« Flux noutăţi
BusinessAchiziţii publiceAfaceri transfrontaliereAsigurăriBankingConcurenţăConstrucţiiCorporateCyberlawDrept comercialEnergieFiscalitateFuziuni & AchiziţiiGamblingHealth & PharmaInfrastructurăInsolvenţăMedia & publicitatePiaţa de capitalProprietate intelectualăTelecomTransporturi
ProtectiveDrepturile omuluiDreptul Uniunii EuropeneDrept constituţionalDrept civilData protectionDreptul familieiDreptul munciiDreptul sportuluiMalpraxis medicalProtecţia animalelorProtecţia consumatorilorProtecţia mediului
LitigationArbitrajContencios administrativContravenţiiDrept penalMediereProcedură civilăRecuperare creanţe
Contencios administrativ
DezbateriCărţiProfesionişti

Reorganizarea autorităților și a instituțiilor publice și protecția funcționarului public. Evoluție legislativă și repere doctrinare
28.04.2021 | Ruxandra-Maria RISTOIU, Alexandra-Ioana TUȚĂ

JURIDICE - In Law We Trust Video juridice
Ruxandra-Maria Ristoiu

Ruxandra-Maria Ristoiu

Alexandra-Ioana Tuță

Alexandra-Ioana Tuță

I. Considerații preliminare

În mod firesc, orice demers analitic pornește de la realități sociale care necesită o radiografie aprofundată, prin prisma opticii de reglementare actuale și a mutațiilor legislative care au generat-o, prin raportare la jurisprudența relevantă în materie și la opiniile doctrinare cristalizate în jurul unor premise funcționale particulare. De aceea, nu putem ignora imperativul clarificării argumentelor care stau la baza prezentei lucrări, care, fără a-și propune sau a-și asuma responsabilitatea unei sinteze exhaustive, urmărește a trata problema reorganizării autorităților și a instituțiilor publice, prin raportare la mecanismele de protecție a statutului funcționarului public.

Deși bine-cunoscut, scopul fundamental al administrației publice – acela de a servi intereselor și nevoilor cetățeanului, însă cu respectarea limitelor constituționale și legale care guvernează administrația publică în ansamblul său – nu a fost întotdeauna înfăptuit. Dimpotrivă, practici constante, subliniate inclusiv în literatura de specialitate[1], au constat în efectuarea de reorganizări succesive ale autorităților și ale instituțiilor publice, nu în scopul eficientizării activității acestora din urmă, ci drept consecință a fluctuațiilor și a inconsecvențelor manifestate pe scena politică.

În consecință, vom analiza, într-o manieră sistematică, evoluția reglementării-cadru în materie, opiniile cristalizate în literatura de specialitate și reperele jurisprudențiale relevante, concentrându-ne atenția asupra definirii noțiunii de ”funcționar public” și a efectelor juridice pe care reorganizarea autorităților și a instituțiilor publice le poate genera asupra statutului său, precum și asupra instrumentelor juridice menite să garanteze legalitatea și stabilitatea raportului de serviciu.

II. Funcționarul public: noțiune, statut juridic și raport de serviciu

Înainte de a realiza retrospectiva legislativă în materia reorganizării autorităților și a instituțiilor publice, considerăm necesar a trasa principalele repere teoretice pe care trebuie să le avem în vedere. În acest sens, vom explicita noțiunea de ”funcționar public”, urmând a identifica regimul juridic aplicabil statutului său juridic și raportului de serviciu în care este parte.

1. Noțiune și statut juridic

Pentru definirea categoriei juridice a funcționarului public, trebuie stabilită, ab initio, semnificația noțiunii de funcție publică, concept des folosit atât în legislație, cât și în practica judiciară și în activitatea autorităților administrative. De-a lungul timpului, funcția publică a beneficiat de numeroase calificări și interpretări, fiind supusă modificărilor legislative și adaptată cerințelor accelerate ale societății contemporane. În accepția sa de corp profesional, administrația publică își desfășoară activitatea și sarcinile ce îi revin prin intermediul unui personal eterogen constituit, în cadrul căruia funcționarii publici formează cea mai importantă categorie.

În acest sens, funcția publică apare ca având două valențe[2]. În sens restrâns, noțiunea a fost uzitată pentru a desemna funcționarii publici, iar, în sens larg, funcția publică înglobează regimurile juridice aplicabile, în general, personalului din administrația publică, ori, astfel cum a fost consacrat și în reglementarea-cadru originară, ansamblul atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală, administrația publică locală și autoritățile administrației publice autonome.

