« Secţiuni « Arii de practică « BusinessProtectiveLitigation
Drept constituţional
DezbateriCărţiProfesionişti
 

Notă de jurisprudență a Curții Constituționale [6-31 iulie 2020]. Avizarea actelor normative
03.08.2020 | Marieta SAFTA

JURIDICE - In Law We Trust Video juridice
Marieta Safta

Marieta Safta

În perioada de referință au fost publicate în Monitorul Oficial al României decizii ale Curții Constituționale (CCR) pronunțate în exercitarea următoarelor atribuții:

– Controlul constituționalității legilor înainte de promulgare [art. 146 lit. a) din Constituție];

– Soluționarea excepțiilor de neconstituționalitate a legilor și ordonanțelor [art. 146 lit. d) din Constituție];

Față de această jurisprudență, vom aborda în cele ce urmează problematica avizării actelor normative, cu specială referire la Decizia nr. 221 din 2 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 594 din 7 iulie 2020, Decizia nr. 229 din 2 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 602 din 9 iulie 2020 și  Decizia nr. 239  din 3 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 649  din 23 iulie  2020.

Astfel, pe baza soluțiilor și considerentelor cuprinse în aceste decizii, vom evidenția repere ale controlului constituționalității legilor în raport cu exigențele constituționale de natură procedurală.

1. Relevanța constituțională a avizării actelor normative. Norme constituționale de referință.

Prin Decizia nr. 139 din 13 martie 2019[1], par. 85, citată în jurisprudența aici analizată, CCR a reținut că principiul legalităţii, prevăzut de dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, interpretat în coroborare cu celelalte principii subsumate statului de drept, reglementat de art. 1 alin. (3) din Constituţie, impune ca atât exigenţele de ordin procedural, cât şi cele de ordin substanţial să fie respectate în cadrul legiferării. Regulile referitoare la fondul reglementărilor, procedurile de urmat, inclusiv solicitarea de avize de la instituţiile prevăzute de lege, nu sunt scopuri în sine, ci mijloace, instrumente pentru asigurarea dezideratului calităţii legii, o lege care să slujească cetăţenilor, iar nu să creeze insecuritate juridică (Decizia nr. 221/2020, par. 53).

Rezultă, așadar, că obligația de  solicitare a avizelor de la autoritățile prevăzute de lege este subsumată exigenței calității legii, dimensiune a principiului legalității, prevăzut de dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, interpretat în coroborare cu art. 1 alin. (3) din Constituţie, care consacră statul de drept.

Este de subliniat că neconstituționalitatea legii/ordonanței/ordonanței de urgență a Guvernului adoptate este determinată de lipsa solicitării avizelor. Curtea a subliniat că ”nu este obligatorie și obținerea unui aviz, iar procedura legislativă nu poate fi obstrucționată de pasivitatea autorităților avizatoare.” (Decizia nr.139/2019, precitată, par.84)  Se observă că vorbim, în acest context, de conceptul  de ”lege” așa cum a fost caracterizat, de exemplu, prin Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016[2], adică act normativ de reglementare primară – legi adoptate de Parlament, ordonanțe și ordonanțe de urgență ale Guvernului. Acestea din urmă pot face, deopotrivă, obiectul examenului de constituționalitate în cadrul controlului constituționalității legii de aprobare, înainte de promulgarea acesteia. În acest sens CCR a reținut, de exemplu, prin Decizia nr. 239/2020 (par. 108), că ”în acord cu jurisprudenţa sa (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 690 din 8 octombrie 2012, Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,  nr. 136 din 25 februarie 2014, Decizia nr. 761 din 17 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 46 din 20 ianuarie 2015), (…) viciul de neconstituţionalitate extrinsecă al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 39/2017 nu poate fi acoperit prin adoptarea unei legi de aprobare. Legea care aprobă o ordonanţă de urgenţă neconstituţională este ea însăşi neconstituţională.”

Curtea a statuat, totodată, că este obligaţia autorităţii publice avizatoare să avizeze proiectele de acte normative care se referă la sfera sa de competență, iar neîndeplinirea acestei atribuții mai ales în privința actelor normative cu un impact social major constituie o înțelegere greșită a rolului său legal și constituțional, fără a fi însă afectată constituționalitatea legii asupra căreia nu a fost dat avizul.[3] (a se vedea Decizia nr.221/2010, par.60)

2. Competențe în procedura de avizare a actelor normative

Potrivit art. 79 alin. (1) din Constituție, ”Consiliul Legislativ este organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii. El ţine evidenţa oficială a legislaţiei României.”

Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative stabilește în art. 31 alin. (3) următoarele: ”Forma finală a instrumentelor de prezentare și motivare a proiectelor de acte normative trebuie să cuprindă referiri la avizul Consiliului Legislativ și, după caz, al Consiliului Suprem de Apărare a Țării, Curții de Conturi sau Consiliului Economic și Social.”

Competențe în această privință  sunt stabilite și prin legi speciale, precum Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată în Monitorul Oficial al României, nr. 628 din 1 noiembrie 2012, care prevede în art. 38 alin. (3) că Plenul Consiliului Superior al Magistraturii avizează proiectele de acte normative ce privesc activitatea autorităţii judecătoreşti”.

CCR a subliniat că atunci când o normă de reglementare primară stabileşte obligativitatea solicitării avizului unei autorităţi publice pentru adoptarea unui act normativ, Parlamentul sau Guvernul, după caz, are obligaţia procedurală de a-l solicita, indiferent că avizul are o natură consultativă sau conformă. (Decizia nr. 221/2020, par 51) Distingând sub acest aspect între consacrarea legală și cea constituțională a  avizării actelor normative, CCR a analizat în jurisprudența sa problematica lipsei solicitării avizelor  instituțiilor menționate, pornind de la reglementarea constituțională și ținând seama (cu excepția Consiliului Legislativ unde subzistă o obligație generală de avizare a actelor normative) de domeniile de specialitate ale acestor instituții, astfel cum sunt stabilite de legile de organizare și funcționare corespunzătoare fiecăreia dintre ele.

• Consiliul Legislativ

Curtea a reținut că art. 79 alin. (1) din Constituţie stabileşte, în mod expres, că, în calitate de organ consultativ de specialitate al Parlamentului, Consiliul Legislativ „avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii”, iar art. 4 alin. (1) din Legea nr. 73/1993 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1122 din 29 noiembrie 2004, prevede că „proiectele de ordonanţe şi de hotărâri cu caracter normativ se supun spre adoptare Guvernului numai cu avizul Consiliului Legislativ cu privire la legalitatea măsurilor preconizate şi la modul în care sunt realizate cerinţele prevăzute la art. 3 alin. (3), care se aplică în mod corespunzător”. Avizul Consiliului Legislativ este unul deosebit de important pentru că observaţiile formulate au drept finalitate sistematizarea, unificarea şi coordonarea întregii legislaţii, astfel că acesta trebuie să fie solicitat în prealabil adoptării actului normativ. Urmărirea şi implementarea cerinţelor impuse de Legea nr. 24/2000 asigură coerența întregului sistem de drept, iar Consiliul Legislativ este cel care, în mod primar, realizează această activitate. Consiliului Legislativ are obligaţia de a contribui la asigurarea coerenței şi unificării legislaţiei[4]. (Decizia nr. 221/2020, par. 61-62)

Ca urmare, ”obligaţia de a solicita avizul Consiliului Legislativ are natură constituţională şi sfera sa de aplicare nu se limitează doar la actele normative care vizează un anumit domeniu de reglementare [a se vedea avizul Consiliului Superior al Magistraturii], ci priveşte actul normativ în ansamblul său”. (Decizia nr. 221/2020, par. 68, în același sens și Decizia nr. 229/2020)[5]

