Misiune imposibilă? Piața unică digitală în România între așteptări și realitate
7 septembrie 2023 | Alina-Florentina FASOLE, Sebastian-Andrei COFAS
Alina-Florentina Fasole
Sebastian-Andrei Cofas
Abstract
Momentele critice au constituit întotdeauna un stimul al metamorfozei, luând cu titlu de exemplu Revoluția Franceză, care a schimbat definitiv ordinea de drept și constituționalitatea Franței, sau cele două conflagrații mondiale, care au redirecționat definitiv opinia unei părți însemnate ale omenirii către pace, progres și cooperare după o perioadă antitetică de haos și război. În prezent, societatea este martoră a unui fenomen uimitor. Tehnologia reprezintă stimulul metamorfozei contemporane, aceasta reușind să pătrundă în toate domeniile vieții. Tot datorită acesteia au apărut numeroase fenomene, luând cu titlu de exemplu Inteligența Artificială, Big Data, Internet of Things și nu în ultimul rând Piața Digitală.
1. Introducere
Societatea contemporană este protagonista unei transformări colosale, dar discrete în același timp. Dacă în 1951 cele șase state fondatoare (Franța, Italia, Germania de Vest, Belgia, Țările de Jos și Luxemburg) au simțit nevoia uniformizării piețelor cărbunelui și oțelului, în ziua de astăzi reliefăm o nouă nevoie extrem de asemănătoare ca esența, dar diferită sub aspectul conținutului. Comunitatea Economică Europeană, așa cum era stipulat în articolul 2 al Tratatului de la Roma, se fundamenta pe crearea unei piețe unice, în care statele să-și converge puterile în vederea promovării armoniei economice și creșterii nivelului de trai. Semnarea Tratatului de la Lisabona de către statele membre marchează transformarea Tratatului de instituire a Comunității Economice Europene în Tratatul privind funcționarea Europeană și totodată tranziția de jure de la Comunitate la Uniune.
De la Lisabona și până în zilele noastre, Uniunea și-a îndeplinit cu succes angajamentul de a crea o piață unică și de a reglementa un cadru legal concurențial bazat pe egalitate și cooperare între cetățeni, însă factorii de configurare actuali răspund unei nevoi inovatoare, respectiv Piața Unică Digitală. Privind în perspectivă, statele membre au înțeles necesitatea accederii Uniunii la economia digitală mondială, care este dominată chiar și în prezent de actori importanți ca Statele Unite și Republica Populară Chineză. În acest context, începând cu anii 2000, Uniunea și-a concentrat toate mecanismele decizionale și instituționale în scopul realizării tuturor eforturilor necesare pentru atingerea potențialului de digitalizare.
Uniunea a ales o abordare strategică a Pieței Unice Digitale, bazându-se în preponderență pe digitalizarea unor sectoare cheie de activitate. În același timp, aceasta urmărește ralierea tuturor statelor membre la standardele digitale europene, state printre care se numără și România, aspect pe care urmează să-l analizăm în continuare în cuprinsul acestei lucrări.
2. Piața unică digitală
2.1. Începutul și evoluția Pieței Unice Digitale
Piața Unică Digitală nu este un subiect de actualitate. Ea își are originea încă de la începutul anilor 2000, când, prin Directiva 2000/31/CE privind comerțul electronic, instituțiile europene coroborează concepte ca ,,piața internă” și ,,societatea informațională”. Această directivă constituie doar începutul colectivului de acte legislative adoptate la nivelul Uniunii în această materie, căci în anul 2015, Comisia Europeană lansează Strategia privind Piața Unică Digitală (PUD). Prin această strategie, Președintele Comisiei trage un semnal de alarmă asupra disproporției dintre incapacitatea Uniunii de a se integra în Piața Unică Digitală, cauzată de fenomenul fragmentării legislative, și rapiditatea cu care tehnologia se dezvoltă, dar și asupra imperiozității tranziției către o economie digitală.
Privind ca printr-o lupă, Pandemia Covid-19 a evidențiat necesitatea unei Piețe Unice Digitale Europene funcționale în integralitate[1]. În același timp, pandemia a constituit un factor cheie în impulsionarea digitalizării la nivel european, deoarece statele membre ale Uniunii au înțeles cu adevărat implicațiile sale. Așadar, direcționarea Pieței Unice Europene către digitalizare a necesitat doar un moment critic, care să dezvăluie astfel imperiozitatea acesteia și să trezească conștiința legiuitorului. Începând cu anul 2020, Piața Unică Digitală a devenit un element de bază în agenda politică a Comisiei Europene, aceasta, împreună cu statele membre și celelalte instituții ale Uniunii, depunând eforturi semnificative în direcția construirii unei fundații cât mai solide care să susțină astfel procesul de tranziție.
