Secţiuni » Arii de practică » Litigation » Drept penal
Drept penal
DezbateriCărţiProfesionişti

Considerații cu privire la arhitectura instituțională a Parchetului European
08.02.2021 | Mihai STAHIE

Secţiuni: Content, Drept penal, Dreptul Uniunii Europene, Opinii, Selected
JURIDICE - In Law We Trust
Mihai Stahie

Mihai Stahie

Profitând de oportunitatea oferită de Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene de la adoptarea Tratatului de la Lisabona în 2008, Uniunea Europeană, încurajată în principal de Franța și Germania, a instituit Parchetul European (în continuare, EPPO) la 12 octombrie 2017, în conformitate cu Regulamentul (UE) 2017/1939 al Consiliului[1]. Această instituție are autoritatea de a urmări în mod direct infracțiunile care aduc atingere interesului financiar al Uniunii Europene în țările participante[2]. EPPO nu va avea jurisdicție în Danemarca, Polonia, Ungaria, Irlanda, Regatul Unit și Suedia.

La data de 19 septembrie 2019, doamna Laura Codruța Kövesi a fost numită în funcția de prim procuror-șef european, de comun acord, de Parlamentul European și de Consiliul Uniunii Europene, pentru un mandat de șapte ani, care nu poate fi reînnoit[3].

EPPO și-a început în mod formal activitatea la finele anului 2020 cu participarea a 22 de țări membre ale UE. Începutul activităților a fost suspendat până la desemnarea celor 140 procurori europeni delegați (în continuare, PED).

În ceea ce privește România, la data de 29 ianuarie 2021, Ministerul Justiției a informat că au fost selectați candidații pentru funcția de procuror european delegat în România[4]. După cum vom analiza în cele ce urmează, aceștia vor acționa în numele Parchetului European în statele lor membre și vor avea aceleași competențe ca procurorii naționali în ceea ce privește investigațiile, urmăririle penale și trimiterea în judecată.

Parchet unic

Ca alternativă la modelul orizontal de integrare a justiției penale, Regulamentul propune un model mai degrabă vertical, organizând EPPO la nivel central și la nivel descentralizat. Structura Parchetului European este cea care va decide în ce măsură acest organism al U.E. este eficient asigurând, totodată, o protecție efectivă a drepturilor fundamentale ale cetățenilor.

Optând pentru o variantă mult mai centralizatoare și mai directivă, Regulamentul instituie un Parchet central situat la sediul EPPO. Astfel cum se arată în Figura 1, nivelul central este alcătuit din: colegiu, camerele permanente, procurorul-șef european și adjuncții acestuia, precum și procurorii europeni[5].

Figura 1 Structura Parchetului European

(aa) Colegiul EPPO. Însumează un efectiv de 23 membri[6] și este responsabil de controlul general al activităților EPPO[7], precum și de adoptarea regulamentului intern de procedură în conformitate cu articolul 21 din Regulament. Colegiul adoptă decizii cu majoritate simplă, fiecare membru dispunând de un singur vot, iar procurorul-șef european de votul decisiv în caz de egalitate de voturi cu privire la orice aspect care trebuie să fie decis.

(bb) Camerele permanente. Regulamentul intern de procedură al EPPO asigură o distribuire echitabilă a volumului de lucru. În aceste limite, Colegiul se instituie în camere permanente, numărul și alcătuirea acestora, precum și repartizarea competențelor între camere ținând seama de necesitățile operaționale ale EPPO. Camerele permanente au în componență 3 membri[8] care asigură monitorizarea și direcționarea investigațiilor și urmăririlor penale desfășurate de PED, precum și punerea în aplicare a deciziilor luate de Colegiu. Procedura decizională este asemănătoare celei expuse în cazul Colegiului[9] [vezi supra, (aa)].