• Consiliul Economic şi Social

Curtea a reținut că, potrivit art. 141 din Constituţie, „Consiliul Economic şi Social este organul consultativ al Parlamentului şi al Guvernului în domeniile de specialitate stabilite prin legea sa organică de înfiinţare, organizare şi funcţionare.” De asemenea, în conformitate cu art. 2 alin. (1) din Legea nr. 248/2013 privind organizarea Consiliului Economic şi Social, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 740 din 2 octombrie 2015, „Consiliul Economic şi Social este consultat obligatoriu asupra proiectelor de acte normative iniţiate de Guvern sau a propunerilor legislative ale deputaţilor ori senatorilor. Rezultatul acestei consultări se concretizează în avize la proiectele de acte normative”. În acelaşi timp, prevederile art. 2 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 248/2013 stabilesc ca domeniu distinct de specialitate al Consiliului Economic şi Social, domeniul privind protecţia consumatorului şi concurenţa loială. Potrivit art. 5 lit. a) din acelaşi act normativ, „Consiliul Economic şi Social exercită următoarele atribuţii: a) avizează proiectele de acte normative din domeniile de specialitate prevăzute la art. 2 alin. (2), iniţiate de Guvern, precum şi propunerile legislative ale deputaţilor şi senatorilor, invitând iniţiatorii la dezbaterea actelor normative”. Totodată, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative impune, prin art. 31 alin. (3), ca forma finală a instrumentelor de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative să facă referiri la avizul Consiliului Legislativ şi, după caz, al altor autorităţi avizatoare, precum Consiliul Economic şi Social. Desigur că nu este obligatorie şi obţinerea unui aviz, iar procedura legislativă nu poate fi obstrucţionată de pasivitatea autorităţilor avizatoare, însă, în cauză, rezultă că un astfel de aviz nu a fost solicitat. Or, este evident că atât legea criticată, cât şi ordonanţa guvernamentală pe care legea criticată o aprobă acoperă o sferă de relaţii sociale complexe, subsumate domeniului de specialitate privind protecţia consumatorului şi concurenţa loială. (…) În jurisprudenţa sa recentă, Curtea Constituţională a sancţionat omisiunea solicitării avizului Consiliului Economic şi Social în cazul unor acte normative al căror obiect de reglementare se referă la domeniile de specialitate ale Consiliului (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 139 din din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 3 mai 2019, Decizia nr. 140 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 377 din 14 mai 2019, Decizia nr. 29 din 29 ianuarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 128 din 19 februarie 2020). În consecinţă, având în vedere dispoziţiile constituţionale şi legale citate, Curtea constată că omisiunea solicitării avizului Consiliului Economic şi Social cu prilejul adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 39/2017 este de natură să determine neconstituţionalitatea extrinsecă a acestui act normativ, în raport cu prevederile art. 1 alin. (3) şi (5), coroborate cu cele ale art. 141 din Constituţie. (Decizia 239/2020, par.101-107)[6].

• Consiliul Superior al Magistraturii

Referindu-se la prevederile art. 38 alin. (3) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, CCR a reținut că prîn sintagma acte normative ce privesc activitatea autorităţii judecătoreşti” în funcţie de care se poate determina obligaţia legală şi constituţională a autorităţilor competente de a solicita avizul Consiliului Superior al Magistraturii se înțelege  „numai actele normative care privesc în mod direct organizarea şi funcţionarea autorităţii judecătoreşti, precum modul de funcţionare al instanţelor, cariera magistraţilor, drepturile şi obligaţiile acestora etc., pentru a nu se ajunge la denaturarea rolului Consiliului Superior al Magistraturii”. [7] Aşa fiind, Consiliul Superior al Magistraturii, ca garant al independenţei, conform art. 133 alin. (1) din Constituţie, are, potrivit Legii sale organice nr. 317/2004, atribuţii referitoare la apărarea judecătorilor şi procurorilor împotriva oricărui act care le-ar putea afecta independenţa sau imparţialitatea ori ar crea suspiciuni cu privire la acestea (art. 30), cariera judecătorilor şi procurorilor (art. 35), admiterea în magistratură, evaluarea, formarea şi examenele judecătorilor şi procurorilor (art. 36), organizarea şi funcţionarea instanţelor şi a parchetelor (art. 37). În consecinţă, prin Decizia nr. 3 din 15 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 29 ianuarie 2014, Curtea a constatat că proiectele de legi care implică un aviz al Consiliului Superior al Magistraturii sunt actele normative privind statutul judecătorilor şi procurorilor (care cuprind dispoziţii referitoare la drepturile şi îndatoririle judecătorilor şi procurorilor, incompatibilităţi şi interdicţii, numirea, promovarea, suspendarea şi încetarea funcţiei de judecător sau procuror, delegarea, detaşarea şi transferul judecătorilor şi procurorilor, răspunderea acestora etc.), reglementat în prezent prin Legea nr. 303/2004, organizarea judiciară (instanţele judecătoreşti – organizare/ competenţe/conducere, Ministerul Public – organizare/ competenţe/conducere, organizarea şi funcţionarea Institutului Naţional al Magistraturii, compartimentele auxiliare de specialitate din cadrul instanţelor şi al parchetelor, bugetele instanţelor şi parchetelor etc.), reglementată în prezent prin Legea nr. 304/2004, precum şi actele normative privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, cu sediul materiei în Legea nr. 317/2004 [a se vedea şi Decizia nr. 63 din 8 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 145 din 27 februarie 2017, par. 104].