Strategia Comisiei se bazează pe metoda fundamentală a celor trei piloni: ,,Acces”, ,,Ecosistem” și ,,Economie și Societate”. În ceea ce privește primul pilon, acesta se concentrează pe îmbunătățirea accesului la bunuri și servicii digitale[2], în așa fel încât consumatorii, fie că sunt persoane fizice sau persoane juridice, să poată facilita de conținut digital, servicii și comerț din jurisdicția altor state, beneficiind totodată de o protecție sporită a drepturilor sale. În acest context, geoblocarea este o practică discriminatorie ce produce efecte la nivelul Uniunii, constând în faptul că cetățenii unui stat al Uniunii nu pot accesa site-uri ce poartă ,,naționalitatea” unui alt stat[3]. De asemenea, acest fenomen limitează substanțial alegerile consumatorilor și obligă companiile ce furnizează conținut sau servicii digitale, să își înființeze site-uri locale pe teritoriul fiecărui stat membru, în limitele și restricțiile impuse de fiecare cadru legislativ național, pentru a eluda astfel geoblocarea[4]. Prin implementarea primului pilon, practica geoblocării ar ajunge pe cale de dispariție, cetățenii europeni dobândind prerogativa de a-și exercita drepturile recunoscute de către dreptul european într-un cadru digital caracterizat printr-o uniformitate economică și legislativă.
Cel de-al doilea pilon are ca principal obiectiv crearea unui ecosistem în care rețelele digitale și serviciile să prospere. Timiditatea Uniunii în ceea ce privește implementarea PUD o așază la finalul clasamentului economiei mondiale digitale, dezvoltarea acesteia fiind împiedicată în mod sistematic de fenomenul fragmentării[5]. Prin Strategia privind Piața Unică Digitală, Comisia identifică potențialul Uniunii de a deveni lider mondial al economiei digitale, acest pilon constituind chiar transpunerea practică a acestei afirmații. O economie digitală înfloritoare presupune un cadru legislativ unitar, care să consacre protecția juridică a drepturilor fundamentale ale cetățenilor și care să creeze în același timp un mediu favorabil de dezvoltare a actorilor economici europeni. Așadar, cel de-al doilea pilon are în vedere adoptarea unor noi propuneri de regulamente în domenii de reglementare ca protecția datelor, securitatea cibernetică, comerțul electronic și drepturile de autor.
În continuare, cel de-al treilea pilon învederează necesitatea pregătirii societății pentru tranziția spre digitalizare, sub aspectul educării acesteia în acest spirit, cât și a creșterii potențialului economiei digitale. Întrucât acest proces implică transformări atât din punct de vedere legislativ, cât și economic și social, prepararea cetățenilor reprezintă un punct important pe lista de sarcini a instituțiilor europene, pentru ca schimbarea să nu surprindă o Uniune Europeană nepregătită și pentru ca implementarea să se realizeze în condiții optime.
Abordarea teoretică a celor trei piloni a reușit să se obiectivizeze la nivelul Uniunii prin adoptarea unei serii de acte legislative europene, dar și prin lansarea unor proiecte și planuri de acțiune. În privința primului pilon, Directiva 2018/1972 de instituire a Codului european al comunicațiilor electronice are drept scop convergența sectoarelor de telecomunicații[6], pentru ca cetățenii Uniunii să beneficieze de un acces nelimitat la platformele digitale și de un internet de mare viteză. Mai mult, așteptările Comisiei se ridică până la crearea unei infrastructuri solide care să permită astfel realizarea unei Societăți Gigabit[7] până în anul 2025, pentru a se atinge idealul de interconectivitate și rapiditate a rețelelor. Din păcate, însă, România, alături de alte state europene, nu au reușit să transpună directiva în legislația națională în termenul legal, Comisia declanșând procedura de infringement împotriva acestora, ajungând ulterior și în fața Curții de Justiție pentru aplicarea de sancțiuni[8]. Referitor la practica geoblocării, aceasta a fost soluționată de Uniune prin adoptarea Regulamentului 2018/302 privind prevenirea geoblocării nejustificate, eliminând anumite obstacole ce împiedicau relaționarea comercială dintre subiecte de naționalități diferite. Regulamentul general privind protecția datelor (RGPD) a venit ca un factor de consolidare a protecției drepturilor cetățenilor Uniunii, realizând astfel și obiectivul celui de-al doilea pilon, și anume crearea unui ecosistem sigur, bazat pe o reglementare unitară care să asigure protecția drepturilor persoanelor fizice și juridice. În cele din urmă, provocările generate de pandemia Covid-19 au canalizat atenția Comisiei către competențele lacunare ale societății europene din punct de vedere digital. Ca atare, cel de-al treilea pilon s-a concretizat prin lansarea unor programe de educare ca Europa Digitală, care este un program european de finanțare ce se concentrează pe introducerea tehnologiilor digitale în rândul cetățenilor, societăților comerciale și administrației publice[9], sau Planul de Acțiune e-Health ce are drept scop eficientizarea și creșterea calității sistemului sanitar prin digitalizarea sa.
De asemenea, Busola Digitală Europeană 2030 este un comunicat al Comisiei prin care se punctează o serie de domenii cheie pentru atingerea unei societăți digitalizate din toate punctele de vedere. Comisia amintește aspecte ca digitalizarea întreprinderilor, creșterea competențelor digitale ale cetățenilor și nu în ultimul rând digitalizarea serviciilor publice, ultima dintre acestea având implicații deosebite întrucât ar combate o serie de practici discriminatorii, ca de exemplu incapacitatea persoanelor cu dizabilități de a accesa serviciile publice.
