« Flux noutăţi
BusinessAchiziţii publiceAfaceri transfrontaliereAsigurăriBankingConcurenţăConstrucţiiCorporateCyberlawDrept comercialEnergieFiscalitateFuziuni & AchiziţiiGamblingHealth & PharmaInfrastructurăInsolvenţăMedia & publicitatePiaţa de capitalProprietate intelectualăTelecomTransporturi
ProtectiveDrepturile omuluiData protectionDreptul familieiDreptul munciiDreptul sportuluiMalpraxis medicalProtecţia animalelorProtecţia consumatorilorProtecţia mediului
LitigationArbitrajContencios administrativContravenţiiDrept penalMediereProcedură civilăRecuperare creanţe
Materii principale: CyberlawDreptul Uniunii EuropeneDrepturile omuluiDrept constituţionalDrept civilProcedură civilăDrept penalDreptul muncii
Drept civil
ConferinţeDezbateriCărţiProfesionişti
STOICA & Asociatii
 

Principiul participării și creării în comun din Noua Cartă de la Leipzig față în față cu legislația națională
08.03.2021 | Mihail C. BARBU

JURIDICE - In Law We Trust Video juridice
Mihail C. Barbu

Mihail C. Barbu

Înainte de a începe, mulțumesc doamnelor profesor Anca Ginavar și Vera Marin, care m-au inspirat și de la care am învățat despre dezvoltarea durabilă.

1. Potrivit Noii Carte de la Leipzig, participarea și crearea în comun este unul din cele cinci principii cheie ale unei bune guvernări, alături de politică urbană pentru binele comun, abordare integrată, abordare teritorială și guvernanță pe mai multe niveluri[1].

Cele cinci principii cheie sunt în fapt cinci stâlpi interconectați ai unei bune guvernări bazate pe o dezvoltare durabilă. Guvernanța pe mai multe niveluri[2] urmărește să dezvolte o democrație participativă, prin care să apropie EU de cetățenii săi, așa cum își dorește și politica urbană pentru binele comun, or această apropiere se face și prin participarea locuitorilor la viața cetății și implicarea lor în crearea unui oraș transformat după dimensiunile proiectate de Noua Cartă de la Leipzig (abreviată în continuare NCL). Implementarea unui principiu aduce cu el creșterea și în direcțiile celorlalte principii, însăși principiile fiind proiectate integrat.

În prezentul articol, voi analiza principiul participării și creării în comun așa cum este el prevăzut de NCL și apoi voi urmări modul în care se regăsește în legislația internă din materia urbanismului și amenajării teritoriului, pentru ca în final să includ câteva referințe la raporturi de drept surprinse în jurisprudență.

2. Principiul participării și creării în comun este conturat de Noua Cartă de la Leipzig[3] (la lit. C, parag. 5) într-un mod complex, indicându-se conținutul propriu-zis, efectele urmărite și mijloacele utile.

a) Conținutul propriu-zis al principiului îl văd structurat pe șase subcomponente[4]:

– participarea tuturor actorilor urbani la procesele de dezvoltare urbană;

– implicarea publicului larg, precum și a factorilor sociali, economici și a altor părți interesate în procesele de dezvoltare urbană;

– luarea în considerare a preocupărilor și cunoștințelor publicului interesat;

– ascultarea cetățenilor în procesele care le afectează viața de zi cu zi (ori de câte ori e posibil);

– co-proiectarea (în cooperare) cu locuitorii, rețelele societății civile, organizațiile comunitare și întreprinderile private (fază inițială a creării în sens larg);

– co-crearea (în cooperare) cu locuitorii, rețelele societății civile, organizațiile comunitare și întreprinderile private (în sens restrâns, include atât crearea propriu-zisă a materialului în care se transpune dezvoltarea urbană, cât și implementarea/urmărirea implementării sale).

Prin aceste componente principiul coboară spre o implementare concretă, pentru că include participarea publicului format din toți actorii urbani la procesele de dezvoltare urbană, participare care se bazează pe implicare. Autoritatea este chemată să ia în considerare preocupările și cunoștințele participanților, să îi asculte pe cei afectați/interesați de măsurile de dezvoltare și să creeze/proiecteze împreună cu ei. Deci publicul nu doar participă inert, ci formula completă este participare efectivă, calificată, ascultată și preluată în creație.

b) Efectele generate prin aplicarea principiului sunt prezentate și ele de NCL pentru a face înțeles principiul (inclusiv ținta lui) și pe de altă parte pentru a motiva/stimula autoritățile la aplicarea lui, astfel:

– ajută la abordarea integrată (care la rândul ei e alt principiul cheie din NCL);

– întărește democrația locală (aducând cetățenii mai aproape de deciziile ce-i privesc, principiul participării reușește să aducă și valorile UE mai aproape de cetățeni, cum își propune NCL);

– ajută la gestionarea intereselor conflictuale și formarea de noi alianțe;

– coresponsabilizează (în dublu sens, pe de o parte prin împărtășirea responsabilității cu locuitorii în fața cărora autoritatea este responsabilă, iar pe de altă parte prin necesitatea pregătirii corespunzătoare a funcționarilor în fața unei întâlniri transparente cu publicul);

– facilitează găsirea de soluții inovatoare.