Răspunderea disciplinară este un aspect esenţial al statutului oricărei categorii profesionale [a se vedea Decizia nr. 392 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 667 din 11 septembrie 2014, par. 18], astfel că redimensionarea cazurilor care constituie abatere disciplinară în privinţa judecătorilor este un aspect care vizează statutul acestora. Astfel, proiectele de acte normative de reglementare primară care implică un aviz al Consiliului Superior al Magistraturii, indiferent că sunt proiecte de lege sau de ordonanţe de urgenţă, sunt cele care vizează statutul judecătorilor, inclusiv sub aspectul răspunderii disciplinare a acestora. De aceea, având în vedere art. 9 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, potrivit căruia în faza de elaborare a proiectelor de acte normative inițiatorul trebuie să solicite avizul autorităților interesate în aplicarea acestora, în funcție de obiectul reglementării, precum şi art. 38 alin. (3) din Legea nr. 317/2004, Guvernul ar fi trebuit să solicite avizul Consiliului, ceea ce nu s-a întâmplat în cauza analizată. (…) Nesolicitarea avizului de natură legală are drept consecinţă încălcarea art. 1 alin. (5) coroborat cu art. 133 alin. (1) din Constituţie. (…) Având în vedere cele expuse, în cauza de faţă Curtea constată că nesolicitarea avizului de natură legală al Consiliului Superior al Magistraturii constituie o încălcare a art. 1 alin. (5) raportat la art. 133 alin. (1) din Constituţie, ceea ce constituie, în mod implicit, o încălcare a art. 1 alin. (3) privind statul de drept. (Decizia nr.221/2020, par.48-54).[8]

• Consiliul Suprem de Apărare a Ţării

Instanţa constituţională a considerat că lipsa solicitării avizului acestuia în privinţa actelor normative ce intră în domeniul său de incidenţă este o problemă de constituţionalitate din perspectiva art. 1 alin. (5) coroborat cu art. 119 din Constituţie [Decizia nr. 17 din 21 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 30 ianuarie 2015, par. 41 și 42, sau Decizia nr. 455 din 4 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 622 din 18 iulie 2018, par. 69-71]. ( a se vedea Decizia nr. 221/2010, par. 59)

3. Destinatarii obligației de solicitare a avizelor și momentul solicitării acestora

Potrivit art. 9 alin. (1) și (2) din Legea nr. 24/2000 ”În cazurile prevăzute de lege, în faza de elaborare a proiectelor de acte normative inițiatorul trebuie să solicite avizul autorităților interesate în aplicarea acestora, în funcție de obiectul reglementării.(2) După elaborarea lor și încheierea procedurii de avizare prevăzute la alin. (1), proiectele de legi, propunerile legislative, precum și proiectele de ordonanțe și de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului se supun în mod obligatoriu avizării Consiliului Legislativ.”

Sub acest aspect, Curtea a reținut, în jurisprudența aici analizată, că ”Guvernul, în calitate de iniţiator, nu a îndeplinit această exigenţă de rang constituţional şi legal. De altfel, neîndeplinirea acestei obligaţii nu a fost suplinită nici la nivelul Parlamentului, care, în cadrul procedurii parlamentare de dezbatere şi adoptare a proiectului de lege de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 39/2017, în cele două Camere, avea posibilitatea solicitării avizelor, având în vedere modificările aduse în această etapă [a se vedea, spre exemplu, art. 94 alin. (1) lit. c) din Regulamentul Senatului, potrivit căruia: „În vederea încadrării în termenele prevăzute la art. 93 alin. (3) şi la  art. 112-114 din prezentul regulament, precum şi la art. 115 alin. (5) din Constituţia României, republicată, proiectele de lege şi propunerile legislative se înaintează Biroului permanent al Senatului, care dispune: c) solicitarea avizului Consiliului Legislativ, al Consiliului Economic şi Social şi al altor instituţii sau organisme care, potrivit legii, au competenţa de avizare, dacă acesta nu a fost dat;”].” (Decizia nr. 239/2020, par. 105)

Cât privește momentul solicitării avizelor, Curtea a reținut căeste evident că avizele se solicită înainte de adoptarea actului normativ”. (Decizia nr. 221/2020, par. 66)