2.2. Integrarea României în Piața Unică Digitală – Perspective
Piața Unică a fost și rămâne cea mai importantă decizie luată de Uniunea Europeană, permițând realizarea idealului coeziunii economice la nivel european, prin gestionarea mult mai eficientă a resurselor naturale și umane, și sporirea oportunităților regionale. Ulterior, avansul tehnologic, aderarea noilor state, dar și evenimentele internaționale au condus la adaptarea acestui obiectiv la nevoile momentului, de aici și pornind ideea pieței unice digitale (PUD). Competitorii la nivel global, precum Statele Unite ale Americii și Republica Populară Chineză, au avut capacitatea de a inova rapid și de a-și dezvolta economia digitală, iar pentru Uniunea Europeană un program precum PUD reprezintă ocazia de a-și defini statutul de actor digital global, iar pentru statele membre, acest lucru ar permite recuperarea decalajelor dintre ele și adaptarea la contextul economic al erei informaționale.
Unul dintre cei mai importanți pași în acest sens, l-a reprezentat eliminarea roaming-ului la nivelul Uniunii Europene, o măsură incipientă a digitalizării acesteia. Eliminarea tarifelor de roaming a permis utilizatorilor de telefonie mobilă să se conecteze la internet și să utilizeze servicii digitale oriunde în UE fără costuri suplimentare, avansând ideea unei Europe interconectate și digitalizate. Pentru un stat precum România, cu diasporă considerabilă, dar și atractiv din punct de vedere economic, această facilitate a reprezentat un pilon în vederea stimulării economiei digitale și îmbunătățirii mobilității cetățenilor săi. O altă inițiativă interesantă este aceea a WiFi4EU care promovează accesul gratuit la rețeaua Wi-Fi a cetățenilor în spațiile publice pe întreg teritoriul Uniunii Europene, prilejuind interconectarea tuturor comunităților atât urbane, cât și rurale.
În ultimii ani, România s-a remarcat prin puternica sa dezvoltare economică și tehnologică, devenind un jucător important la nivel regional, dar și un pol de atractivitate pentru investițiile străine. Prin digitalizarea economiei și formarea de experți, sectorul IT a crescut considerabil și a condus la dezvoltarea unor noi sectoare de afaceri, precum comerțul electronic și marketingul online. Toate aceste schimbări au determinat digitalizarea și îmbunătățirea administrației publice și a serviciilor publice, reducând birocrația și timpul necesar pentru a face rost de anumite documente sau servicii. Deși progresul este unul vizibil, acesta în continuare este centralizat în marile zone urbane și discrepanțele majore între regiuni se adâncesc. Totodată, educația, sănătatea și transportul rămân domenii care necesită planuri solide pentru a putea uniformiza dezvoltarea țării noastre. Poziția și scorul actual al României conform indicelui compozit al economiei și societății digitale printre statele Uniunii Europene ne clasează pe ultimul loc (locul 27)[10] pentru anul 2022. Acest indicator este relevant întrucât evaluează segmente precum conectivitatea (România ocupând locul 15), capitalul uman din domeniu (România ocupând locul 27), utilizarea internetului (România ocupând locul 28), integrarea tehnologiilor digitale (locul 27), respectiv serviciile publice digitale (tot locul 27)[11]. În schimb, deși țara noastră „a rămas în urmă în ceea ce privește o serie de indicatori ai dimensiunii capitalului uman, cu un nivel foarte scăzut de competențe digitale de bază în comparație cu media UE”, aceasta „își menține locurile fruntașe în ceea ce privește proporția femeilor specialiste în domeniul TIC din forța de muncă (locul 2) și în ceea ce privește numărul absolvenților în domeniul TIC (locul 4).”[12]
Din punct de vedere instituțional, activitatea de reglementare în realizarea convergenței digitale este desfășurată de ANCOM – Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicații, ADR – Autoritatea pentru Digitalizarea României, AADR – Agenția pentru Agenda Digitală a Romîniei, împreună cu ministerele de resort, în principal cu cel al Cercetării, Inovării și Digitalizării. Prin stabilirea Strategiei Naționale privind Agenda de Digitalizare a României 2020[13], statul român s-a angajat la dezvoltarea unor sisteme informatice care să aibă capacitatea de a furniza în mod digital serviciile publice esențiale, permițând interconectarea bazelor de date și a registrelor a instituțiilor statului, astfel fiind facilitată relaționarea între acestea și cetățenii țării.
Privind în plan extern, Piața Unică Digitală poate părea o provocare imensă pentru România, dat fiind faptul că tranzacțiile desfășurate pe piețele B2C (Business to Consumer)[14] de comerț electronic depășesc valori de miliarde de dolari. Totuși, acest lucru trebuie să impulsioneze țara noastră și să orienteze economia românească spre cerințele curente în materia pieței digitale, care va conduce la un acces neîngrădit din niciun punct de vedere al întreprinderilor și consumatorilor europeni la bunuri, respectiv servicii online. În mare, putem cataloga acest proces etapizat, ca și o sinergie între planul național și cel comunitar, existând o serie de beneficii care se răsfrâng unele asupra celorlalte. Tendințele spre care întreaga lume se îndreaptă, precum „mobile banking”-ul, afacerile bazate pe „shared economy”, e-commerce-ul, utilizarea Big Data etc., sugerează importanța infrastructurii de comunicații și financiare, care au înlocuit infrastructura care a guvernat până acum Piața Unică Europeană. Prin urmare, deși din punct de vedere al infrastructurii rutiere, feroviare, navale și aeriene România în continuare nu stă bine, domeniul digital poate transforma statul nostru într-un actant competitiv pe plan internațional, prin atragerea de investiții inovative, dar și prin reglementări adaptate la exigențele timpului, atât de natură juridică, cât și de cea administrativă.
