ÎCCJ. Dezlegarea unor chestiuni de drept. Acordarea drepturilor salariale aferente perioadei de suspendare din funcția publică se realizează în condiţiile art. 52 alin. (2) din Codul muncii, în raport cu prevederile art. 367 din Codul administrativ
5 iulie 2023 | Andrei PAP
Andrei Pap
În Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 600 din 30 iunie 2023 a fost publicată Decizia nr. 35/2023 privind examinarea sesizării formulate de Curtea de apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la unele chestiuni de drept.
I. Titularul şi obiectul sesizării
Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea de la 8 decembrie 2022, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, cu privire la chestiunile de drept cu privire la următoarele chestiuni de drept:
„a. în contextul abrogării prevederilor art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, acordarea drepturilor salariale aferente perioadei de suspendare se realizează în condiţiile art. 52 alin. (2) din Codul muncii, în raport cu prevederile art. 367 din Codul administrativ, sau în condiţiile prevăzute în cuprinsul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ?;
b. opţiunea legiuitorului de a nu prelua în conţinutul Codului administrativ soluţia legislativă prevăzută în cuprinsul art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 poate fi interpretată în sensul excluderii drepturilor recunoscute de reglementarea anterioară cu privire la remuneraţia cuvenită salariatului pe durata suspendării?”.
II. Analiza Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, examinând sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, a subliniat următoarele:
[…]
61. Pe fondul sesizării, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept urmează să clarifice:
a) dacă în urma încetării suspendării de drept a raportului de serviciu dispus în temeiul prevederilor art. 513 alin. (1) lit. l) din Codul administrativ funcţionarul beneficiază de plata unei despăgubiri reprezentând salariul şi celelalte drepturi de care a fost lipsit pe perioada suspendării;
b) dacă răspunsul este pozitiv la prima întrebare, acordarea drepturilor salariale şi a celorlalte drepturi se realizează în condiţiile dispoziţiilor art. 52 alin. (2) din Codul muncii sau în condiţiile prevederilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ.
62. Chestiunile de drept ce urmează să fie dezlegate au aceeaşi situaţie premisă, abrogarea dispoziţiilor art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 şi tăcerea Codului administrativ în privinţa plăţii drepturilor salariale funcţionarului public, ca urmare a încetării suspendării din funcţia publică, după achitarea sau încetarea procesului penal.
63. Potrivit dispoziţiilor art. 94 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 188/1999, suspendarea de drept a raportului de serviciu intervenea în cazul în care s-a dispus trimiterea în judecată pentru săvârşirea unei infracţiuni de natura celor prevăzute la art. 54 lit. h) din lege, suspendarea de drept fiind dispusă de persoana care are competenţa de numire în funcţia publică, potrivit art. 86 alin. (2) din acelaşi act normativ.
64. Art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 prevedea că, în situaţia în care instanţa judecătoreasă dispunea achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcţia publică înceta, iar funcţionarul public respectiv îşi relua activitatea în funcţia publică deţinută anterior şi i se plăteau drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.
65. Legea nr. 188/1999 a fost abrogată prin dispoziţiile art. 597 alin. (2) lit. b) din Codul administrativ, suspendarea raportului de serviciu fiind prevăzută în cap. IX secţiunea a 2-a, art. 512 – art. 515 din cod.
66. Dispoziţiile art. 512 din Codul administrativ prevăd faptul că suspendarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici poate interveni de drept, la iniţiativa funcţionarului public sau prin acordul părţilor, iar la alin. (7) se prevede că reluarea activităţii se dispune prin act administrativ al persoanei care are competenţa legală de numire în funcţia publică.
67. Situaţiile în care se suspendă de drept raportul de serviciu sunt prevăzute de dispoziţiile art. 513 alin. (1) lit. a)-m) din Codul administrativ, cazul ce interesează fiind cel de la lit. l) – trimiterea în judecată pentru săvârşirea unei infracţiuni dintre cele prevăzute la art. 465 lit. h).
68. După cum se poate observa, legiuitorul Codului administrativ a preluat cazul de suspendare de drept din Legea nr. 188/1999, însă nu se prevede nicio dispoziţie în afară de cea a reluării activităţii, după încetarea suspendării, care să privească plata drepturilor salariale şi a altor drepturi băneşti către funcţionarul public a cărui suspendare din funcţie nu îi este imputabilă.