Curtea a mai precizat că, în procedura adoptării actelor normative, obligaţia solicitării avizelor Consiliului Legislativ sau Consiliului Economic și Social se referă la o fază anterioară adoptării proiectului de act normativ de către Guvern ori dezbaterii parlamentare. În acest sens, au fost reținute ca fiind relevante dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 73/1993 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,  nr. 1122 din 29 noiembrie 2004, potrivit căruia: „Proiectele de legi şi propunerile legislative se supun dezbaterii Parlamentului cu avizul Consiliului Legislativ”, precum și unele dispoziţii din Legea nr. 248/2013 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 740 din 2 octombrie 2015, care consacră obligaţia iniţiatorului proiectului de act normativ de a solicita avizul CES, spre exemplu: art. 2 alin. (1): Consiliul Economic şi Social este consultat obligatoriu asupra proiectelor de acte normative iniţiate de Guvern (…).”; art. 5 lit. a): Consiliul Economic şi Social exercită următoarele atribuţii: a) avizează proiectele de acte normative din domeniile de specialitate prevăzute la art. 2 alin. (2), iniţiate de Guvern, precum şi propunerile legislative ale deputaţilor şi senatorilor, invitând iniţiatorii la dezbaterea actelor normative.”; art. 6 alin. (1), (2) şi (8): (1)Iniţiatorii pot participa la dezbaterea proiectului de act normativ, atât în comisiile permanente, cât şi în Plenul Consiliului Economic şi Social, la invitaţia Consiliului Economic şi Social.(…);(2) Avizul prevăzut la art. 2 alin. (1), în situaţia în care a fost emis în condiţiile legii, sau punctele de vedere transmise conform prevederilor alin. (8) vor însoţi în mod obligatoriu proiectul de act normativ, până la adoptare. (…);(8)Avizul Consiliului Economic şi Social sau punctele de vedere ale părţilor se transmit în scris iniţiatorului actului normativ, sub semnătura preşedintelui.”; art. 7 alin. (2): „Depăşirea termenului prevăzut la alin. (1) dă dreptul iniţiatorului să transmită proiectele de acte normative spre adoptare fără avizul Consiliului Economic şi Social, cu menţionarea acestei situaţii, conform prevederilor art. 5 lit. a).”; art. 26 alin. (2): „În cadrul comisiilor de specialitate sunt analizate proiectele de acte normative înaintate de iniţiatori şi sunt elaborate proiectele de avize ce vor fi supuse dezbaterii Plenului Consiliului Economic şi Social. (Decizia 239/2020, par.97)

Curtea a reținut că ”din conținutul prevederilor constituționale și legale mai sus arătate se desprinde ca fiind evidentă obligația Guvernului ca, înainte de a adopta o ordonanță de urgență, să solicite avizul Consiliului Legislativ. Nerespectarea acestei obligații duce la neconstituționalitatea actului normativ adoptat, așa cum Curtea Constituțională a statuat prin Decizia nr. 83 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 187 din 25 martie 2009. (Decizia nr. 229/2020, par. 47, 48)

Ca urmare, Curtea a constatat  ca fiind realizată  doar în mod formal o solicitare  ce a fost înregistrată la Consiliul Legislativ în ziua următoare celei a adoptării  ordonanţei de urgenţă la care se referea solicitarea. Curtea a precizat că termenul în care trebuie exprimat punctul de vedere al Consiliului Legislativ curge de la data înregistrării la Consiliul Legislativ a solicitării de avizare a proiectului de act normativ. Nu este suficient ca solicitarea de aviz privind proiectul de ordonanţă de urgenţă să fie înregistrată la Secretariatul General al Guvernului în ziua emiterii ordonanţei de urgenţă şi să se considere că de la această dată curge termenul de emitere a avizului, ci ea trebuie dublată, în mod obligatoriu, de înregistrarea solicitării la Consiliul Legislativ înainte de emiterea ordonanţei de urgenţă, pentru că altfel s-ar compromite chiar rolul Consiliului Legislativ, deoarece ar putea apărea situaţia ca la momentul primirii solicitării de aviz actul normativ să fi fost deja adoptat, aşa cum s-a întâmplat în cauza de faţă. (Decizia nr. 221/2020, par. 66, 67 și, în același sens, Decizia nr. 229/2020, par.53)

