Consideraţii privitoare la infracţiunea de abuz în serviciu. Propunere de modificare a textului legal, în scopul eliminării interpretărilor deficitare
8 august 2022 | Florin Călin MATEI
Florin Călin Matei
Obiectul prezentului referat îl constituie infracţiunea de abuz în serviciu, prevăzută în articolul 297 din Noul Cod penal. În cele ce urmează voi prezenta anumite particularităţi privitoare la prezenta infracţiune, şi anume: obiectul juridic, obiectul material, subiectul activ, latura obiectivă, precum şi unele probleme care au apărut în legătură cu infracţiunea incriminată în articolul 297 din Noul Cod penal, şi care au făcut obiectul unei excepţii de neconstituţionalitate.
Înainte de toate, este necesară prezentarea textului de lege al infracţiunii de abuz în serviciu, astfel: “(1) Fapta funcționarului public care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, nu îndeplinește un act sau îl îndeplinește în mod defectuos și prin aceasta cauzează o pagubă ori o vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice se pedepsește cu închisoarea de la 2 la 7 ani și interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcție publică.
(2) Cu aceeași pedeapsă se sancționează și fapta funcționarului public care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, îngrădește exercitarea unui drept al unei persoane ori creează pentru aceasta o situație de inferioritate pe temei de rasă, naționalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, orientare sexuală, apartenență politică, avere, vârstă, dizabilitate, boală cronică necontagioasă sau infecție HIV/SIDA.”[1]
Prezenta infracţiune a avut ca principal scop tragerea la răspundere a funcţionarilor publici care nu îşi îndeplinesc atribuţiile de serviciu conform Constituţiei şi celorlalte norme care reglementează activitatea acestora. Însuşi Constituţia prevede că, cetăţenii cărora le sunt încredinţate funcţii publice, precum şi militarii, răspund de îndeplinirea cu credinţă a obligaţiilor ce le revin, şi în acest scop, vor depune jurământul cerut de lege.[2]
După cum am putut observa, textul de lege prevede o variantă de tip şi una asimilată.[3]
Obiectul juridic al variantei tip, prevăzute la articolul 297 alin. 1 îl constituie relaţiile sociale privitoare la asigurarea bunului mers al serviciului prin îndeplinirea îndatoririlor de serviciu în mod concret, precum şi relaţiile sociale privitoare la apărarea intereselor legitime ale unei persoane fizice sau juridice.[4]
Obiectul juridic al variantei asimilate, prevăzute la articolul 297 alin. 2 îl constituie relaţiile sociale privitoare la bunul mers al activităţii de serviciu din punct de vedere al asigurării egalităţii în drepturi şi a liberei exercitări a drepturilor persoanelor, fără nicio discriminare dintre cele prevăzute în norma de incriminare.[5]
Cât priveşte obiectul material, infracţiunea de abuz în serviciu este lipsită de obiect material.[6]
Subiectul activ al infracţiunii, atât în forma de bază cât şi în cea asimilată poate fi funcţionarul public astfel cum este definit de articolul 175 alin. 1 din Noul Cod penal, anume persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără o remuneraţie: exercită atribuţii şi responsabilităţi, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti (de exemplu: Preşedintele României, deputaţii sau senatorii, membrii Guvernului, judecătorii, procurorii şi membrii CSM), exercită o funcţie de demnitate publică sau o funcţie publică de orice natură (de exemplu, funcţionarii publici propriu-zişi sau cei cu statut special, funcţionarii publici din cadrul administraţiei publice centrale sau locale, funcţionarii parlamentari, primarii, preşedinţii de consilii locale sau judeţene, preşedintele Curţii de Conturi, poliţiștii etc.), exercită, singură sau împreună cu alte persoane în cadrul unei regii autonome (spre exemplu, Regia Autonomă Monitorul Oficial, Regia Autonomă Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat etc,) al altui operator economic sau al unui persoane juridice cu capital integral sau majoritar de stat, atribuţii legate de realizarea obiectului de activitate al acesteia (de pildă, guvernatorul Băncii Naţionale a României, directorii regiilor autonome), precum şi persoana asimilată funcţionarului public potrivit articolului 175 alin. 2 din Noul Cod penal, (anume persoana care exercită un serviciu de interes public pentru care a fost învestită de autorităţile publice sau care este supusă controlului ori supravegherii acestora cu privire la îndeplinirea respectivului serviciu public), poate fi subiect activ nemijlocit al infracţiunii de abuz în serviciu dacă fapta este comisă în exercitarea atribuţiilor de serviciu (de exemplu: notarii publici, executării judecătoreşti).[7]
