RIL admis. Competenţa materială de soluţionare a litigiilor privind executarea contractelor de achiziţii publice înregistrate pe rolul instanţelor după intrarea în vigoare a modificărilor aduse Legii nr. 101/2016 prin Legea nr. 208/2022, respectiv după data de 10.09.2022, aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului
28 august 2023 | Andrei PAP
Andrei Pap
În Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 753 din 18 august 2023, a fost publicată Decizia nr. 11/2023 privind examinarea recursului în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Cluj, ce formează obiectul Dosarului nr. 1.026/1/2023.
I. Titularul și obiectul recursului în interesul legii
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost învestită, prin sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Cluj, cu soluţionarea recursului în interesul legii ce vizează următoarea problemă de drept:
„Interpretarea şi aplicarea în timp a dispoziţiilor art. 53 alin. (1) şi alin. (11) din Legea nr. 101/2016 şi art. V alin. (3) din Legea nr. 208/2022, în sensul de a se stabili competenţa materială de soluţionare a litigiilor privind executarea contractelor de achiziţii publice înregistrate pe rolul instanţelor după intrarea în vigoare a modificărilor aduse Legii nr. 101/2016 prin Legea nr. 208/2022, respectiv după data de 10.09.2022”.
II. Analiza Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
ÎCCJ – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, examinând recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Cluj, a subliniat următoarele:
[…]
65. Înalta Curte constată că din cererea de sesizare şi din materialele ataşate rezultă că instanţele au întâmpinat dificultăţi în stabilirea instanţei competente să soluţioneze litigiile privind executarea contractelor de achiziţii publice atunci când cererea a fost înregistrată la instanţă după intrarea în vigoare a Legii nr. 208/2022, însă litigiul se referă la executarea unor contracte atribuite în baza unor proceduri de atribuire iniţiate înainte de intrarea în vigoare a acestei legi.
66. Analizând legislaţia relevantă, Înalta Curte reţine că reglementarea competenţei materiale de soluţionare a litigiilor decurgând din executarea unor contracte de achiziţii publice a suferit mai multe modificări după adoptarea, în anul 2016, a pachetului legislativ constând în Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii şi Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor.
67. În forma iniţială a Legii nr. 101/2016, prin art. 53 alin. (1) se dădeau în competenţa instanţei de contencios administrativ toate „procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor”.
68. Prin norma tranzitorie, cuprinsă în art. 69 alin. (2) din acelaşi act normativ, se statua, în principiu, că „Dispoziţiile prezentei legi se aplică numai contestaţiilor/cererilor/plângerilor formulate după intrarea ei în vigoare”.
69. Ulterior, prin art. II din Legea nr. 212/2018 a fost modificat art. 53 din Legea nr. 101/2016, competenţa fiind scindată între instanţele civile şi cele de contencios administrativ. Astfel, prin art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016, astfel cum a fost introdus prin Legea nr. 212/2018, competenţa de judecare a proceselor şi cererilor care decurg din executarea contractelor administrative a fost stabilită în favoarea instanţelor civile, în timp ce instanţele de contencios administrativ au rămas competente, conform art. 53 alin. (1) din acelaşi act normativ, doar în ceea ce priveşte „procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind anularea sau nulitatea contractelor”.
70. Art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 a suferit o nouă modificare prin art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 26/2022, care a dat în competenţa instanţelor civile „litigiile şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative şi cele care decurg din rezilierea, rezoluţiunea, denunţarea unilaterală sau încetarea anticipată a contractelor de achiziţie publică din motive independente de autoritatea contractantă”.
71. În fine, modificarea care a creat dificultăţi de interpretare a fost operată prin Legea nr. 208/2022. Prin art. IV pct. 1 din Legea nr. 208/2022 a fost modificat art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, fiind date în competenţa instanţelor de contencios administrativ, prin completuri specializate în achiziţii publice, „procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor”.
72. Legiuitorul nu a procedat însă cu această ocazie şi la abrogarea sau modificarea art. 53 alin. (11) din acelaşi act normativ, astfel încât, după modificarea survenită prin Legea nr. 208/2022, procesele şi cererile privind executarea contractelor s-au regăsit şi la alin. (1), şi la alin. (11) ale art. 53 din Legea nr. 101/2016.
