Secţiuni » Arii de practică » Business » Fiscalitate
Fiscalitate
DezbateriCărţiProfesionişti
UNBR Caut avocat
UNBR Caut avocat
UNBR Caut avocat
Negotiation Games for Lawyers
Citeşte mai mult în legătură cu Articole, Drept constituțional, Fiscalitate, Opinii, Proiecte legislative, SELECTED

Opinie juridică referitoare la preconizata angajare a răspunderii Guvernului în condițiile art. 114 din Constituție. Obiecții extrinseci de neconstituționalitate

25 septembrie 2023 | Ștefan VLAD
Ștefan Vlad

Ștefan Vlad

Ipoteza de la care plecăm în prezenta opinie este aceea a angajării răspunderii Guvernului pe un proiect de lege care are ca obiect de reglementare mai multe domenii: fiscalitate, IMM, reforma administrației prin reducerea posturilor și alte măsuri administrative.

Procedura angajării răspunderii este prevăzută de dispozițiile art. 114 din Constituție:

(1) Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege.

(2) Guvernul este demis dacă o moţiune de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la prezentarea programului, a declaraţiei de politică generală sau a proiectului de lege, a fost votată în condiţiile articolului 113.

(3) Dacă Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege prezentat, modificat sau completat, după caz, cu amendamente acceptate de Guvern, se consideră adoptat, iar aplicarea programului sau a declaraţiei de politică generală devine obligatorie pentru Guvern.

(4) În cazul în care Preşedintele României cere reexaminarea legii adoptate potrivit alineatului (3), dezbaterea acesteia se va face în şedinţa comună a celor două Camere.

Servicii JURIDICE.ro

Evenimente juridice

Arbitraj comercial

Jurisprudența Curții Constituționale a asanat neajunsurile unei reglementări constituționale laconice în domeniul angajării răspunderii Guvernului și a trasat următoarele coordonate:

1. Cu privire la oportunitatea angajării răspunderii in condițiile art. 114 din Constituție.

Prin Decizia 1557/2009 publicată în M.Of nr 40/2010 s-a arătat că „Angajarea răspunderii Guvernului potrivit art. 114 din Constituţie reprezintă o procedură complexă ce implică raporturi de natură mixtă, deoarece, pe de o parte, prin conţinutul său este un act ce emană de la executiv, şi, pe de altă parte, prin efectul său, fie produce un act de legiferare – aşa cum este în speţa de faţă -, fie se ajunge la demiterea Guvernului. Aşa fiind, angajarea răspunderii asupra unui proiect de lege reprezintă o modalitate legislativă indirectă de adoptare a unei legi care, neurmând procedura parlamentară obişnuită, este practic adoptată tacit în absenţa dezbaterilor, Guvernul ţinând cont sau nu de amendamentele făcute. La această modalitate simplificată de legiferare trebuie să se ajungă în extremis atunci când adoptarea proiectului de lege în procedură obişnuită sau în procedura de urgenţă nu mai este posibilă ori atunci când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgenţă. În speţă însă nu se pune aceeaşi problemă, întrucât atunci când există o majoritate parlamentară care rezultă din faptul că partidele respective au format Guvernul, adoptarea sub forma asumării răspunderii nu era oportună, cu atât mai mult cu cât intrarea în vigoare a acestei legi nu se face imediat, ci pentru anul preuniversitar şi universitar 2010-2011 (…) Prin urmare, chiar dacă la prima vedere posibilitatea angajării răspunderii nu este supusă niciunei condiţii, oportunitatea şi conţinutul iniţiativei rămânând teoretic la aprecierea exclusivă a Guvernului, acest lucru nu poate fi absolut, pentru că exclusivitatea Guvernului este opozabilă numai Parlamentului, şi nu Curţii Constituţionale că garant al supremaţiei Legii fundamentale.”

Realitatea politică din România arată că există o majoritate parlamentară care rezultă din faptul că doua partide au format Guvernul și de aceea nu se justifică adoptarea unei legi în procedura prevăzută de art. 114 din Constituție. De altfel, prin Decizia 1415/2009 evocată în par. 63 din Decizia 61/2020, Curtea Constituțională a arătat că „Rolul unei asemenea proceduri este de a coagula o majoritate parlamentară, dar și de a surmonta actele obstrucționiste ale opoziției în cursul dezbaterilor legislative”. În mod evident nu se poate pune problema unor acte obstrucționiste din partea opoziției de vreme ce există o majoritate parlamentară confortabilă care a asigurat formarea Guvernului.