2.3. Cetățenia digitală europeană în România
În ultimii ani, spațiul virtual a devenit o a doua realitate a oamenilor, antrenând totodată și o competiție acerbă a companiilor care operează în acest domeniu, multe provenind din America de Nord sau Asia. Întrucât mediul digital nu a putut fi reglementat de la bun început, s-au format anumite monopoluri, care au reușit să controleze procente mari din acesta, stipulând proprii termeni și condiții cu privire la utilizarea acestor platforme. Apple, Amazon, Alphabet, Meta (Facebook) sunt doar câteva dintre aceste exemple, dat fiind faptul că acestea au reușit să acapareze această piață nou apărută. Pe lângă implicațiile lor economice, s-a dovedit și rolul esențial pe care acestea l-au avut în cadrul social și politic, depășindu-și „misiunea” inițială. Astfel, au apărut conceptele de război hibrid, fake news, dark web, clickbait, furt de identitate, elemente a căror reglementare nu se poate realiza în mod concret, dată fiind intercalarea cu anumite drepturi fundamentale ale omului. În același timp, plasarea în umbră a unor probleme evidente ale spațiului virtual, cum ar fi cea a accesului minorilor la elemente nepotrivite vârstei lor, a promovării anumitor standarde ce duc la schimbări comportamentale grave și a suicidului, dovedește puterea exacerbată a acestor actori privați, care se ascund în continuarea sub sintagma „discursului liber” pe care nu-l pot limita. Deși nu realizăm, mediul virtual a schimbat categoric modul în care ne raportăm la viața reală, statele în continuare având o reticență în abordarea acestui subiect Aceste practici nefaste au atras atenția legiuitorilor și a activiștilor care au sesizat faptul că aceste companii pun mai presus maximizarea profitului, decât calitatea produselor și protejarea clienților, a angajaților și a mediului în care operează. Așadar, Uniunea Europeană și-a asumat, ca și în multe alte domenii, rolul de a reglementa acești operatori de date, stabilind standarde, care ulterior au fost preluate și de statele terțe. Regulamentul nr. 679/2016 (Regulamentul General privind Protecția Datelor – RGPD) rămâne unul dintre principalele acte juridice privitoare la lumea digitală, întrucât a reglementat întregul proces de colectare, prelucrare și stocare a datelor cu caracter personal, protejând astfel cetățenii Uniunii Europene de posibilele abuzuri sau gestionări neconforme a datelor personale. Activitatea operatorilor, fie ei locali sau internaționali, atâta timp cât vizează populația Uniunii Europene trebuie să se conformeze standardelor impuse de RGPD, fiind clar faptul că UE se poate impune în sectorul digital. Concomitent, Uniunea Europeană a dezvoltat și inițiativa cu privire la Piața Unică Digitală, care, pe lângă factorul economic, introduce și conceptul de cetățenie digitală.
În mare, cetățenia digitală reprezintă soluția ambițioasă dezvoltată la nivelul Uniunii prin care se dorește utilizarea tehnologiilor informatice pentru a accesa serviciile administrației publice și pentru a facilita comunicarea și cooperarea cu autoritățile statului. În același timp, întrucât mediul virtual a acaparat viețile oamenilor, se prevede și nevoia dobândirii unui set minim de competențe operaționale, dar și de cunoaștere a drepturilor și obligațiilor care revin utilizatorilor platformelor digitale. Responsabilitățile, precum utilizarea precaută a internetului, evitarea comportamentelor ilegale și dăunătoare, respectiv respectarea drepturilor altor utilizatori, sunt similare celor cetățenești. Astfel, putem nota faptul că cetățenia, așa cum o percepem, se dedublează și în curând va urma utilizatorul inclusiv în lumea digitală. În același timp, prin digitalizarea cetățeniei se dorește și o implicare mai activă a populației în ceea ce privește procesul de guvernare, asigurând o accesibilitate mai largă a dreptului de vot la nivelul întregii populației. Deși România a fost angrenată în această digitalizare a cetățeniei, prin dezvoltarea unei legislații în acest sens și de platforme care să ușureze procedurile administrative, precum ghișeul.ro și www.e-guvernare.ro, este important să rămânem realiști și să observăm faptul că la nivelul Uniunii Europene, România se află pe ultimul loc[15] în ceea ce privește acest proces.
Totuși, amintim faptul că, începând cu anii 2000, România a adoptat o serie de legi în vederea stabilirii bazei cetățeniei digitale, precum Legea nr. 16/1996 – Legea Arhivelor Naționale (care a fost corelată și cu prevederile Regulamentului General privind Protecția Datelor); Legea nr. 455/2001 privind semnătura electronică; Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public; Legea nr. 161/2003 privind anumite măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri; Legea nr. 179/2022 privind datele deschise și reutilizarea informațiilor din sectorul public, dar și multe altele.
