RIL admis. Funcţia de manager de spital public persoană fizică/şef de secţie din spital public este incompatibilă cu cea de administrator al unei societăţi dintre cele prevăzute de Legea societăţilor nr. 31/1990
10 august 2023 | Andrei PAP
Andrei Pap
În Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 724 din 7 august 2023, a fost publicată Decizia nr. 14/2023 privind examinarea recursului în interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
I. Titularul și obiectul recursului în interesul legii
La data de 8 mai 2023, Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu soluţionarea recursului în interesul legii vizând următoarea problemă de drept: interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 95/2006), respectiv ale art. 180 alin. (1) lit. b) din acelaşi act normativ – forma în vigoare până la data de 31 august 2015, data republicării legii.
II. Analiza Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
ÎCCJ – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, examinând recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, a subliniat următoarele:
[…]
59. Sesizarea priveşte interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 [respectiv art. 180 alin. (1) lit. b) din acelaşi act normativ, forma în vigoare până la data de 31 august 2015, data republicării legii].
60. Dispoziţiile din Legea nr. 95/2006 interpretate diferit au următorul cuprins:
Art. 178. – „(1) Funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu: (…) c) exercitarea oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager, inclusiv cele neremunerate; (…)”
Art. 185. – „(…) (15) Dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. c), d), e) şi g) referitoare la incompatibilităţi şi ale art. 178 alin. (2) referitoare la conflictul de interese, sub sancţiunea rezilierii contractului de administrare şi a plăţii de despăgubiri pentru daunele cauzate spitalului, în condiţiile legii, se aplică şi şefilor de secţie, de laborator şi de serviciu medical din spitalele publice.”
61. Problema de drept soluţionată diferit priveşte, în esenţă, regimul incompatibilităţilor reglementat de dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006, fiind necesar a se stabili prin prezentul mecanism procedural de asigurare a interpretării şi aplicării unitare a legii dacă funcţia de manager de spital public persoană fizică/şef de secţie din spital public este sau nu incompatibilă cu cea de administrator al unei societăţi reglementate de Legea nr. 31/1990.
62. Pentru o facilă înţelegere trebuie precizat mai întâi că Legea nr. 95/2006 a fost iniţial publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 372 din 28 aprilie 2006, incompatibilitatea analizată fiind prevăzută în art. 180 alin. (1) lit. b), cu următorul cuprins:
„(1) Funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu:
(…)
b) exercitarea oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager, inclusiv cele neremunerate; (…).”
63. Legea a fost republicată în temeiul art. VI din Legea nr. 184/2015 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2011 privind stabilirea unor contribuţii pentru finanţarea unor cheltuieli în domeniul sănătăţii, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 490 din 3 iulie 2015, dându-se textelor o nouă numerotare.
64. Art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 a devenit astfel art. 178 alin. (1) lit. c), având exact acelaşi conţinut.
65. Ulterior, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2016, dispoziţiile art. 178 din legea menţionată au fost modificate şi completate, fiind reglementat un nou caz de incompatibilitate prin art. 178 alin. (1) lit. g), conform căruia funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu „exercitarea funcţiei de membru în organele de conducere, administrare şi control în societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare”.
66. Divergenţa de interpretare porneşte, în primul rând, de la stabilirea sensului juridic al celor două noţiuni (cea de „manager” şi cea de „administrator”).
67. Pentru a putea lămuri dacă noţiunile de „manager” şi „administrator” al unei societăţi sunt sau nu diferite, este necesară, mai întâi, raportarea la conţinutul acestor noţiuni, la atribuţiile îndeplinite în exercitarea lor.
68. În acest sens nu se poate porni de la aplicarea principiului legislativ al unităţii terminologice, astfel cum este reglementat de dispoziţiile art. 37 din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora „în limbajul normativ aceleaşi noţiuni se exprimă numai prin aceiaşi termeni”, cât timp Legea nr. 95/2006 nu defineşte termenul „manager” şi nici „administrator”.
69. În schimb, astfel cum a arătat Curtea Constituţională în considerentele Deciziei nr. 272 din 22 aprilie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 22 din 7 ianuarie 2022 (paragraful 16), făcând trimitere la Decizia nr. 110 din 28 februarie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 452 din 5 iunie 2019 (paragraful 17) şi la Decizia nr. 263 din 23 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 562 din 9 iulie 2019 (paragraful 19), în Legea nr. 95/2006 nu este definit termenul „manager”, astfel că definiţia conceptului utilizat de legiuitor este cea uzuală, cuprinsă în D.E.X.
