Salvgardarea construcției – acordul între interesul public și interesul privat
5 septembrie 2023 | Daniela GRAMATICESCU
Daniela Gramaticescu
Pornind de la principiul fundamental al securității circuitului civil, salvarea actului juridic, în general, și a actului administrativ, în special, s-a conturat ca un principiu fundamental, ce definește teoria nulității în dreptul nostru, mai ales, atunci când se discută nulitatea actelor administrative deja executate sau atunci când situațiile de fapt demonstrează inacțiunea autorităților competente (inacțiunea/culpa autorităților poate crea așteptări legitime administraților) „[Î]n esență, dacă un act administrativ poate fi salvat, atunci el trebuie să fie salvat. Sau, altfel spus, nulitatea trebuie să fie ultima soluție la care recurge administrația/instanța.”[1]
În timp, efectele acestui principiu s-au extins și au fost aplicate cu consecvență și în dreptul urbanismului. Relevantă în acest sens este Decizia ICCJ de Recurs în Interesul Legii nr. 10/28.06.2021, unde principiul salvării actului, mai exact, a efectelor acestuia, s-a materializat în principiul salvării construcției, atât timp când cerințele fundamentale privind construcțiile sunt îndeplinite.
„101. Atât timp însă cât lucrările îndeplinesc cerințele de urbanism, de mediu, de calitate şi siguranță în construcții stabilite de normele în vigoare, interesul public nefiind afectat, blocarea definitivă a intrării în legalitate nu este o soluție constructivă. […]
108. Chiar dacă actualul cadru normativ în materia urbanismului și a regimului juridic al construcțiilor este rezultatul unor intervenții legislative succesive în scopul disciplinării conduitei în domeniul executării lucrărilor de construire sau desființare a construcțiilor, ceea ce se dorește ca finalitate este „salvarea” construcțiilor autorizabile.
109. Fără a nega pericolul social al faptelor de construire fără a obține în prealabil autorizațiile necesare, nu poate fi omis faptul că viziunea legiuitorului a fost aceea de a încerca menținerea acestor construcții, în măsura în care întrunesc condițiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, precum şi toate condiționările legale aplicabile.”
Prioritatea principiului salvării construcțiilor în aplicarea coroborată a acestuia cu principiul securității circuitului civil, principiul protejării dreptului de proprietate, principiul așteptării legitime, principiul protejării interesului public și cel al legalității, derivă din chiar abordarea legiuitorului în consacrarea procedurii de intrare în legalitate, cu istoric legislativ și continuitate în noul Cod al urbanismului.
Referitor la acest ultim act normativ aflat în stadiu de proiect, salutară este posibilitatea salvării construcției prin hotărârea instanței de judecată chiar și în situația în care anularea autorizației de construcție s-a dispus anterior printr-o altă hotărâre judecătorească. Astfel, potrivit art. 373, Proiectul de Lege pentru aprobarea Codului amenajării teritoriului, urbanismului și construcțiilor:
„(1) În cazul construcțiilor realizate în baza unei autorizații de construire anulate de către instanța de judecată, instanța poate dispune, la cererea titularului autorizației de construire anulate, menținerea construcțiilor realizate în cazul în care acestea au fost realizate în conformitate cu dispozițiile legale și reglementările urbanistice aplicabile și dacă răspund cerințelor fundamentale de calitate în construcții.
(2) În vederea menținerii construcțiilor realizate potrivit alin. (1), instanța de judecată dispune din oficiu sau la cererea părții interesate efectuarea unei expertize tehnice de specialitate în condițiile legii în scopul stabilirii respectării dispozițiilor legale și reglementările urbanistice aplicabile.”