Totodată, pot fi subiecţi activi nemijlociţi ai infracţiunii de abuz în serviciu în varianta atenuată şi funcţionarii privaţi, anume acele persoane care exercită, permanent sau temporar, cu sau fără remuneraţie, o însărcinare de orice natură în serviciu unei persoane fizice dintre cele prevăzute la articolul 175 alin. 2 din Noul Cod penal, ori în cadrul oricărei persoane juridice, faţă de obiectul juridic principal al infracţiunii de abuz în serviciu şi faţă de domeniul de aplicare a articolului 308 din Noul Cod penal, funcţionarul privat trebuie să se afle în raporturi de serviciu cu persoana prevăzută la articolul 175 alin. 2 din Noul Cod penal ori cu persoana juridică.[8]
Cât priveşte participaţia penală, aceasta este posibilă în toate formele: coautorat, dacă toţi făptuitorii au calitatea de funcţionari publici, iar complicitatea sau instigarea, indiferent de calitatea participanţilor.[9]
Latura obiectivă a infracţiunii de abuz în serviciu (varianta tip)
Elementul material constă într-o faptă abuzivă a funcţionarului public, care se poate realiza alternativ, într-o formaă comisivă sau omisivă, prin neîndeplinirea unui act sau îndeplinirea în mod defectuos a unui act.[10]
Prin sintagma nu îndeplineşte un act se înţelege neefectuarea, neexecutarea unui act de serviciu care trebuia îndeplinit în virtutea îndatoririlor de serviciu ale funcţionarului respectiv sau care intră în competenţa funcţională a acestuia.[11]
Prin expresia îndeplineşte în mod defectuos, se înţelege îndeplinirea făcută altfel decât se cuvenea să fie făcută; defectuozitatea în îndeplinire poate privi conţinutul, forma sau întinderea îndeplinirii, momentul efectuării, condiţiile de efectuare etc.[12]
Sintagma îndeplineşte în mod defectuos, a ridicat unele probleme în practica judiciară, astfel încât, aceasta o constituit obiectul unei excepţii de neconstituţionalitate, în motivarea căreia, autorii susţin că dispoziţiile de lege criticate sunt lipsite de previzibilitate şi accesibilitate, deoarece din modul de definire al infracţiunii de abuz în serviciu nu poate fi determinate cu exactitate sintagma nu îndeplineşte un act sau îl îndeplineşte în mod defectuos, deci conduita care defineşte elementul material al infracţiunii, şi nici sintagma vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane, care constituie consecinţa presupusei activităţi infracţionale. Totodată, se apreciază că datorită caracterului general şi ambiguu al textului de lege, există posibilitatea reglementării cu privire la conduita funcţionarului şi de către o altă autoritate decât cea legislativă.[13]
Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 405 din 2016, instanţa de contencios constituţional a admis excepţia de neconstituţionalitate şi a constatat că dispoziţiile articolului 297 alin.1 din Noul Cod penal sunt constituţionale în măsura în care prin sintagma îndeplineşte în mod defectuos, din cuprinsul acestora, se înţelege îndeplinirea prin încălcarea legii.[14]
Prezenta decizie a Curţii Constituţionale produce următoarele efecte: a) limitează sfera normelor de complinire numai la cele prevăzute de legislaţia primară; b) operează o dezincriminare in concreto a faptelor constând în neîndeplinirea unui act sau îndeplinirea acestuia în mod defectuos de către un funcţionar public sau privat aflat în exerciţiul atribuţiilor sale de serviciu prevăzute numai în legislaţia secundară sau prevăzută în mod previzibil şi precis doar în legislaţia secundară, dacă norma de drept primar este echivocă, neclară, imprevizibilă nefiind aptă să stabilească limitele în care se pot emite actele de drept secundar; c) impune în sarcina organelor judiciare necesitatea evaluării incidenţei principiului minimei intervenţii a legii penale. Curtea a statuat că sarcina aplicării principiului ultima ratio revine, pe de-o parte Parlamentului sau Guvernului, cât şi organelor judiciare chemate să aplice legea, anume Ministerului Public şi instanţelor de judecată.[15]
Fapta abuzivă trebuie să fie săvârşită în exercitarea atribuţiilor de serviciu ale funcţionarului public, adică cu ocazia şi în cadrul sau în timpul exercitării serviciului. Abuzul în serviciu nu se poate comite în afara cadului serviciului. În principiu, activităţile legate de îndatoririle de serviciu se desfăşoară la locul unde trebuie îndeplinit actul şi în timpul orelor legale de serviciu.[16]
Totodată, fapta abuzivă trebuie să cauzeze, ca rezultat specific, o vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane ori o pagubă a acesteia. Paguba constă într-o pierdere, de natură patrimonială, în sarcina subiectului pasiv. Prin vătămarea drepturilor sau intereselor legitime se înţelege orice încălcare, lezare sau prejudiciere morală, fizică sau material adusă intereselor legitime ale unei persoane.[17]