70. Or, potrivit D.E.X., noţiunea de „manager” presupune activităţi de organizare, conducere, administrare a cheltuielilor financiare etc.
71. În acelaşi sens este de remarcat că, deşi Legea nr. 95/2006 nu defineşte termenul „manager”, totuşi prevede expres, la art. 182 (devenit art. 180 după republicare), care sunt atribuţiile acestuia, rezultând în mod clar că este vorba despre atribuţii de organizare şi administrare, similar definiţiei din D.E.X.
72. În continuare, privind noţiunea de „administrator” se constată că nici aceasta nu este definită în vreun act normativ, însă Legea nr. 31/1990 şi Legea contabilităţii nr. 82/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 82/1991), reglementează atribuţiile administratorului unei societăţi, acestea fiind: administrarea procedurilor juridice legate de realizarea obiectului de activitate al societăţii; stabilirea şi verificarea programului de lucru; gestionarea bunurilor societăţii; administrarea operaţiunilor legale de încadrare în muncă a angajaţilor; semnarea documentelor oficiale în numele firmei (spre exemplu, contracte); reprezentarea societăţii în diferite situaţii.
73. Din dispoziţiile art. 70 alin. (1) din Legea nr. 31/1990 rezultă clar că administrarea societăţii nu este altceva decât o parte integrantă a noţiunii de management al societăţii.
74. Aşa fiind, este evident că, deşi activităţile de manager şi administrator sunt codificate diferit prin clasificarea ocupaţiilor, conţinutul celor două noţiuni se referă la exercitarea, identic, a activităţilor de organizare, conducere şi administrare, existând o identitate conceptuală şi atribuţională între noţiunile de „administrator” şi „manager”.
75. Privind câmpul de aplicare al celor două noţiuni (sistemul public sau privat), este de precizat că în analizarea termenului „manager” din Legea nr. 95/2006 nu trebuie făcută referire la prevederile Legii contractului de management nr. 66/1993, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 66/1993), întrucât „acest act normativ se referă la funcţia exercitată în cadrul societăţilor în care statul deţine acţiuni aferente unei cote de cel puţin 50% din capitalul social, fără legătură cu sfera noţiunii de «manager» în sensul Legii nr. 95/2006 sau de «administrator» (…) în sensul Legii societăţilor nr. 31/1990”, astfel cum a statuat Curtea Constituţională la paragraful 19 din Decizia nr. 386 din 5 iulie 2022.
76. Nu prezintă importanţă nici faptul că funcţia de manager a fost exercitată fără remuneraţie, simpla deţinere a celor două calităţi fiind suficientă pentru reţinerea stării de incompatibilitate.
77. Nici argumentul potrivit căruia menţionarea distinctă a calităţilor de administrator şi manager în cuprinsul dispoziţiilor Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 161/2003), este de natură a reflecta concepţia legiuitorului de a exclude funcţia de administrator din câmpul de aplicare al dispoziţiilor art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 nu poate fi susţinut la o analiză temeinică a cuprinsului dispoziţiilor art. 84 alin. (1) lit. c), art. 85 alin. (1) lit. e), art. 87 alin. (1) lit. d) şi art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.
78. Enumerarea distinctă a funcţiilor specifice societăţilor nu reprezintă un argument pentru a demonstra tratamentul diferit al funcţiei de administrator faţă de cea de manager, ci un argument al concluziei potrivit căreia legiuitorul a înţeles să reglementeze de o manieră exhaustivă instituţia incompatibilităţii, demnă de remarcat fiind sintagma „sau orice funcţie de conducere ori de execuţie”, de unde rezultă faptul că enumerarea cuprinsă în norma analizată nu este limitativă, ci exemplificativă şi că legiuitorul a urmărit să evite exercitarea funcţiei publice concomitent cu orice altă funcţie de conducere din cadrul societăţilor sau entităţilor menţionate în text.
79. Pe de altă parte, în interpretarea textelor legale analizate trebuie ţinut seama şi de scopul incompatibilităţilor instituite de Legea nr. 95/2006, judecătorul fiind obligat să interpreteze şi să aplice legea conform scopului acesteia.