Schimbările sociale și avansul tehnologic de la începutul celui de-al treilea mileniu au condus la nevoia reglementării mediului online, recunoașterea semnăturii electronice în România prin Legea nr. 455/2001 fiind un pas important în acest sens. Aceasta stabilește cadrul legal pentru utilizarea și certificarea semnăturii electronice în comunicațiile electronice, recunoașterea acesteia ca mijloc valid de autentificare și de semnare a documentelor electronice, dar și pentru furnizorii unor astfel de servicii, care au de îndeplinit anumite cerințe specifice.
În contextul aderării României la Uniunea Europeană anumite modificări legislative au trebuit realizate, astfel, legi precum Legea nr. 544/2001 și nr. 161/2003, au fost emise în vederea promovării unei guvernări transparente și integre, care să reducă corupția și să sporească încrederea cetățenilor în instituțiile publice, consolidând statul de drept și democrația. Printre principalele prevederi ale acestor acte juridice regăsim obligația demnitarilor publici de a-și declara averile și interesele personale, precum și actualizarea acestei declarații în mod regulat; necesitatea asigurării accesului liber la informațiile de interes public de către instituțiile publice, acestea având în vedere și transparentizarea procesului achizițiilor publice, respectiv desfășurarea de consultări publice cu cetățenii și organizațiile neguvernamentale cu privire la elaborarea și implementarea politicilor publice.
Așa cum s-a observat de multe ori în România, pentru ca legislația să evolueze a existat întotdeauna un impuls extern al Uniunii Europene, sau unul intern provenit din mediul privat sau cel neguvernamental. Astfel, așa a fost introdus conceptul de „nomad digital”[16] care semnifică acel străin, angajat cu un contract de muncă la o companie înregistrată în afara României sau care proprietarul unei companii înregistrate în afara României, care prestează servicii prin utilizarea tehnologiei informației și comunicațiilor, de la distanță. În urma pandemiei Covid, țara noastră a devenit atractivă din acest punct de vedere, prin prisma dezvoltării mediului privat și a capacităților tehnologice, dar și a condițiilor de viață, lucru care a determinat introducerea acestei inițiative pentru a fi stimulată atât economia națională, cât și turismul.
Totodată, pandemia a determinat la nivel european accelerarea digitalizării țărilor membre, iar anul acesta, un prim pas concret spre implementarea cetățeniei digitale pe plan național, în condițiile Planului Național de Redresare și Reziliență, a fost reprezentat de Ordonanța nr. 12/2023 pentru modificarea și completarea unor acte normative care cuprind dispoziții privind evidența persoanelor și cartea electronică de identitate, astfel fiind decisă emiterea și folosirea cărților de identitate electronică. Prin cipul inserat în aceste documente se va ușura accesul cetățenilor la serviciile administrației publice, dar se va putea realiza și interoperabilizarea sistemelor IT utilizate de către Direcția Generală pentru Evidența Persoanelor. În același timp, formatul noului act de identitate va fi adaptat la cele emise de alte state europene, de multe ori buletinul românesc fiind greu de interpretat de către persoanele străine abilitate cu controlul său.
Cu toate acestea, deși în anumite materii s-au realizat reglementări specifice în vederea dezvoltării cetățeniei digitale, există încă multe provocări pentru îmbunătățirea aplicării acestui concept în România, din cauza diferențelor de dezvoltare dintre regiunile țării, dar și din lipsa de interes a unor factori de decizie. În același timp, deși există inițiative clare în acest sens, fără „infrastructura” potrivită care să ajute la interoperabilitatea bazelor de date și sistemelor digitale, nu se va putea ajunge la o digitalizare reală pe plan național, care într-adevăr să fie resimțită de către cetățeni. Un bun exemplu îl reprezintă platforma www.ghiseul.ro, în care, deși s-au înrolat o parte din municipiile și localitățile din țara noastră, multe dintre acestea încă nu sunt valabile, nefiind adaptate tehnologic sau capabile să-ți digitalizeze bazele de date.
2.4. The Once Only Principle din perspectiva administrației publice din România
Principiul ,,Once Only” în contextul sectorului public desemnează faptul că persoanele fizice și cele juridice furnizează date cu caracter personal doar o singură dată instituțiilor administrației publice[17]. La nivel european, acest principiu a fost introdus prin Declarația Tallinn din 2017, ca parte a strategiei eGovernement (eGuvernare) lansate de Comisia Europeană încă din anul 2005. Prin prisma acestei declarații, Consiliul, fiind cel înzestrat cu competență de coordonare a politicii de eGuvernare, a declanșat mecanismele instituționale europene în vederea creșterii eficienței și interoperabilității guvernării statelor membre. La începutul acestui secol, Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, document căruia articolul 6, alineatul (3) din TUE îi consacră forță juridică egală cu cea a Tratatelor[18], proclama prin articolul 41 ,,dreptul la o bună administrare”. În vederea respectării și garantării acestui drept fundamental, este necesară îndeplinirea obligației corelative de a se asigura
,,un tratament imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii”. Într-o interpretare extensivă a articolului, acesta presupune în egală măsură existența unui spirit de colaborare între cetățeni și organele administrative, caracterizat printr- o abordare simplistă a procesului administrativ, în așa fel încât membrii comunității să nu fie încărcați cu sarcini care nu sunt indispensabile serviciilor administrative europene[19].