2. Cu privire la condiția aplicării imediate a legii

Prin Decizia nr. 1.655 din 28 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 51 din 20 ianuarie 2011, Curtea Constituțională a reținut că „angajarea răspunderii Guvernului se evaluează în funcție de patru criterii impuse de art. 114 din Constituție, și anume: (i) existența unei urgențe în adoptarea măsurilor conținute în legea asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea; (îi) necesitatea că reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate; (iii) importanța domeniului reglementat; (iv) aplicarea imediată a legii în cauză.

Apreciem că primul și cel de-al patrulea criteriu sunt indisolubil legate neputând fi imaginată existența unei urgențe care să nu conducă la necesitatea aplicării imediate a legii în cauză.

Observăm că potrivit art. 4 din Codul fiscal:

(1) Prezentul cod se modifică şi se completează prin lege, care intră în vigoare în termen de minimum 6 luni de la publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(2) În cazul în care prin lege se introduc impozite, taxe sau contribuţii obligatorii noi, se majorează cele existente, se elimină sau se reduc facilităţi existente, acestea vor intra în vigoare cu data de 1 ianuarie a fiecărui an şi vor rămâne nemodificate cel puţin pe parcursul acelui an.

(3) În situaţia în care modificările şi/sau completările se adoptă prin ordonanţe, se pot prevedea termene mai scurte de intrare în vigoare, dar nu mai puţin de 15 zile de la data publicării, cu excepţia situaţiilor prevăzute la alin. (2).

Art. 4 alin. (1) și (2) din Codul fiscal instituie un principiu esențial în materia reglementărilor normative fiscale și anume principiul temporizării modificărilor Codului fiscal. Acestea vor intra în vigoare fie în termen de șase luni de la publicare (alin. 1) fie începând cu data de 1 ianuarie a anului următor (alin. 2) cu mențiunea că ipoteza de la alin. (3) nu va fi analizată deoarece se referă la adoptarea de Ordonanțe iar prezenta opinie are în vedere doar procedura asumării răspunderii Guvernului pe un proiect de lege. Prin urmare, angajarea răspunderii Guvernului pe o lege care intră în categoria celor enunțate de art. 4 alin. (1) și (2) din Codul fiscal nu este posibilă de plano, deoarece nu ar fi îndeplinită cea de-a patra condiție enunțată de Decizia CCR 1655/2010 – aplicarea imediată a legii în cauză. În măsura în care s-ar stabili prin proiectul de lege o variantă de eludare a dispozițiilor art. 4 alin. (1) și (2) prin stabilirea unor termene de intrare în vigoare mai scurte, aceasta ar constitui un motiv distinct de neconstituționalitate. În acest sens, invocăm considerentele reținute de către instanţa de contencios constituțional în Decizia nr. 900/2020: ,,Curtea observă că dispozițiile art. 4 din Codul fiscal reprezintă norme imperative, care vizează intrarea în vigoare a actelor normative, aspect care ține de activitatea de legiferare, care, potrivit Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, se realizează cu respectarea principiilor generale de legiferare proprii sistemului dreptului românesc. Or, Curtea Constituțională a reţinut în jurisprudenţa să că, deşi normele de tehnică legislativă nu au valoare constituţională, prin reglementarea acestora, legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislației, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislații ce respectă principiul securității raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesare”. Rezultă că eventuala asumare a răspunderii guvernului pe un proiect de lege care contravine dispozițiilor art 4 din Codul fiscal reprezintă o încălcare a principiului securității raporturilor juridice. De altfel este important de subliniat că dl Prim Ministru Marcel Ciolacu a exprimat un punct de vedere identic, pe care l-a comunicat Președintelui Senatului în scris, prin Secretariatul General al Guvernului, atunci când un grup de parlamentari au inițiat un proiect de lege privind modificarea Codului Fiscal (PL-x 424/2023). La punctul II. 8 din acest punct de vedere se evocă exact Decizia CCR 900/2020 și se critică proiectul de lege pe motiv că „în ceea ce priveşte intrarea în vigoare a soluțiilor propuse, era necesar a se avea în vedere prevederile art. 4 alin. (1) din Codul fiscal potrivit cărora: ”Prezentul cod se modifică şi se completează prin lege, care intră în vigoare în termen de minimum 6 luni de la publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I„.

3. Cu privire la caracterul unitar al legii.

Plecam de la premiza că angajarea răspunderii se va realiza pentru o lege care vizează mai multe domenii de activitate.