80. În acest sens se reţine că, potrivit art. 180 din lege – forma în vigoare până la data de 31 august 2015, data republicării legii:
„(1) Funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu:
a) exercitarea oricăror alte funcţii salarizate, nesalarizate sau/şi indemnizate inclusiv în cadrul unei autorităţi executive, legislative ori judecătoreşti;
b) exercitarea oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager, inclusiv cele neremunerate;
c) exercitarea unei activităţi sau a unei funcţii de membru în structurile de conducere ale unei alte unităţi spitaliceşti;
d) exercitarea oricărei funcţii în cadrul organizaţiilor sindicale sau patronale de profil.”
81. Deşi, ca regulă, în materia incompatibilităţilor normele legale sunt de strictă interpretare şi aplicare, se observă că prin textul de lege mai sus citat s-a instituit nu o singură incompatibilitate, ci un întreg ansamblu de incompatibilităţi, al căror scop evident este asigurarea obiectivităţii în exercitarea unei funcţii publice şi evitarea concentrării de către una şi aceeaşi persoană a unor prerogative excesive, care ar putea fi incompatibile.
82. Stabilirea acestei incompatibilităţi este justificată de existenţa unui conflict real între cele două funcţii, care poate avea consecinţe negative asupra modului lor de exercitare.
83. În sprijinul acestei concluzii este şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 386 din 5 iulie 2022, anterior menţionată, prin care s-a respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006, în forma ulterioară republicării, şi în ale cărei considerente se arată:
„22. (…) Referitor la scopul urmărit de legiuitor prin textul de lege criticat, se reţine că acesta este justificat de necesitatea exercitării funcţiei de manager de spital în condiţii de integritate şi transparenţă decizională, pentru realizarea atribuţiilor sale. Prevederile legale criticate sunt adecvate scopului urmărit, deoarece excluderea de la exercitarea altor activităţi constituie un mijloc apt să impună transparenţă şi obiectivitate crescută, cu privire la exercitarea funcţiei de manager. Referitor la caracterul necesar al măsurii, Curtea reţine că acesta este justificat, deoarece funcţia de manager presupune exercitarea atribuţiilor referitoare la bugetul spitalului public. Curtea mai observă, de asemenea, că există un raport rezonabil de proporţionalitate între cerinţele de interes general, referitoare la exercitarea cu imparţialitate a funcţiei publice, şi protecţia dreptului fundamental la muncă al autorului. În concluzie, textul de lege criticat nu aduce atingere dreptului la muncă, ci doar îl limitează, cu privire la exercitarea altor activităţi decât funcţia publică deţinută, pe o perioadă determinată.”
84. În acelaşi sens sunt şi considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 272 din 22 aprilie 2021 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006, conform cărora:
„13. (…) potrivit art. 178 alin. (1) lit. c) şi art. 185 alin. (6) şi (15) din Legea nr. 95/2006, exercitarea oricărei alte activităţi, cu excepţia celei de cadru didactic universitar, în paralel cu aceea de şef de secţie într-un spital, creează o stare de incompatibilitate. Faptul că legiuitorul nu a enumerat toate categoriile de activităţi ce creează respectiva stare nu aduce atingere principiului constituţional invocat, deoarece orice normă juridică trebuie să aibă un anumit grad de abstractizare. Revine instanţei, în procesul de interpretare şi aplicare a legii, rolul de a identifica aceste cazuri.”
85. Referitor la principiul aplicabilităţii generale a legilor, prin hotărârile Curţii Europene a Drepturilor Omului din 22 noiembrie 1995, 24 mai 2007, 12 februarie 2008 şi 21 octombrie 2013, pronunţate în cauzele S.W. împotriva Regatului Unit, paragraful 36, Dragotoniu şi Militaru-Pidhorni împotriva României, paragrafele 36 şi 37, Kafkaris împotriva Ciprului, paragraful 141, şi Del Rio Prada împotriva Spaniei, paragrafele 92 şi 93, s-a reţinut că formularea legilor nu poate prezenta o precizie absolută. Una dintre tehnicile standard de reglementare constă în recurgerea mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive.
86. Considerente identice se regăsesc şi în Decizia Curţii Constituţionale nr. 611 din 2 octombrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 175 din 5 martie 2019, prin care s-a respins excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 178 alin. (1) lit. b) şi art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006, în forma anterioară modificărilor aduse prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2016.
87. Nu s-ar putea susţine că prin asimilarea noţiunii de „administrator” cu cea de „manager” legea ar fi lipsită de previzibilitate.