Generând aceste frumoase efecte principiul în sine devine un mijloc pentru, cum spune NCL, livrarea cu succes a unui mediu construit de înaltă calitate. O comunitate dezvoltată integrat și modern, asumată și fără conflicte este un vis pentru oricare dintre noi (și se încadrează în cele 17 obiective ale Agendei 2030 pentru dezvoltare durabilă), prin urmare principiul te stârnește să-l pui în aplicare serios.

c) Cu privire la mijloacele de aplicare ale principiului (formele de participare), NCL dă numai direcțiile, rămânând la latitudinea statelor implementarea în concret, iar acestea sunt:

– îmbunătățirea formelor vechi de participare;

– experimentarea unor noi forme de participare;

– implementarea formelor noi experimentate favorabil.

Prin urmare, autoritățile sunt chemate să folosească experiența veche pentru a îmbunătăți formele vechi de participare a publicului și să experimenteze noi forme spre o implementare care să ducă la rezultatele țintă arătate anterior. Bineînțeles că pentru astfel de îmbunătățiri și experimente este importantă și finanțarea, iar NCL cuprinde acest aspect în final când vorbește despre instrumente de finanțare coerente.

2. Referitor la contextul legislativ național voi începe constatând că H.G. nr. 877/2018 privind Strategia națională pentru Dezvoltare Durabilă a României 2030 asumă direct un astfel de principiu în cadrul a două obiective de dezvoltare durabilă, respectiv la Obiectivul 11. Orașe și comunități durabile (unde se arată că ”Orașul inteligent maximizează sinergia dintre oraș și locuitorii săi, încurajează cetățenii să fie mai activi și mai participativi în viața comunității.”) și la Obiectivul 16. Pace, justiție și instituții eficiente (unde se prevede că ”Strategia are în vedere […], asigurarea procesului decizional receptiv, inclusiv participarea și reprezentarea cetățenilor la toate nivelurile și asigurarea accesului public [la] informații și protejarea libertăților fundamentale.”). Prin urmare, avem la nivel național o legătură clară între acest principiu și dezvoltarea durabilă.

În acest cadru general încep urmărirea punctuală a legislației principale din materia urbanismului și amenajării teritoriului.

a) Legea nr. 350/2001 alocă o întreagă secțiune acestui principiu, Secțiunea a 6-a din Capitolul IV (Participarea publicului la activitățile de amenajare a teritoriului și de urbanism), unde se prevede:

– dreptul publicului la informare, consultare și acces la justiție pe tot parcursul elaborării strategiilor și documentațiilor de urbanism și amenajare a teritoriului, cu definirea conceptelor de informare și consultare, unde se pune accentul pe luarea în considerare a opțiunilor și opiniilor publicului (art. 57 alin. 2, art. 59-61);

– implicarea publicului în toate etapele procesului decizional din domeniu (art. 57 alin. 1);

– stabilirea autorității responsabile de implementare (autoritățile centrale și locale, art. 58).

În implementarea legii există și o Metodologie de informare și consultare a publicului cu privire la elaborarea sau revizuirea planurilor de amenajare a teritoriului și de urbanism (aprobată prin Ordinul nr. 2701/2010 emis de Ministerul Dezvoltării și Turismului[5]), care prezintă pașii de informare și consultare a publicului în detaliu pe fiecare tip de documentație și pe etape, iar în art. 6 trimite și către Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică și Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public.

Cu excepția subcomponentelor proiectării și a creării în comun, celelalte 4 componente ale principiului NCL se regăsesc expres în această reglementare a legii[6]. Metodologia acoperă și componenta de proiectare în comun[7]. Apoi, în baza art. 58 din lege autoritățile locale au emis regulamente locale de implicare a publicului în elaborarea și revizuirea planurilor de urbanism sau amenjarea a teritoriului, în care se regăsesc și componente de co-proiectare și co-creare (ex., art. 10 și urm. din Regulamentul întocmit de Primăria Beiuș[8], art. 6 lit. d) și art. 23 și urm. din Regulamentul Primăriei Sectorului 6 București[9]).

b) Legea nr. 50/1991 recunoaște drepturi în aplicarea principiului participării publicului, însă le limitează la autorizarea executării lucrărilor de construcții aferente investiției pentru care autoritatea competentă pentru protecția mediului a stabilit necesitatea evaluării efectelor asupra mediului, astfel:

– dreptul publicului de a participa efectiv și din timp la procedura de autorizare, dreptul de a se documenta, dreptul de a transmite comentarii și opinii către autoritatea competentă (art. 431 alin. 1);

– dreptul de acces la justiție în cazul vătămării unui drept sau interes legitim (art. 432).