Una din condițiile conturate în jurisprudență CCR cu privire la angajarea răspunderii Guvernului este aceea ca proiectul de lege să aibă un caracter unitar, obiectul de reglementare urmând a se subsuma unui domeniu unic. Astfel, prin par. 71-73 și 77 din Decizia 61/2020 se arată următoarele:

„71. Examinând jurisprudența anterior menționată, Curtea reține că angajarea răspunderii Guvernului se evaluează în funcție de patru criterii impuse de art. 114 din Constituție, și anume: (i) existența unei urgențe în adoptarea măsurilor conținute în legea asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea; (ii) necesitatea că reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate; (iii) importanța domeniului reglementat; (iv) aplicarea imediată a legii în cauză. Cel de-al treilea criteriu menționat (importanța domeniului reglementat), precum și prescripția normativă expresă a prevederilor art. 114 alin. (1) din Constituție relevă faptul că premisa analizei Curțîi Constituționale în privința îndeplinirii celor patru criterii enunțate este aceea a unui proiect de lege al cărui obiect de reglementare se subsumează unui domeniu unic. Prin urmare, pentru a se constata că Guvernul și-a angajat răspunderea asupra unui singur proiect de lege, este necesară o evaluare a proiectului de lege prezentat Parlamentului atât din punct de vedere formal, cât și material. În consecință, Curtea urmează a analiza cu precădere critica de neconstituționalitate formulată de autorii obiecției de neconstituționalitate potrivit căreia legea adoptată are un caracter eterogen, întrucât vizează o multitudine de acte normative și, astfel, nu ar constitui un proiect de lege în sensul art. 114 alin. (1) din Constituție.

72. În cauză, Curtea reține că, în mod formal, prin procedura angajării răspunderii a fost adoptat un singur proiect de lege. Totuși, evaluând conținutul normativ al Legii privind unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative, se constată că însuși titlul acesteia atestă faptul că legea vizează domeniul fiscal și cel bugetar, precum și un număr nespecificat de domenii care se circumscriu operațiunii de modificare și completare a „unor“ acte normative.

73. De principiu, reglementările fiscale vizează cadrul legal privind impozitele, taxele și contribuțiile sociale obligatorii, care sunt venituri ale bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetului Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, bugetului asigurărilor pentru șomaj și fondului de garantare pentru plata creanțelor salariale; contribuabilii care au obligația să plătească aceste impozite, taxe și contribuții sociale; modul de calcul și de plată a acestora; procedura de modificare a acestor impozite, taxe și contribuții sociale [art. 1 alin. (1) din Codul fiscal]. În schimb, reglementările bugetare se referă la prevederea și aprobarea în fiecare an a veniturilor și cheltuielilor sau, după caz, numai a cheltuielilor, în funcție de sistemul de finanțare a instituțiilor publice [a se vedea definiția bugetului din art. 2 pct. 6 din Legea nr. 500/2002]. Cheltuielile bugetare sunt reprezentate de sumele aprobate în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, în limitele și potrivit destinațiilor stabilite prin bugetele respective, iar veniturile bugetare reprezintă resursele bănești care se cuvin bugetelor antereferite, în baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe, contribuții și alte vărsăminte. Astfel, dacă domeniul fiscal se referă la sistemul de taxe, impozite și contribuții sociale, cel bugetar vizează previzionarea și aprobarea anuală a veniturilor și cheltuielilor, în funcție de cadrul normativ existent și de prioritățile politicilor/strategiilor publice. Prin urmare, reglementările fiscale sunt într-o strânsă conexiune cu cele bugetare, fără ca acestea să se identifice între ele, fiecare dintre cele două domenii mențînându-și individualitatea bine conturată. Totodată, Curtea reține că domeniul fiscal ține de obiectul de reglementare a legilor ordinare, iar, potrivit art. 75 alin. (1) din Constituție, acestea se supun spre dezbatere și adoptare Senatului, că primă Cameră sesizată, și, ulterior, Camerei Deputaților, în calitate de Cameră decizională. În schimb, domeniul bugetar se referă la aspectele care țîn de bugetul de stat și de bugetul asigurărilor sociale de stat. Proiectele acestor bugete se întocmesc numai de Guvern, iar aprobarea lor se realizează de Parlament în ședință comună, cu votul majorității deputaților și senatorilor [art. 65 alin. (2) lit. b) și art. 138 alin. (2) din Constituție]. Aceste aspecte reliefează faptul că măsurile financiar-bugetare vizează două materii de reglementare distincte, astfel că legea adoptată nu are un scop unic.”