69. Prin urmare, inexistenţa unei norme exprese în sensul arătat nu are semnificaţia voinţei legiuitorului de a nu se mai acorda despăgubiri funcţionarilor publici al căror raport de serviciu a fost suspendat, pentru motive neimputabile, iar prevederile art. 424 alin. (5) din Codul administrativ nu reprezintă un argument pentru a se oferi un răspuns contrar la această chestiune.
70. Conform dispoziţiilor art. 424 alin. (5) din Codul administrativ, perioada de suspendare a raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici nu constituie vechime în muncă, în specialitate şi în grad profesional, cu excepţiile prevăzute de lege, textul referindu-se la situaţiile ce nu au făcut obiectul unei acţiuni în justiţie.
71. Raţiunea pentru care aceste despăgubiri ar trebui acordate şi nu sunt exceptate de legiuitorul Codului administrativ este aceea că funcţionarul public a fost repus în funcţia avută anterior suspendării, ca urmare a pronunţării unei hotărâri judecătoreşti de achitare sau de încetare a procesului penal; prin urmare, vinovăţia funcţionarului public nu există, repararea prejudiciului urmând să fie integrală, pentru faptul că acesta a fost lipsit pe perioada suspendării de salariu şi de celelalte drepturi băneşti cuvenite.
72. În situaţia expusă, acordarea drepturilor salariale aferente perioadei de suspendare se realizează în condiţiile art. 52 alin. (2) din Codul muncii, coroborat cu dispoziţiile art. 367 din Codul administrativ, şi nu în condiţiile prevăzute în cuprinsul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ.
73. În argumentarea soluţiei propuse se porneşte de la prevederile art. 367 din Codul administrativ, conform cărora dispoziţiile părţii a VI-a – Statutul funcţionarilor publici – se completează cu prevederile legislaţiei muncii, precum şi cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz.
74. Potrivit art. 52 alin. (2) din Codul muncii, salariatului i se plăteşte o despăgubire egală cu salariul şi celelalte drepturi de care a fost lipsit pe perioada suspendării contractului de muncă.
75. În cuprinsul Codului administrativ, capitolul IX, secţiunea a 3-a, se enumeră cazurile de încetare a raportului de serviciu, iar prevederile art. 527 intitulate „Anularea actului administrativ de încetare a raportului de serviciu” stipulează că, în situaţia în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, funcţionarul public poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ, precum şi plata unei despăgubiri egale cu diferenţa între veniturile obţinute în perioada respectivă şi cuantumul salariilor indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat.
76. După cum se poate observa, dispoziţiile art. 527 din Codul administrativ privesc cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale.
77. Înseşi dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 consideră că legea specială, Codul administrativ, se completează cu normele generale în materie, în speţă normele generale fiind cele prevăzute de Codul muncii, avându-se în vedere că numai prevederile art. 52 alin. (2) din Codul muncii reglementează situaţia în care, ulterior suspendării contractului de muncă, drept urmare a trimiterii în judecată pentru fapte penale incompatibile cu funcţia deţinută, se constată nevinovăţia salariatului şi că acestuia i se plăteşte o despăgubire egală cu salariul şi celelalte drepturi de care a fost lipsit pe perioada suspendării contractului de muncă.
78. Faptul că suspendarea contractului de muncă, în condiţiile art. 52 alin. (1) lit. b) din Codul muncii, are loc din iniţiativa angajatorului nu conduce la o soluţie contrară, deoarece nu interesează că, în cuprinsul normei generale, suspendarea este din iniţiativa angajatorului, iar, în cazul funcţionarului public, aceasta se produce de drept, cât timp premisele şi consecinţele sunt aceleaşi, respectiv dovedirea nevinovăţiei persoanei în cauză şi reluarea activităţii anterioare.
79. Ca urmare a tăcerii normei speciale în privinţa despăgubirilor, funcţionarului public nu îi poate fi refuzată o cerere de despăgubire întemeiată pe dispoziţiile legii generale, aceasta fiind în conformitate cu prevederile art. 367 din Codul administrativ şi ale art. 52 alin. (2) din Codul muncii.