(cc) Procurorul-șef european și procurorii-șefi europeni adjuncți. Procurorul-șef european organizează activitatea EPPO și conduce activitățile acestuia[10]. Pentru a asigura o gestionare eficientă a autorității, dar și un front comun pe plan extern (principiul indivizibilității), Regulamentul (UE) 2017/1939 al Consiliului prevede că procurorul-șef european va fi asistat în exercitarea atribuțiilor sale de doi procurori-șefi europeni adjuncți[11]. Acest principiu a fost preluat din Corpus Juris[12] unde își găsea justificarea, în principal, pe considerente legate de eficiență. Astfel, în conformitate cu structura ierarhică a EPPO adjuncții procurorului-șef european își vor exercita atribuțiile sub direcționarea și instrucțiunile acestuia din urmă.

(dd) Procurorii europeni. Acționează ca legătură între camerele permanente și PED, supraveghind investigațiile și urmăririle penale de care sunt responsabili PED în statele lor membre de origine. În același sens, procurorii europeni prezintă sinteze ale cazurilor aflate sub supravegherea lor și, după caz, propuneri privind deciziile care urmează să fie luate de camera antemenționată.

Structură descentralizată

Regulamentul propune o structură descentralizată care să funcționeze după principiul indivizibilității și solidarității[13], fiind alcătuită din PED stabiliți în statele membre ale U.E[14]. Ideea unei structuri descentralizate a venit din preocuparea de a se evita înființarea unui alt organism birocratic, centralizat – deci, a unei instituții rigide. La momentul 1997, grupul de experți aflat sub coordonarea prof. dr. Mireille Delmas-Marty propunea o structură simplă, descentralizată a Parchetului European întocmai pentru aceste motive. Modelul propus în Corpus Juris era acela al unui singur birou, centralizat – anume  cel al procurorului-șef european, soluția agreată pentru PED fiind aceea de a acționa în interiorul sau exteriorul statelor membre[15].

Unul din elementele de noutate aduse de Regulamentul EPPO este și acela că PED nu vor fi numai magistrați naționali (cum este cazul membrilor naționali la Eurojust), ci vor fi și consultanți speciali ai EPPO[16], ceea ce implică reglementarea expresă în legea internă a faptului că PED poate îndeplini în același timp și funcția de procuror național[17].

Putem lesne anticipa că o astfel de opțiune, anume de a combina un parchet național cu unul european – de vreme ce PED pot fi subordonați atât EPPO, cat și conducătorului parchetului național (după așa-numitul model al „dublei responsabilități” sau „dublei caschete”) – ar constitui premisele și riscul unui conflict de interese, loialitate și de priorități. În teorie, un astfel de conflict și-ar găsi rezolvarea la nivelul Parchetului European, instrucțiunile procurorului-șef european aplicându-se cu prioritate. Având în vedere faptul că PED sunt numiți pentru un mandat limitat, legăturile acestora sunt susceptibile a fi mai strânse cu dreptul lor național. Se poate, de asemenea, întâmpla ca superiorii naționali să dețină mai mult control asupra PED decât procurorul-șef european, care este superiorul lor la nivel european. În fine, opinăm în sensul că nici măcar reglementarea unui raport clar între normele, procedurile și sancțiunile disciplinare naționale și europene nu ar veni să rezolve astfel de conflicte de loialitate, de vreme ce înseși considerentele care stau la baza acestei distincții nu pot fi soluționate.

Principiul independenței

În tradiția sistemului juridic european continental, Ministerul Public este recunoscut drept o autoritate distinctă de instanțele judecătorești, care poate da instrucțiuni organelor de poliție în orice moment al unei investigații[18] (chiar și în cazul infracțiunilor de natură penală, în mod normal, cauzele sunt predate autorităților judiciare, recte Ministerului Public, numai după ce organele de poliție își finalizează investigațiile).

Deoarece EPPO a dobândit competențe de investigare și urmărire penală, statutul juridic vine să îi confere legitimitate deplină în exercițiul funcțiilor sale, soluție care răspunde mai firesc și mai elegant idealului de independență, cât și a formelor rafinate de organizare pe care le cunosc structurile europene. Una din caracteristicile fundamentale ale acestui statut în temeiul prezentului Regulament este independența, din punct de vedere funcțional și legal, față de orice persoană din afara EPPO, stat membru al U.E. sau instituție, organ, oficiu sau agenție a Uniunii[19]. În vederea garantării independenței EPPO, mandatul procurorilor europeni este limitat, iar de principiu nu poate fi reînnoit[20], acest principiu fiind susceptibil de variațiuni în cazul procurorilor-șefi europeni adjuncți, a procurorilor europeni, dar și la nivel descentralizat. În plus, numai Curtea de Justiție poate demite procurorul-șef european în caz de abatere gravă sau de incapacitate în îndeplinirea atribuțiilor. Prin urmare, se urmărește ca EPPO să fie în mare măsură inamovibil.