Pe cea de-a doua valență a funcției publice se grefează și semnificația noțiunii de funcționar public. Astfel, funcționarul public este persoana numită, în condițiile legii, într-o funcție publică, în scopul îndeplinirii competenței sale, totalitatea funcționarilor publici din cadrul autorităților și instituțiilor administrației publice centrale și locale și din cadrul autorităților publice autonome alcătuind corpul funcționarilor publici. Totodată, funcționarii publici reprezintă una dintre categoriile care își desfășoară activitatea în cadrul serviciilor publice – aflate nu numai în sfera executivului, ci și în a altor categorii de autorități și instituții, aparținând celor trei puteri ale statului, precum și a autorităților publice care excedează acestora, având un statut de autonomie și fiind plasate sub control parlamentar.

În continuare, sub aspectul statutului juridic, fundamentul său constă în regimul de putere publică, fiind consacrat cu caracter principial și reprezentând cel mai important element al statului de drept. Deși stabilită preponderența puterii publice asupra statutului juridic al funcționarului public, în doctrină există numeroase controverse în ceea ce privește compatibilitatea raportului de serviciu al funcționarului cu regimul exhaustiv de drept public, administrativ și constituțional, respectiv cu modelul propus de dreptul muncii.

Adepții dreptului public au depus eforturi semnificative întru apărarea și susținerea calificării instituției funcționarului public drept o veritabilă instituție de drept public[3], confruntându-se cu încercările teoreticienilor de dreptul muncii de consacrare a unei viziuni moniste a acestei ramuri de drept asupra statutului funcționarului public, aspect pe care îl vom aborda ulterior.

2. Reglementarea constituțională și legală a instituției funcționarului public

Legea fundamentală consacră anumite dimensiuni ale instituției statutului funcției publice. Pe parcursul evoluției sale, funcția publică a beneficiat de o reglementare consacrată, recunoscându-i-se, astfel, un rol cu totul special încă de la începutul secolului al XIX-lea. În Constituția din 1991, republicată în anul 2003[4], se regăsesc dispoziții referitoare atât la funcția publică și funcționarii publici în general, cât și prevederi referitoare la statutul lor juridic, la principiile care le guvernează activitatea și chiar la diferite categorii de funcționari publici, chiar dacă nu sunt calificați expressis verbis ca având un asemenea statut.

În ceea ce privește reglementarea legală a statutului funcționarului public, aceasta a suferit modificări succesive, unele dintre ele fiind consecința declarării ca neconstituționale a anumitor dispoziții, altele fiind datorate creării unei reglementări-cadru în materie, destinată a fi înglobată în corpul actualului Cod administrativ[5], în scopul dobândirii unei legislații unitare și de aplicabilitate generală în materia dreptului administrativ, în general și a activității funcționarului public, în special. Astfel, acest statut juridic a fost inițial reglementat Legea nr. 188/1999 privind Statutul juridic al funcționarului public[6], ale cărei utilitate practică și finalitate sunt de necontestat.

În legislația recentă, datorită eforturilor depuse în comisia de redactare a actualului act normativ în vigoare, asistăm la o schimbare de viziune sub aspectul consacrării statutului legal al funcționarului public, dispozițiile Legii nr. 188/1999 fiind preluate de Codul Administrativ. În Partea a VI-a, intitulată „Statutul funcționarilor publici, prevederi aplicabile personalului contractual din administrația publică și evidența personalului plătit din fonduri publice”, actuala reglementare consacră cu caracter de regulă generală normele aplicabile activității corpului funcționarilor publici, prevăzând cele două categorii fundamentale ale acestei instituții (funcționarii publici autentici și personalul contractual din cadrul administrației), precum și dispozițiile aplicabile raporturilor acestora cu autoritățile publice din care fac parte.

Așadar, definiția funcționarului public și a statutului său juridic este deopotrivă constituțională și legală, drepturile, îndatoririle și atribuțiile de serviciu ale funcționarului public fiind stabilite și enumerate de legea sa specială, în acord cu principiile și limitele constituționale ce guvernează această materie. În virtutea regimului de putere publică ce guvernează raporturile în care funcționarul public este implicat, întreaga activitate a acestuia trebuie să se circumscrie legii și dispozițiilor constituționale, funcționarul public având obligația legală de a se supune supremației Constituției și puterii legii în exercitarea atribuțiilor sale, acordând o atenție deosebită interesului public și egalității de tratament a cetățenilor în fața autorităților și instituțiilor publice, astfel cum se desprinde din art. 368 din Codul administrativ.

3. Rolul funcționarului public în cadrul administrației publice

Rolul fundamental al funcționarului public în administrația publică, în ansamblul său, precum și în cadrul autorității în care își exercită prerogativele este de necontestat. În cadrul aparatului statal, întreaga activitate este realizată de funcționarii publici. Codul administrativ stabilește în art. 371 alin. (3), cu caracter de principiu, că funcționarii publici, prin îndeplinirea tuturor actelor caracteristice acestei categorii juridice, acționează în condiții de obiectivitate, profesionalism, legalitate și imparțialitate în scopul îndeplinirii de către autoritățile și instituțiile publice a atribuțiilor prevăzute de lege.