80. În acelaşi sens s-a reţinut şi în considerentele Deciziei nr. 38 din 18 mai 2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunţată în Dosarul nr. 617/1/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 661 din 27 iulie 2020, la paragraful 102 statuându-se următoarele:
„Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că posibilitatea unei completări cu prevederile din legislaţia muncii a oricăror dispoziţii din Legea nr. 188/1999, deci nu doar ale art. 86 alin. (3) din acest act normativ, la care face referire instanţa de sesizare, este reglementată prin dispoziţiile art. 117 din lege, în care se prevăd şi condiţiile unei astfel de completări, respectiv în urma unei verificări a măsurii în care aceste dispoziţii nu contravin normelor din legislaţia specifică funcţiei publice”.
81. În legătură cu o posibilă aplicare prin analogie a dispoziţiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, se consideră că această teză nu poate fi primită faţă de dispoziţiile art. 1 şi 10 din Codul civil.
82. Potrivit art. 1 alin. (1) şi (2) din Codul civil, izvoare ale dreptului civil sunt legea, uzanţele şi principiile generale de drept; în cazurile neprevăzute de lege se aplică uzanţele, iar, în lipsa acestora, dispoziţiile legale privitoare la situaţii asemănătoare, iar când nu există asemenea dispoziţii, principiile generale ale dreptului.
83. Art. 10 din Codul civil interzice analogia în cazul normelor speciale care derogă de la o dispoziţie generală şi care restrâng exerciţiul unor drepturi civile sau care prevăd sancţiuni civile.
84. Coroborând dispoziţiile art. 1 şi 10 din Codul civil se reţine că este permisă analogia, în rândul izvoarelor de drept, numai în măsura în care nu există dispoziţii legale şi nici uzanţe, însă există excepţie de la aplicarea analogiei în privinţa legilor care derogă de la o dispoziţie generală, în ceea ce priveşte legile care restrâng exerciţiul unor drepturi, precum şi în cazul legilor care prevăd sancţiuni civile.
85. Dispoziţiile art. 527 alin. (1) din Codul administrativ derogă de la dispoziţiile generale identificate anterior, optând pentru plata unei despăgubiri limitate, constând în diferenţa între veniturile obţinute în perioada în care raportul de serviciu a încetat şi cuantumul veniturilor de care ar fi beneficiat funcţionarul public, dacă nu ar fi intervenit încetarea raportului de serviciu.
86. Întrucât Codul administrativ a reglementat o situaţie strict determinantă, plata despăgubirilor în cazul încetării nelegale a raportului de serviciu, aceasta nu poate fi aplicată prin analogie şi situaţiei ce nu a fost reglementată expres de dispoziţiile aceluiaşi act normativ, dar poate fi soluţionată în conformitate cu prevederile art. 367 din Codul administrativ, prin completarea cu dispoziţiile legislaţiei muncii, norme generale în materie.
87. Faţă de cele arătate, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept se va pronunţa asupra cazului de suspendare de drept prevăzut de dispoziţiile art. 513 alin. (1) lit. l) din Codul administrativ, întrucât această situaţie a făcut obiectul sesizării, se va elimina lit. b) din întrebarea adresată, întrucât răspunsul pentru lit. a) este suficient şi cuprinzător, fără a se preciza expres că noua reglementare (Codul administrativ) nu exclude dreptul funcţionarului de a solicita despăgubiri în condiţiile arătate şi se va preciza norma ce se cere a fi interpretată.
Pentru considerentele expuse, ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a considerat că se impune admiterea sesizării, pronunţând următoarea soluţie:
„Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 230/84/2022, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile şi, în consecinţă, stabileşte că:
În interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 513 alin. (1) lit. l) din Codul administrativ, în contextul abrogării prevederilor art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, acordarea drepturilor salariale aferente perioadei de suspendare se realizează în condiţiile art. 52 alin. (2) din Codul muncii, în raport cu prevederile art. 367 din Codul administrativ.
Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 15 mai 2023.”
Avocat Andrei Pap
PAP | law office