Cu privire la practica ce a fost constatată prin cele două decizii precitate, de înregistrare la Consiliul Legislativ a solicitării de aviz ulterior adoptării ordonanțelor de urgență, Curtea a mai reținut și faptul că, în ceea ce privește respectarea prevederilor legale și constituționale care stabilesc competența autorităților, prin Decizia nr. 611 din 3 octombrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 7 noiembrie 2017, paragraful 106, a arătat că statul de drept presupune punerea în aplicare a prevederilor explicite și formale ale legii și ale Constituției. Cu alte cuvinte, „sub aspectul colaborării loiale între instituțiile/autoritățile statului, o primă semnificație a conceptului o constituie respectarea normelor de drept pozitiv, aflate în vigoare într-o anumită perioadă temporală, care reglementează în mod expres sau implicit competențe, prerogative, atribuții, obligații sau îndatoriri ale instituțiilor/autorităților statului.” Prin urmare, „colaborarea loială presupune, dincolo de respectul faţă de lege, respectul reciproc al autorităţilor/instituţiilor statului, ca expresie a unor valori constituţionale asimilate, asumate şi promovate, în scopul asigurării echilibrului între puterile statului. Loialitatea constituţională poate fi caracterizată, deci, ca fiind o valoare-principiu intrinsecă Legii fundamentale, în vreme ce colaborarea loială între autorităţile/instituţiile statului are un rol definitoriu în implementarea Constituţiei.” (paragraful 107) Or, raportând aceste repere stabilite în jurisprudența Curții Constituționale la modul în care Guvernul a înțeles să-și îndeplinească obligația de a solicita avizul Consiliului Legislativ cu prilejul emiterii Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 25/2020, Curtea apreciază că legiuitorul delegat nu a fost interesat și nu a permis ca acest organ consultativ să-și îndeplinească rolul său constituțional, ignorând dispozițiile Legii nr. 24/2000 și pe cele ale art. 1 alin. (5) din Constituție ce urmăresc asigurarea calității actelor normative (Decizia nr. 229/2020, par. 54-55)

Este de subliniat că instanța constituțională a mai reținut că  nu există obligaţia de a se solicita avizarea ori de câte ori proiectul de lege suferă diverse modificări în Camera de reflecţie sau în cea decizională. Art. 98 alin. (7) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, art. 116 din Regulamentul Senatului sau art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 73/1993 prevăd competenţa Consiliului Legislativ de a aviza, la cererea preşedintelui comisiei parlamentare sesizate în fond, amendamente supuse dezbaterii comisiei şi proiectele de legi sau propunerile legislative primite de comisie după adoptarea lor de către una dintre Camerele Parlamentului. Însă ţine de opţiunea preşedintelui comisiei parlamentare sesizate în fond să formuleze o asemenea cerere, legea sau regulamentul parlamentar nefiind imperative (a se vedea, în acest sens, Decizia Curţii Constituţionale nr. 731 din 6 noiembrie din 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 59 din 29 ianuarie 2020).

4. Neconstituționalitatea extrinscă a actelor normative ca urmare a nesolicitării avizelor prevăzute de lege

Instanța constituțională a reținut că solicitarea avizării actelor normative este o chestiune care privește constituţionalitatea extrinsecă a actelor normative. (Decizia nr. 221/2020, par. 59)

Lipsa solicitării avizelor poate determina, după caz, constatarea neconstituționalității actului normativ în ansamblul său, ori numai a acelor dispoziții care aparțin domeniului de reglementare ce intră în competența de avizare a instituției respective, al cărei aviz nu a fost solicitat.

Este o distincție realizată chiar în jurisprudența aici analizată, unde Curtea  a reținut, cu referire la lipsa solicitării avizului Consiliului Superior al Magistraturii, că ”deşi critica de neconstituţionalitate formulată este una extrinsecă, admiterea ei nu priveşte neconstituţionalitatea întregului act normativ. Astfel, ”avizul Consiliului Superior al Magistraturii nu poate privi întreaga lege, pentru că aceasta nu se subsumează în ansamblul său domeniului în care Consiliul Superior al Magistraturii are competenţa de a emite avize. Prin urmare, având în vedere efectul limitat al avizului Consiliului Superior al Magistraturii la aspectele care vizează autoritatea judecătorească, Curtea reţine că, dacă era solicitat, acesta avea competenţa de a formula avizul său numai în privinţa art. IV pct. 26 din ordonanţa de urgenţă. În aceste condiţii, chiar dacă critica de neconstituţionalitate extrinsecă este întemeiată, efectul admiterii acesteia se va subsuma limitelor materiale ale avizului nesolicitat, astfel că neconstituţionalitatea priveşte strict art. IV pct. 26 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020. (Decizia nr. 221/2020, par. 55)