La nivel național, legiuitorul a reglementat o serie de principii care să asigure o funcționare cât mai eficientă și armonioasă a administrației publice. Principiul adaptabilității administrației publice prevede expres obligația autorităților și instituțiilor publice ,,de a satisface nevoile societății.”[20]. Legiuitorul a optat pentru o abordare generică a acestui principiu, acesta reflectând îndeosebi necesitatea adaptării serviciilor publice la exigențele beneficiarilor. Printr-o corelare a principiului ,,once only” cu cel al adaptabilității administrației publice, putem ajunge la concluzia că acestea sunt interdependente, întrucât cel mai mare impediment de care toți cetățenii se lovesc în momentul accesării serviciilor publice din România este birocrația. Interdependența acestor principii rezidă din faptul că, printr-o eficientizare a procesului de administrare și stocare a documentelor de către instituțiile publice, s-ar ajunge cel mai probabil la idealul de adaptare a acestora la nevoile cetățenilor. Abordarea conservatoare a administrației publice românești într-o epocă a progresului și a digitalizării a generat numeroase reacții, atât din partea societății, cât și a organismelor europene. Prin implementarea acestui principiu, instituțiile europene au avut în vedere însăși combaterea fenomenului birocrației, fenomen pregnant în societatea noastră. Cozile interminabile de la ghișee, dosarul cu șină, sutele de copii ale documentelor ce sunt solicitate de instituțiile publice au stârnit un sentiment de reticență în conștiința cetățenilor români, aceștia alegând de cele mai multe ori să nu mai recurgă la serviciile publice oferite de către stat.
Regulamentul 2018/1724 privind înființarea unui portal digital unic constituie cadrul legal comun, atât la nivel supranațional cât și național, pentru implementarea principiului, deoarece acesta reglementează circulația transfrontalieră a informațiilor într-un portal digital unic. Regulamentul general privind protecția datelor (RGPD) fortifică baza legală creată de Uniune, eliminând orice fel de posibilitate de utilizare și prelucrare ilicită a datelor administrate de către utilizatori și garantând în același timp respectarea drepturilor acestora. Amintim, de asemenea, Planul de acțiune al UE privind guvernarea electronică 2016-2020, care include principiul ,,doar o singură dată” pe lista de măsuri ce trebuie luate de către instituțiile europene pentru a se ajunge la o guvernare digitală, dar și Actul privind Europa interoperabilă care evidențiază, cu titlu de principiu, necesitatea introducerii posibilității de a muta și reutiliza datele mai facil între serviciile publice[21], pentru a se atinge astfel nivelul de interoperabilitate tehnică. Comparativ cu abordarea europeană a acestui principiu, abordarea națională este una deosebit de lacunară, eforturile Guvernului blocându-se doar la nivel de inițiativă, implementarea principiului ,,doar o singură dată” reprezentând în România doar un punct al programului de guvernare adoptat în noiembrie 2021[22], program ce a reușit să câștige votul de investire al Parlamentului.
Guvernul României a venit totuși cu o serie de inițiative ambițioase, care să obișnuiască societatea cu procesul de tranziție spre digitalizare. Ghișeul.ro, S.E.A.P., e-Justice, Extras de Carte Funciară sunt doar câteva dintre proiectele lansate de către Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării în cadrul programului european eGuvernare, însă acestea reprezintă doar un prim pas către interoperabilitatea și eficiența administrației publice. În ceea ce privește introducerea principiului ,,once only”, instituțiile și autoritățile publice din România nu beneficiază încă de infrastructura necesară implementării, ca atare viziunea supranațională nu reușește să pătrundă încă în conștiința națională. Mai mult, în scopul armonizării și supervizării economiilor digitale europene, Uniunea a creat indexul DESI (Digital Economic and Society Index)[23], prin care realizează rapoarte în fiecare stat membru. Din păcate, în anul 2022 România se afla pe ultima poziție a clasamentului, dând dovadă de o infrastructură subdezvoltată și de o populație lipsită de competențe digitale, dar de un nivel de conectivitate destul de promițător. Din aceste considerente, Uniunea Europeană depune eforturi economice masive în vederea îmbunătățirii infrastructurii instituționale din România, având cu titlu de exemplu Planul Național de Redresare și Reziliență prin care o mare parte a fondurilor europene sunt direcționate înspre ,,Transformarea digitală” a României, cel de-al doilea pilon al planului.