88. Calitatea legii de a fi previzibilă este un criteriu de constituţionalitate ce se analizează exclusiv prin raportare la Legea fundamentală. Or, chiar instanţa care deţine monopolul controlului de constituţionalitate a legii, Curtea Constituţională, a respins criticile de neconstituţionalitate pe motivul lipsei de previzibilitate a legii, apreciind că norma de drept este previzibilă, iar, în lipsa unei definiţii legale a noţiunii de „manager” în chiar actul normativ analizat, înţelesul acestei noţiuni nu poate fi decât cel general din D.E.X.
89. Nu în ultimul rând, trebuie notat că prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2016 dispoziţiile art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 au fost modificate şi completate, fiind reglementat un nou caz de incompatibilitate prin litera g) a textului de lege menţionat.
90. Conform acestor prevederi legale, funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu: „exercitarea funcţiei de membru în organele de conducere, administrare şi control în societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare”.
91. Acest nou caz de incompatibilitate nu se suprapune celui de la art. 178 alin. (1) lit. c) din lege şi nu înseamnă că până la apariţia Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2006 nu era reglementată incompatibilitatea dintre funcţia/activitatea managerului de spital şi cea a administratorului unei societăţi.
92. În acest sens este de reţinut că Legea nr. 31/1990 conţine reguli diferite privind conducerea şi administrarea societăţilor, în funcţie de forma juridică a acestora.
93. Astfel, dreptul de administrare poate reveni uneia sau mai multor persoane fizice (în cazul tuturor tipurilor de societăţi reglementate) sau unui organism colectiv (consiliul de administraţie în cazul societăţilor pe acţiuni care au optat pentru un sistem unitar, conform art. 137 din lege).
94. Dacă acţionarii optează pentru sistemul dualist, societatea va fi administrată de directorat [organ de conducere, conform art. 1531 alin. (1) din Legea nr. 31/1990] şi consiliul de supraveghere [organ de control, conform art. 1531 alin. (2) din Legea nr. 31/1990].
95. Aşadar, prin introducerea literei g) la art. 178 din Legea nr. 95/2006, legiuitorul a urmărit să extindă incompatibilitatea dintre manager şi administratorul societăţilor reglementate de Legea nr. 31/1990 (statuată încă de la adoptarea Legii nr. 95/2006) şi la celelalte persoane din organele de conducere, administrare şi control ale acestor entităţi.
96. Acest aspect rezultă şi din nota de fundamentare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2016, în care se arată:
„Având în vedere rolul important al membrilor comitetului director în conducerea spitalului se impune reglementarea incompatibilităţii cu funcţia de membru în organele de conducere, administrare şi control ale unui partid politic sau ale unei societăţi reglementate de Legea societăţilor nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi în cazul acestor persoane. (…)
Totodată, pentru a nu afecta capacitatea managerială a şefilor de secţie, de laborator şi de serviciu medical, se impune reglementarea incompatibilităţii acestor funcţii cu funcţia de membru în organele de conducere, administrare şi control ale unei societăţi reglementate de Legea societăţilor nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. În plus, o eventuală implicare a şefilor de secţie, de laborator şi de serviciu medical în conducerea, administrarea sau controlul unor astfel de societăţi ar putea ridica suspiciuni cu privire la posibilitatea influenţării deciziilor de management la nivelul spitalului.”
97. Toate considerentele mai sus prezentate cu privire la managerul de spital sunt aplicabile şi şefilor de secţie, dată fiind norma de trimitere prevăzută de art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006, conform căreia: „Dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. c), d), e) şi g) referitoare la incompatibilităţi şi ale art. 178 alin. (2) referitoare la conflictul de interese, sub sancţiunea rezilierii contractului de administrare şi a plăţii de despăgubiri pentru daunele cauzate spitalului, în condiţiile legii, se aplică şi şefilor de secţie, de laborator şi de serviciu medical din spitalele publice.”
98. Aşadar, există incompatibilitate între activitatea/funcţia de manager de spital persoană fizică şi cea de administrator al unei societăţi dintre cele prevăzute de Legea nr. 31/1990, conform art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006.
III. Soluţia ÎCCJ
Înalta Curte a considerat că se impune admiterea recursului în interesul legii, pronunţând următoarea soluţie:
„Admite recursul în interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi, în consecinţă, stabileşte că:
În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv ale art. 180 alin. (1) lit. b) din acelaşi act normativ, forma în vigoare până la data de 31 august 2015 – data republicării legii, funcţia de manager de spital public persoană fizică/şef de secţie din spital public este incompatibilă cu cea de administrator al unei societăţi dintre cele prevăzute de Legea societăţilor nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă.
Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 26 iunie 2023.”
Avocat Andrei Pap
PAP | law office