73. Această necorelare legislativă nu a ridicat însă probleme de interpretare şi nu a generat practică neunitară, instanţele dând prevalenţă intenţiei legiuitorului de modificare a competenţei în ceea ce priveşte litigiile decurgând din executarea contractelor de achiziţii publice. S-a reţinut că este relevantă intenţia legiuitorului exprimată la momentul aprobării spre dezbatere a modificării art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016. Astfel, art. 53 alin. (1), forma modificată, a fost introdus în procesul legislativ prin amendamentul de la pct. 53 din anexa I a Raportului comun asupra proiectului de lege pentru modificarea şi completarea Legii nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, Legii nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, Legii nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii, precum şi a Legii nr. 101/2016, aprobat de Comisia pentru industrii şi servicii şi de Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi spre dezbatere pe fond, cu motivarea potrivit căreia: „în vederea stabilirii unei abordări unitare atât în ce priveşte litigiile ce se nasc din executarea contractelor, cât şi din contestarea actelor administrative emise de autorităţile/entităţile contractante cu privire la modul de îndeplinire a obligaţiilor contractuale, este necesară stabilirea competenţei de soluţionare în sarcina completurilor specializate în cadrul secţiei de contencios administrativ”.
74. Practica neunitară pentru care a fost formulată prezenta sesizare a fost generată de interpretarea normei tranzitorii cuprinse în art. V alin. (3) din Legea nr. 208/2022, potrivit căreia „Prevederile prezentei legi se aplică procedurilor de atribuire iniţiate după data intrării sale în vigoare”. Pornind de la faptul că legiuitorul nu face nicio distincţie, într-o primă orientare jurisprudenţială s-a apreciat că această normă tranzitorie se referă şi la modalitatea de aplicare a modificărilor aduse procedurii de soluţionare a litigiilor, relevantă pentru stabilirea modului de aplicare în timp a acestor modificări fiind considerată data iniţierii procedurii de achiziţie publică. Într-o altă orientare jurisprudenţială s-a apreciat că norma tranzitorie cuprinsă în art. V din Legea nr. 208/2022 priveşte doar modificările aduse normelor privind procedurile de atribuire, iar în ceea ce priveşte modificările aduse procedurii de soluţionare a litigiilor rămân aplicabile prevederile generale cuprinse în art. 24 din Codul de procedură civilă, relevantă fiind în acest caz data sesizării instanţei de judecată.
75. Înalta Curte reţine că cea de a doua interpretare este în litera şi în spiritul legii, pentru considerentele ce vor fi redate în continuare.
76. Este adevărat că, deşi Legea nr. 208/2022 aduce modificări atât Legii nr. 98/2016, Legii nr. 99/2016 şi Legii nr. 100/2016, care conţin, preponderent, norme de drept substanţial, cât şi Legii nr. 101/2016, care conţine, preponderent, norme procedurale referitoare la căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, norma tranzitorie cuprinsă în art. V din Legea nr. 208/2022 nu distinge între aceste două categorii de norme.
77. Cu toate acestea, în speţă, nu se poate face aplicarea principiului potrivit căruia unde legiuitorul nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă. Aceasta întrucât, deşi nu există o distincţie explicită, totuşi, din modul de formulare a legii rezultă că norma tranzitorie priveşte doar modificările aduse normelor susceptibile să se aplice unor proceduri de atribuire, fiind configurat, în acest mod, domeniul de aplicare a normei tranzitorii. Or, etapa executării unui contract administrativ se situează ulterior procedurilor de atribuire a respectivului contract, astfel încât normele care reglementează procedura de soluţionare a litigiilor născute în această etapă nu sunt susceptibile a fi aplicate unor proceduri de achiziţii publice şi, în consecinţă, nu intră în domeniul de aplicare a normei tranzitorii cuprinse în art. V din Legea nr. 208/2022.
78. În cazul acestor norme rămâne aplicabilă regula generală cuprinsă în art. 24 din Codul de procedură civilă, potrivit căruia „Dispoziţiile legii noi de procedură se aplică numai proceselor şi executărilor silite începute după intrarea acesteia în vigoare”.
