuit funcţia publică.
Obligatorie, potrivit art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 13 martie 2023.”
Avocat Andrei Pap
PAP | law office