[1] Regulamentul (UE) 2017/1939 al Consiliului din 12 oct. 2017 de punere în aplicare a unei forme de cooperare consolidată în ceea ce privește instituirea Parchetului European (EPPO) (JO L 283, 31 oct. 2017).
[2] EPPO va ancheta și urmări penal fraude și alte infracțiuni care aduc atingere intereselor financiare ale UE: fraudele la cheltuielile și veniturile bugetului UE, fraudele legate de TVA (dacă implică cel puțin 2 state membre și prejudiciul este de cel puțin 10 milioane euro), spălarea de bani provenind din sumele fraudate de la bugetul UE, corupția activă și pasivă și deturnarea de fonduri care aduc atingere intereselor financiare ale UE, participarea la o organizație criminală dacă principalele activități constituie infracțiuni ce aduc atingere bugetului UE. În cazul în care o infracțiune are repercusiuni la nivelul Uniunii, ceea ce impune desfășurarea investigației de către EPPO sau ar putea fi săvârșită de funcționari sau alți agenți ai Uniunii sau membri ai instituțiilor Uniunii, chiar dacă prejudiciul este inferior sumei de 10.000 EUR, EPPO își poate exercita competența.
[3] Chestiunea numirii procurorului-șef european a fost disputată între Parlamentul European și Comisie în etapa negocierilor. Esențializând, s-a susținut pe de o parte, ca dreptul de a numi procurorul-șef european să îi revină Parlamentului European, de vreme ce EPPO este abilitat să intervină în sfera libertăților fundamentale ale cetățenilor Uniunii mai mult decât un Comisar european – sau cel mult această numire să se facă în urma unui aviz consultativ al Comisiei. Firește, acest argument nu a fost la adăpost de orice critică întrucât nu corespundea reducerii așa-numitului deficit democratic. Pe de altă parte, de vreme ce Comisia poartă o responsabilitate specială în privința intereselor financiare ale U.E., nu se poate susține același lucru și despre bugetul Parlamentului European. Astfel, nici acest argument nu a fost suficient per se pentru a justifica atribuirea către Comisie a dreptului de a numi procurorul-șef european. În varianta actuală, textul prevede că procurorul-șef european va fi numit de către Parlamentul European și Consiliu – care vor hotărî de comun acord, pentru un mandat de șapte ani care nu poate fi reînnoit[3]. Selecția s-a bazat pe o listă scurtă transmisă de către un juriu de selecție Parlamentului European și Consiliului, în urma unui apel deschis pentru candidaturi, care a fost publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Candidații pentru funcția de procuror-șef european trebuiau: a) să fie procurori sau judecători ai statelor membre sau procurori europeni activi; b) să ofere toate garanțiile de independență; c) să dețină calificările necesare pentru numirea în cele mai înalte funcții de la nivelul parchetelor și al instanțelor din statele membre și să dispună de experiența practică relevantă în ceea ce privește sistemele juridice naționale, urmărirea infracțiunilor financiare și cooperarea judiciară în materie penală sau care au ocupat funcția de procurori europeni.
[4] Comunicatul de presă cu privire la rezultatele procedurii de selecție a candidaților pentru funcția de procuror european delegat în România, disponibil aici
[5] Art. 8 alin. (3) din Regulamentul (UE) 2017/1939 al Consiliului, op. cit.
[6] 22 de procurori europeni, câte unul pentru fiecare stat membru participant, la care se adaugă procurorul-șef european ce prezidează, de altfel, reuniunile colegiului și răspunde de pregătirea acestora. Infografic disponibil aici
[7] În acest sens, art. 9 alin. (2) din Regulamentul (UE) 2017/1939 al Consiliului, op. cit., prevede că: „Acesta ia decizii privind chestiuni strategice și chestiuni generale derivate din cazuri individuale, în special pentru a asigura coerența, eficiența și consecvența politicii EPPO în materie de urmărire penală în toate statele membre, precum și cu privire la o serie de alte chestiuni, astfel cum sunt specificate în prezentul regulament. Colegiul nu este implicat în decizii operaționale în cazuri individuale”.