77. În consecință, Curtea constată că prin promovarea unui proiect de lege cuprinzând reglementări dintr-o multitudine de materii pe calea angajării răspunderii Guvernului a fost încălcat art. 114 alin. (1) din Constituție. Acest text constituțional prevede în mod expres că o procedură de angajare a răspunderii Guvernului vizează un singur proiect de lege, iar rațiunea unei asemenea reglementări rezidă în faptul că în sine procedura de angajare a răspunderii Guvernului în fața Parlamentului este una care limitează rolul de legiferare al Parlamentului, astfel că aceasta trebuie și poate fi realizată doar în condiții restrictive. Or, în cauza de față, Guvernul nu a făcut altceva decât să convertească o serie de proiecte de lege care ar fi vizat cele peste 20 de acte normative modificate/completate/prorogate într-unul singur tocmai în scopul de a se încadra, în mod formal, în prescripția normativă a art. 114 alin. (1) din Constituție. Un astfel de proiect de lege eludează, însă, atât litera, cât și scopul textului constituțional, astfel încât legea adoptată prin procedura angajării răspunderii Guvernului este neconstituțională.

Trebuie menționat faptul că Decizia CCR 61/2020 a fost pronunțată la sesizarea unui grup de parlamentari PSD prin care s-a criticat procedura de angajare a răspunderii Guvernului pentru adoptarea legii de aprobare a OUG 114/2018 privind unele măsuri fiscal-bugetare. Se relevă deci asemănarea dintre situația analizată de CCR în Decizia 61/2020 și proiectul de lege asupra căruia Guvernul urmează să-și asume răspunderea, proiect care vizează mai multe materii de reglementare distincte, cu încălcarea condiției existenței unui scop unic.

Avocat Ștefan Vlad

Citeşte mai mult despre , , ! Pentru condiţiile de publicare pe JURIDICE.ro detalii aici.
Urmăriţi JURIDICE.ro şi pe LinkedIn LinkedIn JURIDICE.ro WhatsApp WhatsApp Channel JURIDICE Threads Threads JURIDICE Google News Google News JURIDICE

(P) JURIDICE.ro foloseşte şi recomandă SmartBill.

Login | Pentru a putea posta comentarii trebuie să fiţi abonat. Dacă încă nu sunteţi, click aici pentru a afla despre avantaje!

Lasă un răspuns

Arii de practică
Achiziţii publice
Afaceri transfrontaliere
Arbitraj
Asigurări
Banking
Business
Concurenţă
Construcţii
Contencios administrativ
Contravenţii
Corporate
Cyberlaw
Cybersecurity
Data protection
Drept civil
Drept comercial
Drept constituţional
Drept penal
Dreptul familiei
Dreptul muncii
Dreptul Uniunii Europene
Dreptul penal al afacerilor
Dreptul sportului
Drepturile omului
Energie
Fiscalitate
Fuziuni & Achiziţii
Gambling
Health & Pharma
Infrastructură
Insolvenţă
Litigation
Malpraxis medical
Media & publicitate
Mediere
Piaţa de capital
Procedură civilă
Procedură penală
Proprietate intelectuală
Protective
Protecţia animalelor
Protecţia consumatorilor
Protecţia mediului
Recuperare creanţe
Sustenabilitate
Telecom
Transporturi

Parteneri arii de practică  Specialişti


JURIDICE.ro
Main page
Cariere
Evenimente ⁞ 
Dezbateri
Profesionişti
Lawyers Week
WinLaw.ro
VIDEO
Servicii
Flux noutăţi
Selected ⁞ 
Comunicate
Avocaţi
Executori
Notari
Sistemul judiciar
Studenţi / JURIDICE NEXT
RSS  Publicare comunicate profesionale
Articole
Essentials
Interviuri
Opinii
Revista de note, studii şi opinii juridice
ISSN 2066-0944
       Studii şi note de studiu
Revista revistelor
Autori  Condiţii de publicare articole
Jurisprudenţă
Curtea Europeană a Drepturilor Omului
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene
Curtea Constituţională
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
       Jurisprudenţă curentă ÎCCJ
       Dezlegarea unor chestiuni de drept
       Recurs în interesul legii
Curţi de apel ⁞ 
Tribunale ⁞ 
Judecătorii

Legislaţie
Proiecte legislative
Monitorul Oficial al României
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

Proiecte speciale
Cărţi
Covid-19 Legal React
Creepy cases
Life
Mesaje de condoleanţe
Povestim cărţi
Războiul din Ucraina
Wisdom stories