Cu privire la celelalte proiecte (altele decât cele care au necesitat evaluarea efectelor asupra mediului), regăsirea principiului analizat este limitată, pentru că se recunoaște ca regulă numai dreptul publicului (ulterior emiterii) de a lua cunoștință de autorizație și anexele ei (art. 7 alin. 21) și dreptul general al publicului de acces la justiție. Deși această viziune este acoperită de dreptul la viață privată al beneficiarului actului administrativ individual respectiv, s-ar mai putea permite publicului participarea măcar în subcomponenta de a fi ascultat serios atunci când se adresează autorității emitente invocând neregularități (spre evitarea accederii la procedura judiciară).

c) Convenţia privind accesul la informaţie, participarea publicului la luarea deciziei şi accesul la justiţie în probleme de mediu, semnată la Aarhus la 25 iunie 1998 și ratificată prin Legea nr. 86/2000, garantează dreptul privind participarea publicului la luarea deciziei în probleme de mediu (art. 1), făcându-se detalieri punctuale cu privire la:

– participarea publicului la deciziile privind activitățile specifice (art. 6 și art. 6 bis);

– participarea publicului în timpul pregătirii planurilor, programelor şi politicilor legate de mediu (art. 7);

– participarea publicului în timpul pregătirii regulamentelor de aplicare, a normativelor şi instrumentelor legale obligatorii, general aplicabile (art. 8).

Se afirmă dreptul publicului să înainteze orice comentarii, informaţii, analize sau opinii considerate relevante pentru activitatea propusă și obligația autorității ca în decizia luată să ţină seama de rezultatul participării publicului (art. 6, pct. 7-8). De asemenea, în momentul în care decizia a fost luată de autoritatea publică, publicul va fi informat prompt despre aceasta, asigurându-se accesul publicului la textul deciziei, la motivele şi considerațiile care au stat la baza acesteia (art. 6, pct. 9).

Într-un mod eficient se arată că se va asigura ”participarea publicului la începutul procedurii, atunci când toate opţiunile sunt deschise şi poate avea loc o participare efectivă a publicului.” (art. 6, pct. 4), și apoi ”într-un cadru transparent şi cinstit, după ce i-a fost furnizată informaţia necesară.” (art. 7).

De asemenea, se remarcă faptul că publicul este atras să se implice și în etapele de pregătire a planurilor și regulamentelor, cât și în caz de actualizare a condițiilor de funcționare, acoperindu-se astfel și componentele de co-proiectare și co-creare.

d) Legea nr. 24/2007 privind reglementarea și administrarea spațiilor verzi din intravilanul localităților nu cuprinde norme speciale în aplicarea principiului participării publicului și a creării în comun.

e) Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice nu cuprinde nici ea dispoziții speciale în materie. În astfel de cauze, vor fi aplicabile dispozițiile generale enunțate mai sus, deși protejarea monumentelor istorice ar fi presupus condiții speciale de natura celor ce sunt aplicabile în materie de mediu.

f) Cele mai multe secțiuni din PATN (Legea nr. 363/2006 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului național – Secțiunea I – Rețele de transport, Legea nr. 171/1997 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naţional – Secţiunea a II-a Apa, Legea nr. 575/2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naţional – Secţiunea a V-a Zone de risc natural, U.G. nr. 148/2008[10] privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naţional Secţiunea a VIII-a – zone cu resurse turistice) nu cuprind dispoziții speciale în materie.

g) Legea nr. 351/2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului național – Secțiunea a IV-a Rețeaua de localități cuprinde mențiuni cu privire la participarea publicului sub forma unui referendum pentru 6 tipuri de operațiuni, respectiv schimbarea rangului localităților (art. 3), declararea de orașe noi prin unificarea de comune (art. 4, alin. 1), unificarea administrativă a două sau mai multe comune cu scăderi accentuate de populație ( 4, alin. 2), declararea de municipii noi prin unificarea unuia sau mai multor municipii cu unul/una sau mai multe orașe sau comune limitrofe (art. 4, alin. 22), organizarea de noi comune (art. 5), aprobarea planului cadastral în cazul reînființării unor unități administrativ-teritoriale (art. 51). Prin aceste referendumuri se asigură toate cele 6 componente ale principiului, pentru că acordul publicului (luat prin referendum) apare ca necesar pentru realizarea procesului și pentru modalitatea sa.