79. Într-o exprimare riguroasă, dacă legiuitorul ar fi dorit, într-adevăr, să deroge de la norma generală în privinţa modificărilor aduse normelor procedurale cuprinse în Legea nr. 101/2016, ar fi trebuit să precizeze că modificările operate prin Legea nr. 208/2022 se aplică procedurilor de atribuire începute după intrarea în vigoare a acestei legi, precum şi proceselor şi cererilor referitoare la contracte atribuite în baza unor proceduri iniţiate după intrarea sa în vigoare.
80. Faptul că legiuitorul nu a dorit să se abată de la regulile generale în ceea ce priveşte aplicarea în timp a modificărilor aduse normelor procedurale este confirmat şi de evoluţia ulterioară a legislaţiei. Astfel, prin Legea nr. 75/2023 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul investiţiilor publice au fost aduse noi modificări Legii nr. 101/2016. Între altele, a fost modificat art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016, în sensul că au fost date tot în competenţa instanţelor de contencios administrativ şi „litigiile şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative şi cele care decurg din rezilierea, rezoluţiunea, denunţarea unilaterală sau încetarea anticipată a contractelor de achiziţie publică din motive independente de autoritatea contractantă” şi, de asemenea, a fost reglementată calea de atac a apelului la instanţa de contencios administrativ în ceea ce priveşte hotărârile pronunţate în primă instanţă, în soluţionarea „litigiilor şi cererilor privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi al celor privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor administrative”, adică a litigiilor reglementate de art. 53 alin. (1).
81. În ceea ce priveşte modul de aplicare a acestor modificări se constată că nu există nicio prevedere derogatorie, ci, dimpotrivă, potrivit art. XI alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 26/2022, „Prevederile art. III din prezenta ordonanţă de urgenţă se aplică numai contestaţiilor, cererilor sau plângerilor formulate, respectiv termenelor de introducere a acţiunii începute de la intrarea în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă”. Or, dacă am interpreta art. V din Legea nr. 208/2022 în lumina principiului potrivit căruia „unde legiuitorul nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă”, ar rezulta că, în cazul unor litigii, ar putea fi aplicabile modificările aduse prin Legea nr. 75/2023, în considerarea faptului că cererea a fost înregistrată la instanţă după intrarea în vigoare a acestei legi, dar să nu fie aplicabile modificările aduse anterior prin Legea nr. 208/2022, în considerarea faptului că litigiul se referă la un contract atribuit în urma unei proceduri iniţiate înainte de intrarea în vigoare a acestei legi. Ar fi afectată, în acest caz, coerenţa legislativă, întrucât modificările operate prin Legea nr. 75/2023 au fost concepute de legiuitor prin raportare la modificările preexistente aduse Legii nr. 101/2016 şi nu sunt susceptibile să se aplice independent de acestea. Este evident că, dacă legiuitorul ar fi avut în vedere o aplicare în timp a modificărilor aduse prin Legea nr. 208/2022 derogatorie de la dreptul comun, atunci ar fi reglementat şi în Legea nr. 75/2023 o normă tranzitorie care să asigure compatibilitatea reglementărilor aplicabile în aceeaşi perioadă de timp.
82. În concluzie, având în vedere considerentele anterior expuse, în temeiul prevederilor art. 517 din Codul de procedură civilă, se va admite recursul în interesul legii, urmând a se stabili că, după intrarea în vigoare a modificării operate asupra art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, prin Legea nr. 208/2022, competenţa de soluţionare a litigiilor privind executarea contractelor de achiziţii publice aparţine secţiilor de contencios administrativ ale tribunalelor, indiferent de data la care s-a iniţiat procedura de achiziţie.
III. Soluţia ÎCCJ
Înalta Curte a considerat că se impune admiterea recursului în interesul legii, pronunţând următoarea soluţie:
„Admite recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Cluj şi, în consecinţă, stabileşte că:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 53 alin. (1) şi (11) din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor şi ale art. V alin. (3) din Legea nr. 208/2022 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, Legii nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, Legii nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii, precum şi a Legii nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, competenţa materială de soluţionare a litigiilor privind executarea contractelor de achiziţii publice înregistrate pe rolul instanţelor după intrarea în vigoare a modificărilor aduse Legii nr. 101/2016 prin Legea nr. 208/2022, respectiv după data de 10.09.2022, aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului.
Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă.
Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 19 iunie 2023.”
Avocat Andrei Pap
PAP | law office