2.4.1. Situația Estoniei
Republica Estonia este un stat tânăr. Chiar dacă secole la rând aceasta a fost anexată de Uniunea Sovietică, odată cu recâștigarea independenței acest stat a căpătat idealuri ambițioase, caracterizate prin progres. Estonia reprezintă un exemplu veritabil al unei administrații publice complet digitalizate, fiind unul dintre cei mai reputați adepți ai principiului ,,doar o singură dată”. Odată cu dispariția influențelor sovietice, micul stat baltic a dorit să se desprindă în totalitate de tradițiile și practicile comuniste, adaptând o politică de guvernare extrem de modernă. Principiul ,,once only” a fost implementat prin intermediul programului X-Road, care este o soluție cu sursă deschisă prin care instituțiile și organizațiile pot face schimb de date și informații cu ajutorul internetului. Totodată, datorită arhitecturii sale moderne, acesta asigură interoperabilitate, integritate și confidențialitate părților implicate în raportul de schimb[24]. Datorită succesului acestui concept, Estonia a încheiat în anul 2015 un acord de cooperare formală în domeniul X-Road cu Finlanda, devenind și aceasta adeptă a principiului, cooperarea ajungând chiar în punctul creării unei autorități comune de supraveghere a sistemului, Institutul Nordic pentru Soluții Interoperabile (INSI). În prezent, sistemul X-Road este testat și în domeniul sanitar din Germania, ca o metodă de prevenție și gestionare a situațiilor de criză, având ca exemplu pandemia Covid-19.
Politica de e-Guvernare a Estoniei are o istorie de aproape două secole și se bazează, de asemenea, pe doi piloni[25]: programul X-Road și cartea de identitate digitală. Cei doi piloni se completează reciproc în cadrul unei arhitecturi instituționale utopice, deoarece foarte multe state, atât la nivel de Uniune, cât și la nivel internațional, nu au reușit nici în ziua de astăzi să implementeze asemenea concepte. Aceștia se caracterizează și prin interdependență, aducând un aport egal în procesele sociale din viața de zi cu zi, cetățenii Estoniei având astfel posibilitatea de a semna digital orice contract, de a accesa orice servicii publice ca de exemplu istoricul medical, de plăti taxe, a vota și așa mai departe[26]. Deși Estonia este un stat digitalizat aproape în proporție de sută la sută, aceasta are idealuri și mai mari, idealuri ce se desprind din Agenda Digitală 2030[27], care abordează concepte inovative ca: Guvernanța Digitală Verde, Guvernanță prin Inteligența Artificială și multe altele.
Ceea ce este interesant în cazul Estoniei este că, spre deosebire de cazul altor state în care domeniul privat este reprezentantul inovației și tehnologiei, în timp ce domeniul public are valențe pur conservatoriste, în cazul acesteia nu există asemenea prejudecăți. În Estonia digitalizarea a pătruns în toate domeniile vieții sociale, atât publice, cât și private, aceasta devenind astfel noul său concept de ,,tradiție” și totodată ,,coloana sa vertebrală”.
Estonia poate reprezenta un exemplu pentru statul român. Cele două state au contexte istorice asemănătoare, aflându-se secole la rând sub influența sovieticilor, însă perspective de viitor extrem de diferite. Un cadru legislativ și o infrastructură solidă pot schimba în totalitate criza administrației publice din România.
3. Concluzii
A fi sau a nu fi? Misiune imposibilă sau nu? La această întrebare ne-am dorit să răspundem prin documentarea realizată cu privire la implicațiile pe care PUD le va avea asupra UE și implicit asupra României. Pentru unele țări precum Estonia, care nu prezentau potențialul geopolitic și tehnologic pe care România ar fi putut să-l prezinte, misiunea nu a fost una imposibilă, ci un deplin succes, fiind un exemplu de urmat de către toate țările europene.
Totodată, Uniunea și-a îndeplinit misiunea de a impulsiona domeniul digital și dezvoltarea tehnologică într-un context de criză sanitară, climatică și nu în ultimul rând militară. Amintim în acest sens Actul privind Europa interoperabilă prin care instituțiile europene urmăresc atingerea idealului de guvernare digitală, potrivit unui model tripartit, care angrenează ca principali actori statul, cetățeni, dar și întreprinderile, în calitatea lor de sursă primară de ,,know-how” digital. Government as a Platform (GaaP) este un concept inovator dezvoltat la nivel de Uniune care are ca principal obiectiv crearea unei platforme interoperabile care să asigure o comunicare eficientă între stat și cetățenii săi. Aceasta se bazează pe mai multe nivele de interoperabilitate, ce se află într-un raport de maximă interdependență: tehnică, semantică, organizațională și juridică.
De la așteptări și până la realitate este un drum destul de lung, întrucât infrastructura României, indiferent de formele pe care aceasta le îmbracă, se prezintă ca fiind una lacunară. Lipsa de asumare politică, de investiții durabile, de adaptabilitate lasă România pe ultimul loc în ceea ce privește angrenarea sa spre un viitor al tehnologiei, interoperabilității și dezvoltării competențelor digitale. Apreciem faptul că procesul de tranziție dinspre Piața Unică spre Piața Unică Digitală trebuie să fie uniform atât pe plan economic, cât și legislativ, pentru a proteja interesele tuturor statelor membre și a menține spiritul de unitate promovat la nivelul UE. În același timp, legiuitorul fiind cel îndrituit cu transpunerea practică a acestui fenomen complex, acesta trebuie să aibă în vedere factorul uman, protejându-i interesele și lipsindu-l de vulnerabilități.