3. În jurisprudență, s-a reținut că informarea este o obligație a autorității, dar că participarea publicului rămâne un drept care poate fi utilizat sau nu[11].

Cu privire la sancțiune, pe baza Legii nr. 350/2001 s-a dispus anularea actului administrativ (de modificare a unor documentații de amenajare a teritoriului și de urbanism) emis cu ”nerespectarea dispozițiilor de legalitate formale, respectiv fără parcurgerea procedurilor de informare și consultare a populației […][12].

Cât privește finanțarea, Înalta Curte de Casație și Justiție a recunoscut posibilitatea de finanțare din fonduri UE ale unor programe de informare a publicului (cu respectarea plafonului legal)[13].

4. În concluzie, din cercetarea principiului enunțat de NCL și a legislației interne se constată că la nivel național se regăsesc multe din componentele principiului enunțat, iar în cazul proceselor cu impact asupra mediului chiar toate.

Din perspectiva mea ar mai fi necesară pentru implementarea principiului spre atingerea țintelor NCL:

– introducerea unor prevederi cu privire la raportarea la cunoștințele publicului implicat, pentru a putea pune în valoare mai mult expertiza unor participanți din cadrul publicului;

– implementarea unor programe de educație a publicului și a funcționarilor cu privire la componentele principiului și la activitatea administrației (pe de o parte publicul trebuie să vadă cum se desfășoară autoritatea la lucru și care sunt mecanismele sale, iar pe de altă parte autoritatea trebuie să atragă publicul spre activități în comun);

– conceperea unor sancțiuni specifice pentru nerespectarea prevederilor legii în materie[14] și pentru abuz.

Prin urmare, sunt premise pentru a se pune în aplicare procesul de transformare ce constă în participarea publicului și crearea în comun.


[1] Noua Cartă de la Leipzig actualizează în conținut și formă principiile Cartei de la Leipzig din 2007.
[2] Asumată și separat prin Rezoluția Comitetului regiunilor – Carta privind guvernanța pe mai multe niveluri în Europa nr. 2014/C 174/01, disponibil aici.
[3] Pentru prezenta analiză am folosit textul NCL disponibil pe site-ul UE, traducându-l cu ajutor programului Google (disponibil aici).
[4] Conform NCL, ”Autoritățile locale ar trebui, de asemenea, să poată integra diverse politici și planuri sectoriale, precum și să promoveze și să modereze procese complexe, participative și ascendente.”
[5] Publicat în Monitorul Oficial nr. 47 din 19 ianuarie 2011.
[6] Art. 57-60.
[7] Pentru PUG și PUZ art. 29 și 38 din Metodologie.
[8] Disponibil aici.
[9] Disponibil aici.
[10] Aprobată prin Legea nr. 190/2009.
[11] Curtea de apel Alba Iulia, decizia nr. 2578/17.04.2018, disponibila aici.
[12] Tribunalul București, decizia nr. 832/09.03.2020, disponibila aici.
[13] Înalta Curte de Casație și Justiție, decizia nr. 1329/27.03.2018, disponibila aici.
[14] O măsură specifică ar putea fi introducerea caracterului facultativ la procedura prealabilă din materia contenciosului administrativ pentru cazul în care cel vătămat se plânge și de încălcarea principiului participării. Nu mai poate fi obligatorie procedura prealabilă în fața unei autorități nereceptive la implicarea publicului.


Av. Mihail C. Barbu

Cuvinte cheie: ,
Secţiuni/categorii: Articole, Construcții, Drept civil, RNSJ, SELECTED TOP LEGAL, Studii, _CONTENT

Pentru toate secţiunile JURIDICE.ro click aici
Vă invităm să publicaţi şi dvs., chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. Totuşi, vă rugăm să vă familiarizaţi cu obiectivele şi valorile Societătii de Stiinţe Juridice, despre care puteti ciţi aici. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare, Politica privind protecţia datelor cu caracter personal şi să ne scrieţi la adresa de e-mail redactie@juridice.ro!

Lex Discipulo Laus Încurajăm utilizarea RNPM - Registrul Naţional de Publicitate Mobiliară Securitatea electronică este importantă pentru avocaţi
Mesaj de conştientizare susţinut de FORTINET
JURIDICE utilizează şi recomandă SmartBill

Lasă un răspuns

Acest sit folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.


.
PLATINUM Signature      

PLATINUM  ACADEMIC

GOLD                        

VIDEO   STANDARD