Este evident că o astfel de distincție nu subzistă în privința avizării de către Consiliul Legislativ, unde lipsa solicitării avizului determină neconstituționalitatea legii în ansamblul său (a se vedea Decizia nr. 221/2020, par. 68). Ca regulă, aceeași sancțiune a fost reținută de Curte și în pivința lipsei avizelor Consiliului Economic și Social, sens în care este și jurisprudența aici analizată (Decizia nr. 239/2020).

Tot ca regulă/tendință de abordare a CCR, constatarea acestui viciu de neconstituţionalitate de natură extrinsecă determină ca instanța constituțională să nu mai procedeze la examinarea celorlalte critici de neconstituţionalitate extrinsecă și intrinsecă formulate de autorii obiecţiilor de neconstituţionalitate[9], efectul constatării neconstituționalității legii în ansamblul său, indiferent de motivul de neconstituționalitate, fiind același, și anume încetarea de drept a procedurii legislative.[10]

Concluzii

Reperele jurisprudențiale enunțate sunt de natură să evidențieze importanța etapei avizării actelor normative și obligațiile ce revin în acest sens inițiatorilor actelor normative, precum și instituțiilor/organismelor avizatoare.

Avizul nu este o simplă ”hârtie” între multe altele care circulă în procedura de adoptare a unui act normativ, ci un act emis de o instituție/autoritate cu competențe/specializată în respectivul domeniu,  iar acesta sprijină fundamentarea temeinică a actelor normative. În această cheie, a responsabilității și responsabilizării autorităților/organismelor implicate credem că trebuie privită jurisprudența la care am făcut referire.

Observăm în acest sens dezvoltările jurisprudențiale semnificative determinate, în mare măsură, de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului referitoare la noțiunea de lege[11] și care au condus la valorificarea, în controlul de constituționalitate, a unor criterii de calitate a legii ce țin de tehnica legislativă. Observăm și invocarea de către CCR a recomandărilor în același sens ale Comisiei de la Veneția, respectiv a raportului intitulat Rule of law checklist, adoptat la cea de-a 106-a sesiune plenară (Veneţia, 11-12 martie 2016), unde se reţine că procedura de adoptare a legilor reprezintă un criteriu în aprecierea legalităţii, care constituie prima dintre valorile de referinţă ale statului de drept (pct.IIA5). Sub acest aspect sunt relevante, între altele, potrivit aceluiaşi document, existenţa unor reguli constituţionale clare în privinţa procedurii legislative, dezbaterile publice ale proiectelor de legi, justificarea lor adecvată, existenţa evaluărilor de impact de adoptarea legilor. Referitor la rolul acestor proceduri, Comisia de la Veneția reţine că statul de drept este legat de democraţie prin faptul că promovează responsabilitatea şi accesul la drepturile care limitează puterile majorităţii (paragraful 32).