[8] Doi procurori europeni cu statut de membru permanent, prezidați de procurorul-șef european, unul din adjuncți sau de către un alt procuror european numit în calitate de președinte în conformitate cu regulamentul intern de procedură al EPPO.
[9] În plus, procurorul european care supraveghează o investigație sau urmărire penală în conformitate cu art. 12 alin. (1) din Regulamentul (UE) 2017/1939 al Consiliului, op. cit. participă la deliberările camerei permanente, având drept de vot.
[10] Idem, art. 11 alin. (1).
[11] În același sens, idem, art. 11 alin. (2) prevede că aceștia „îl înlocuiesc pe procurorul-șef european atunci când acesta este absent sau nu poate îndeplini atribuțiile respective”.
[12] A se vedea, în acest sens, Corpus Juris, op. cit., art. 18 par. 4.
[13] Art. 8 alin. (1) din Regulamentul (UE) 2017/1939 al Consiliului, op. cit., prevede că: „EPPO este un organ indivizibil al Uniunii, care funcționează ca un parchet unic cu o structură descentralizată”.
[14] Idem, art. 8 alin. (4).
[15] Cf. eg., Livre Vert, op. cit., pct. 4.2.1.1., pag. 30.
[16] A se vedea, în acest sens, art. 13 alin. (3), art. 17 alin (2) și art. 96 alin. (6) din Regulamentul (UE) 2017/1939 al Consiliului, op. cit.
[17] În acest sens, sunt relevante dispozițiile art. 148 alin. (2) din Constituția României.
[18] În Italia, spre exemplu, Ministerul Public ocupă o poziție similară, independentă de puterea judecătorească, justificată de altfel de specificul activităților de supraveghere exercitate de procurorul public în activitatea de urmărire penală, pe de o parte și comunicarea circumstanțelor care pledează în favoarea și defavoarea făptașului, pe de altă parte. Site-ul web al Ministerului Justiției din Italia (https://www.giustizia.it) conține informații privind corpul magistraților, Ministerul Justiției, competențele acestora și datele de contact ale diferitelor oficii. Site-ul web al Consiliului Superior al Magistraturii (https://www.csm.it) oferă detalii privind sistemul judiciar italian în limbile italian, engleză și franceză.
[19] A se vedea, în acest sens, art. 6 alin., precum și considerentele (16)-(18) din Regulamentul (UE) 2017/1939 al Consiliului, op. cit.
[20] Ne-reînnoirea mandatului vine să asigure că deciziile EPPO nu sunt afectate de inițiativele și orientările din sfera politică. Deși au fost purtate discuții în sensul posibilității reînnoirii, o singură dată, a mandatului procurorilor europeni, Comisia Europeană a respins această propunere, dat fiind în mod special gradul lor de specializare și insuficiența resurselor de personal ale statelor membre.


Av. drd. Mihai Stahie

Cuvinte cheie: , , , , , ,
Vă invităm să publicaţi şi dvs., chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. Totuşi, vă rugăm să vă familiarizaţi cu obiectivele şi valorile Societătii de Stiinţe Juridice, despre care puteti ciţi aici. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare, Politica privind protecţia datelor cu caracter personal şi să ne scrieţi la adresa de e-mail redactie@juridice.ro!

JURIDICE.ro foloseşte şi recomandă My Justice

Autori JURIDICE.ro
Juristi
JURIDICE pentru studenti
JURIDICE NEXT









Subscribe
Notify of

Acest site folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

0 Comments
Inline Feedbacks
View all comments
Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.

↑  Înapoi în partea de sus a paginii  ↑

Secţiuni        Selected     Noutăţi     Interviuri        Arii de practică        Articole     Jurisprudenţă     Legislaţie        Cariere     Evenimente     Profesionişti