4. Propuneri de lege ferenda
– Implementarea unui program-pilot la nivel național, asemănător programului X-Road și crearea cadrului legislativ vital pentru punerea sa în aplicare. Propunem așadar modificarea Codului administrativ, Codului Fiscal, Codului de Procedură Fiscală, dar și a altor legi speciale care reglementează activitatea instituțiilor publice și introducerea unui articol care să stipuleze în mod expres obligația autorităților și instituțiilor publice de a solicita doar o singură dată informațiile și datele personale ale cetățenilor.
– Totodată propunem introducerea unei noi prevederi în actele normative menționate anterior care să instituie obligația instituțiilor și autorităților publice de a asigura dezvoltarea competențelor digitale ale funcționarilor publici și implementarea principiului ,,doar o singură dată”.
– Codul de procedură administrativă reprezintă soluția concretă prin care administrația statului român se va adapta la noul val de digitalizare european. Acesta se află încă în stadiul de proiect, dat fiind faptul că o astfel de lucrare necesită timp, dar prin intermediul ei se va restructura, în totalitate, modul de funcționare a instituțiilor și serviciilor publice puse la dispoziție cetățenilor. Se dorește mai puțină birocrație prin informatizare, proceduri accesibile și coerență între toate structurile
[1] Carsten Schmidt, and Robert Krimmer- How to implement the European digital single market: identifying the catalyst for digital transformation, JOURNAL OF EUROPEAN INTEGRATION 2022, a se vedea aici, accesat la 29.03.2023.
[2] WHAT IS THE DIGITAL SINGLE MARKET ABOUT?, a se vedea aici, accesat la 25.03.2023.
[3] GAFTEA (coord.), IONIȚĂ, NIȚU, POPA – România şi Piaţa Unică Digitală a Uniunii Europene. Oportunităţi şi provocări, Studii de Strategie și Politici SPOS 2017, Institutul European din România, pg. 30, a se vedea aici, accesat la 25.03.2023.
[4] GAFTEA (coord.), IONIȚĂ, NIȚU, POPA, op.cit.
[5] COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR- O strategie privind piața unică digitală pentru Europa, a se vedea aici, accesat la 26.03.2023.
[6] Directiva 2018/1972 a Parlamentului European și a Consiliului de instituire a Codului european al comunicațiilor electronice, 11 decembrie 2018, a se vedea aici, accesat la 26.03.2023.
[7] Richard Feasey- New EU Electronic Communications Code: interpretation and implementation, a se vedea aici, accesat la 26.03.2023.
[8] Comunicat de presă alComisiei Europene, 6 aprilie 2022, a se vedea aiciaccesat la 26.03.2023.
[9] Comisia Europeană-Programul Europa Digitală, a se vedea aici, accesat la 26.03.2023.
[10] Indicele economiei și societății digitale (DESI) 2022, disponibil aici, ultima accesare la 30.03.2023.
[11] Idem.
[12] Idem.
[13] Strategia Națională privind Agenda Digitală pentru România, a se vedea aici, ultima accesare la 30.03.2023.
[14] B2C înglobează acea formă de comerț electronic/online, bazată pe tranzacțiile efectuate in mod direct, prin intermediul internetului, de obicei sub forma unui magazin online, între o companie și consumatorul.
[15] Disponibil aici, ultima accesare la 30.03.2023.
[16] MONITORUL OFICIAL nr. 45 din 14 ianuarie 2022, LEGEA nr. 22 din 14 ianuarie 2022.
[17] Krimmer, Prentza, Mamrot- The Once-Only Principle, Ed. Springer, pg. 9, a se vedea aici, accesat la 27.03.2023.
[18] Răzvan Horațiu Radu- Manual de drept al Uniunii Europene, Ed. Hamangiu 2022, pg. 138.
[19] Krimmer, Prentza, Mamrot, op. cit., pg. 106.
[20] Art. 13 din ORDONANçĂ DE URGENçĂ nr. 57 din 3 iulie 2019 privind Codul administrativ, emitent GUVERNUL ROMÂNIEI, publicat în MONITORUL OFICIAL nr. 555 din 5 iulie 2019, a se vedea aici, accesat la 27.03.2023.
[21] Propunere de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a unor măsuri pentru un nivel ridicat de interoperabilitate a sectorului public în întreaga Uniune, a se vedea aici, accesat la 28.03.2023.
[22] Vezi Hotărârea nr. 42, 25 noiembrie 2021, emitent PARLAMENTUL ROMÂNIEI, publicat în M. Of. nr. 1122 a se vedea aici, accesat la 28.03.2023.
[23] Comisia Europeană, România în Indexul Economiei și Societății Digitale, a se vedea aici, ultima accesare la data de 28.03.2023.
[24] Comisia Europeană- X-Road Data Exchange Layer, a se vedea aici, accesat la 29.03.2023.
[25] Kattel, Mergel – Estonia’s Digital Transformation : Mission Mystique and the Hiding Hand, Oxford University Press, 2019, pg. 143, disponibil aici, ultima accesare la data de 29.03.2023.
[26] Kattel, Mergel, op.cit.
[27] Agenda Digitală a Estoniei 2030, disponibilă aici, ultima accesare la data de 29.03.2023.
Alina-Florentina Fasole
Studentă – Facultatea de Drept din cadrul Academiei de Studii Economice din București
Sebastian-Andrei Cofas
Student – Facultatea de Drept din cadrul Academiei de Studii Economice din București
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