[1] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 3 mai 2019
[2] Publicată în Monitorul Ofcial al României, Partea I, nr. 517 din 8 iulie 2017. Prin decizia menționată, Curtea a observat că, «prin Decizia nr. 146 din 25 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 416 din 10 mai 2004, a reținut că acesta are mai multe înțelesuri în funcție de distincția ce operează între criteriul formal sau organic și cel material. Potrivit primului criteriu, legea se caracterizează ca fiind un act al autorității legiuitoare, ea identificându-se prin organul chemat să o adopte și prin procedura ce trebuie respectată în acest scop. Această concluzie rezultă din coroborarea dispozițiilor art. 61 alin. (1) teza a doua din Constituție, conform cărora „Parlamentul este […] unica autoritate legiuitoare a țării”, cu prevederile art. 76, 77 și 78, potrivit cărora legea adoptată de Parlament este supusă promulgării de către Președintele României și intră în vigoare la trei zile după publicarea ei în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în conținutul său nu este prevăzută o altă dată ulterioară. Criteriul material are în vedere conținutul reglementării, definindu-se în considerarea obiectului normei, respectiv a naturii relațiilor sociale reglementate. În ceea ce privește ordonanțele Guvernului, Curtea a reținut că, elaborând astfel de acte normative, organul administrativ exercită o competență prin atribuire care, prin natura ei, intră în sfera de competență legislativă a Parlamentului. Prin urmare, ordonanța nu reprezintă o lege în sens formal, ci un act administrativ de domeniul legii, asimilat acesteia prin efectele pe care le produce, respectând sub acest aspect criteriul material. În consecință, întrucât un act juridic normativ, în general, se definește atât prin formă, cât și prin conținut, legea în sens larg, deci cuprinzând și actele asimilate, este rezultatul combinării criteriului formal cu cel material. Astfel, având în vedere jurisprudența sa în materie, Curtea reține că ordonanțele și ordonanțele de urgență ale Guvernului, sub aspect material, conțin norme de reglementare primară, având o forță juridică asimilată cu a legii. Mai mult, Curtea observă că, potrivit art. 115 alin. (3) din Legea fundamentală, „dacă legea de abilitare o cere, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative”, iar potrivit alin.(7) al aceluiași articol ordonanțele de urgență „cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege (…)”. » (par. 62, 63)
[3] Decizia nr. 383 din 23 martie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 281 din 21 aprilie 2011, paragraful I.3, Decizia nr. 574 din 4 mai 2011, paragraful I.2, Decizia nr. 575 din 4 mai 2011, paragraful IV.A.2., publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 368 din 26 mai 2011, sau Decizia nr. 455 din 4 iulie 2018, par. 68
[4] A se vedea și Decizia nr. 304 din 4 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 520 din 5 iulie 2017, par. 27
[5] A se vedea și Decizia nr. 83 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 187 din 25 martie 2009, Decizia nr. 354 din 24 septembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 9 decembrie 2013, sau Decizia nr. 140 din 13 martie 2019, par. 80
[6] A se vedea și Decizia nr. 139 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 3 mai 2019, Decizia nr. 140 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 377 din 14 mai 2019, Decizia nr. 141 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 17 mai 2019, Decizia nr. 393 din 5 iunie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 581 din 16 iulie 2019
[7] Decizia nr. 901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2001
[8] A se vedea și  Decizia nr. 901 din 17 iunie 2009, Decizia nr. 231 din 9 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013, sau Decizia nr. 63 din 8 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 145 din 27 februarie 2017, par. 96-98
[9] A se vedea în acelaşi sens Decizia nr. 681 din 6 noiembrie 2018, paragraful 253, Decizia nr. 747 din 4 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 922 din 11 decembrie 2015, paragraful 35, Decizia nr. 442 din 10 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 526 din 15 iulie 2015, paragraful 33, Decizia nr. 545 din 5 iulie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 638 din 25 iulie 2006, sau Decizia nr. 82 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din 16 ianuarie 2009, Decizia nr. 58 din 12 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 205 din 13 martie 2020
[10] A se vedea M. SAFTA Reexaminarea legii de către Parlament. Caracterizare și dezvoltări jurisprudențiale, Buletin de informare legislativă nr.4/2019, https://www.universuljuridic.ro/reexaminarea-legii-de-catre-parlament-caracterizare-si-dezvoltari-jurisprudentiale/
[11] Pe larg, M. Safta, Valorificarea normelor de tehnică legislativă în controlul de constituționalitate, în Buletin de informare legislativă nr.2/2016,   pp. 3-23


Conf. univ. dr. Marieta Safta

 
Secţiuni: CCR, Content, Drept constitutional, Jurisprudență, Selected | Toate secţiunile
Cuvinte cheie: ,
Vă invităm să publicaţi şi dvs., chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. Totuşi, vă rugăm să vă familiarizaţi cu obiectivele şi valorile Societătii de Stiinţe Juridice, despre care puteti ciţi aici. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare, Politica privind protecţia datelor cu caracter personal şi să ne scrieţi la adresa de e-mail redactie@juridice.ro!

Lex Discipulo Laus
Gratuit pentru studenţi
Securitatea electronică este importantă pentru avocaţi
Mesaj de conştientizare susţinut de FORTINET
JURIDICE utilizează SmartBill

Faci un comentariu sau dai un răspuns?

Acest site folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.


.
PLATINUM Signature      

PLATINUM  ACADEMIC

GOLD                        

VIDEO   STANDARD