Între fapta abuzivă şi vătămarea cauzată intereselor legitime trebuie să existe un raport de cauzalitate.[18]
Urmarea imediată constă în cauzarea unei pagube ori a unei vătămări determinate a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice, respectiv în cazul formei asimilate vătămarea materială sau morală a dreptului unui persoane prin restrângerea exerciţiului acestuia ori prin crearea unei situaţii de inferioritate.[19]
Latura obiectivă în cazul variantei asimilate
Fapta abuzivă de încălcare a principiului egalităţii în drepturi a persoanelor se poate săvârşi în două modalităţi: prin îngrădirea exercitării unui drept a unui persoane, făptuitorul, fără nicio justificare legală, împiedică o persoană să folosească drepturile pe care le are sau să le exercite în întregime; prin crearea unei situaţii de inferioritate a persoanelor pe unul dintre temeiurile prevăzute în norma de incriminare, făptuitorul creează persoanei, fără o justificare legală, o situaţie de inferioritate în comparaţie cu ceilalţi. În ambele cazuri, acţiunea făpturitorului este săvârşită pe temei de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, orientare sexuală, apartenenţă politică, avere, vârstă, dizabilitate, boală cronică necontagioasă sau infecţie HIV sau SIDA.[20]
Fapta trebuie să cauzeze o efectivă lezare a drepturilor unei persoane, prin îngrădirea exerciţiului acestor drepturi sau prin crearea unei situaţii de inferioritate de drepturi a persoanei.[21]
Concluzii
În concluzie, pentru protejarea intereselor întregii comunităţi şi pentru buna funcţionare a aparatului de stat, este necesară incriminarea în legea penală a infracţiunii de abuz în serviciu. Să nu uităm faptul că dreptul penal are şi o funcţie de protecţie, în acest caz, de protecţie a valorilor sociale care reglementează buna desfăşurare a activităţii de serviciu. Chiar dacă legiuitorul care a incriminate fapta de abuz în serviciu a tratat textul de lege cu superficialitate, Curtea Constituţională a reuşit să lămurească unele chestiuni de ordin practic. Nu putem trece cu vederea nepăsarea Parlamentului României cu privire la infracţiunea de abuz în serviciu, nepăsare care reiese din simplul fapt că acesta nu şi-a prezentat un punct de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate, aşa cum a făcut Guvernul, precum şi Avocatul Poporului, atunci când instanţa de contencios constituţional l-a cerut, precum şi din faptul că acesta nu a adaptat textul incriminat la articolul 297 din Noul Cod penal la decizia Curţii, sau mai bine spus nu a adus vreo modificare textului de lege, pentru o mai bună înţelegere a acestuia.
Din punctul meu de vedere, textul privitor la abuzul în service ar trebui să aibă următorul conţinut: Fapta funcționarului public care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, nu îndeplinește un act sau îl îndeplinește cu încălcarea prevederilor legale prevăzute în lege, într-o ordonanţă sau hotărâre de Guvern precum şi în alte acte normative privitoare la exercitarea unui funcţii publice și prin aceasta cauzează o pagubă ori o vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice se pedepsește cu închisoarea de la 2 la 7 ani și interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcție publică.
După cum se poate observa, prin refacerea textului de lege am reuşit să elimin interpretările diferite ale acestuia, stabilind cu exactitate ce acte normative trebuiesc respectate de către funcţionarii publici.
[1] Art. 297 din Noul Cod penal, ediţia a 8-a, editura Rosetti, 2019
[2] Constituţia României, Editura Monitorul Oficial, Bucureşti 2010
[3] Radu Bodea, Bogdan Bodea, Drept penal. Partea specială, Ed. Hamangiu, Bucureşti 2018, p. 439
[4] Ibidem
[5] Ibidem, p. 442
[6] Ibidem, p. 439
[7] Mihail Udroiu, Drept penal. Partea specială, Ed. C.H. Beck, Bucureşti 2019, p. 645
[8] Ibidem, p. 646
[9] Ibidem
[10]Radu Bodea, Bogdan Bodea, Drept penal. Partea specială, Ed. Hamangiu, Bucureşti 2018, p. 439
[11] Ibidem
[12] Mihail Udroiu, Drept penal. Partea specială, Ed. C.H. Beck, Bucureşti 2019, p. 647
[13] Decizia Curţii Constituţionale a României 405 din anul 2016
[14] Mihail Udroiu, Drept penal. Partea specială, Ed. C.H. Beck, Bucureşti 2019, p. 647
[15] Ibidem, p. 647 – 649
[16] Radu Bodea, Bogdan Bodea, Drept penal. Partea specială, Ed. Hamangiu, Bucureşti 2018, p. 440
[17] Ibidem
[18] Ibidem
[19] Mihail Udroiu, Drept penal. Partea specială, Ed. C.H. Beck, Bucureşti 2019, p. 649
[20] Radu Bodea, Bogdan Bodea, op. p. 443
[21] Ibidem
Consilier juridic Florin Călin Matei
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