Se conturează, deci, o nouă formă de intrare în legalitate alături de cea realizată și în prezent prin intermediul instanței de judecată în cauzele având ca obiect anulare autorizație de construcție ori anulare act al autorității nelegal emis în procedura administrativă de intrare în legalitate, indiferent că vorbim de: (a) intrarea în legalitate potrivit mecanismului prevăzut de art. 28 din Legea nr. 50/1991 coroborat cu art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 – autorizarea post factum și (b) intrarea în legalitate conform mecanismului reglementat de art. 27 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 – intabularea directă a construcțiilor fără autorizație, în baza unui certificat de atestare/unei adeverințe privind edificarea construcției.
Așadar, în principiu, atât în ipoteza construirii fără autorizație, cât și în ipoteza construirii cu nerespectarea autorizației obținute, există posibilitatea de a intra în legalitate, condiționată de faptul că respectiva construcție poate fi încadrată în indicii urbanistici stabiliți prin documentațiile de urbanism și amenajare a teritoriului deja aprobate, respectiv de respectarea standardelor de performanță minime pe care construcțiile și lucrările de construcții trebuie să le îndeplinească pe toată durata de existență a acestora. În plus, o situație nereglementată expres până acum, dar avută în vedere de legiuitor în viitor, este cea privind construcțiile edificate în baza unei autorizații valabile pe timpul edificării și anulate ulterior. Până la legiferarea expresă, aceste ultime situații erau rezolvate în baza principiilor de drept.
Analiza instanței în oricare din situațiile de intrare în legalitate (lato sensu) este limitată la legalitatea actului, astfel că nu se încalcă principiul separației puterilor în stat. În acest sens, este de reamintit care sunt condițiile de valabilitate ale unui act administrativ recunoscute în doctrină – legalitatea per se și oportunitatea emiterii actului administrativ -, respectiv regula potrivit căreia, în principiu, legalitatea poate face controlul instanței, în timp ce oportunitatea intră într-un astfel de control doar dacă este exercitată cu exces / abuz de putere.
„[Î]n perioada postbelică, cu privire la condițiile de valabilitate (validitate) ale actelor administrative a fost pusă în discuție corelația legalitate-oportunitate […].
Într-o formulare generică, legalitatea actelor administrative exprimă obligativitatea conformării acestora dispozițiilor constituționale, legilor adoptate de Parlament, tuturor actelor normative având o forță juridică superioară (A. Iorgovan, op. cit., 200, p. 43). […]
La rândul ei, oportunitatea se regăsește, potrivit unei teze fundamentate în doctrina administrativă occidentală, chiar în puterea discreționară de care dispune administrația, înțeleasă ca acea marjă de libertate, de apreciere, lăsată la latitudinea celui chemat să aplice legea de a opta între mai multe căi posibil de urmat pentru a ajunge la scopul stabilit de legiuitor.” [2]
Fiind în dreptul contenciosului administrativ, analiza de legalitate este strâns legată de analiza existenței unei vătămări, potrivit regulii: dacă vătămarea nu există, nu se poate dispune nulitatea unui act administrativ.
Altfel spus, în contextul pe care îl analizăm, în dreptul urbanismului pare a se consacra tendința potrivit căreia există vătămare doar dacă există o încălcare a condițiilor de fond la realizarea unor construcții, dar și aici trebuie aplicat principiul proporționalității, pentru că analiza se va efectua doar din perspectiva standardelor de performanță minime.
Concluzionând, se poate afirma că autoritatea publică și instanța de judecată în procedurile care au ca obiect construcții pretins nelegal făcute trebuie să respecte principiul salvării construcțiilor când edificarea lor nu produce vătămările prezumate de legiuitor în materia servituților publice/intereselor publice protejate prin reglementări specifice și astfel expres și limitat prevăzute.
[1] O. Podaru, Dreptul amenajării teritoriului, al urbanismului și al construirii, Vol. IV – Un deznodământ nefericit: desființarea construcțiilor, Ed. Hamangiu, București, 2015, p. 39
[2] D. A. Tofan, Drept administrativ, Vol. II, Ediția 5, Ed. C. H. Beck, București, 2020, p. 21
Daniela Gramaticescu, Partener NNDKP
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