Raportul de serviciu al funcționarului public este definit ca fiind acel ansamblu de relații sociale, legal determinate, stabilite între persoana fizică titulară a funcției publice, autoritatea publică din structura căreia face parte funcția publică respectivă și subiectele de drept în legătură cu care se realizează competențele respectivei autorități publice. Pornind de la definirea raportului de serviciu al funcționarului public, se va proceda, în continuare, la stabilirea naturii juridice a acestui raport, respectiv a ramurii de drept căreia i se circumscrie.

Opiniile de specialitate exprimate în privința stabilirii naturii juridice a raportului de serviciu al funcționarului juridic sunt antagonice, înclinând către două calificări fundamental diferite. Astfel, într-o viziune, s-a conturat teza monistă asupra incidenței dreptului muncii, conform căreia raportul de serviciu al funcționarilor publici constituie o formă tipică a unui raport juridic de muncă, raport care, deși distinct de contractul individual de muncă, nu este totuși esențial diferit de acesta din urmă. Din această perspectivă, raportul de serviciu al funcționarului public, logic, metodologic și juridic, apare ca o componentă de bază a dreptului muncii.

Diametral opus, adepții dreptului administrativ demonstrează faptul că dreptul muncii este un drept eminamente al salariaților, în vreme ce funcționarii publici reprezintă o categorie ce se subsumează sferei dreptului public. În acest sens, nu se poate vorbi despre un drept al muncii atotcuprinzător, care ar încorpora și dreptul funcției publice, în egală măsură în care nu se poate vorbi despre un drept public al muncii sau despre un drept privat al muncii, fapt care rezultă din specificitatea incontestabilă a raportului de serviciu al funcționarului public față de raportul de muncă al salariatului. Această din urmă opinie se menține și în societatea contemporană, cei mai mulți dintre profesioniști alăturându-se susținerii potrivit căreia statutul juridic al funcționarului public și consecințele acestuia se supun regimului de putere publică, fiind reglementate de dispoziții imperative, menite a crea un cadru unitar în ceea ce privește protecția funcționarului prin lege, în conformitate cu dispozițiile art. 427 din Codul administrativ.

Cu privire la natura raportului de serviciu al funcționarului public, precizăm că acesta are un statut legal, respectiv reglementar, fiind lovit de nulitate absolută orice contract care ar tinde la modificarea situaţiei funcţionarului public numit în funcţie cu respectarea normelor legale, printr-un act administrativ de autoritate. Funcţia de stat are statut legal, deoarece actul de instituire al acesteia este întotdeauna un act de autoritate, iar cel care exercită funcţia exercită autoritatea statală, şi nu drepturile decurgând dintr-o situaţie contractuală, faptul juridic ce dă naștere raportului de funcție publică nefiind reprezentat de acordul de voințe al părților, ci de voința unilaterală a autorității administrative.

Fiind purtătorul funcției publice, funcționarul nu își exercită activitatea în baza unui contract, având în vedere imposibilitatea negocierii statutului său juridic, în caz contrar ajungându-se chiar la modificarea legii sau a actelor juridice emise și executate în baza legii. În acest sens, actul administrativ de numire în funcția publică, reglementat de art. 529 și urm. din Codul administrativ, nu reprezintă altceva decât manifestarea de voinţă a uneia dintre părţi pentru încheierea unui raport juridic contractual. Actul administrativ de numire într-o funcție publică este, pe de o parte, un act solemn, impunându-se forma scrisă a actului, precum și depunerea jurământului de către persoana în cauză, iar, pe de altă parte, un act încheiat intuitu personae, în virtutea calităților persoanei ce va ocupa postul de funcționar public. De asemenea, el reprezintă un act obligatoriu, cu titlu oneros și cu executare succesivă. Numirea unei persoane în calitatea de funcţionar public se realizează numai cu consimţământul său, printr-un act individual de învestire într-o anumită funcţie publică. În cazul funcționarului public, consimțământul se exprimă în trepte, anterior numirii, prin înscrierea şi participarea la concurs, cu respectarea condiţiilor prescrise de lege. Ulterior parcurgerii etapelor concursului, consimţământul se consfinţeşte prin jurământ.

Într-adevăr, raportul de serviciu al funcționarului public se apropie, într-o oarecare măsură, de un contract individual de muncă în formă tipică, fără a exista posibilitatea confundării sau chiar a suprapunerii acestor două instituții juridice distincte. În acest sens, executarea contractului individual de muncă, la fel ca realizarea funcţiei publice, presupune o relaţie de subordonare a persoanei fizice, salariatul de drept comun ori funcționarul public, faţă de angajator, respectiv faţă de autoritatea sau instituția publică. Totodată, elementele fundamentale ale raportului juridic sunt deopotrivă aceleași în cazul celor două contracte analizate: prestarea muncii şi salariul constituie obiect, respectiv cauză, atât în cazul contractului individual de muncă, cât şi în cazul raportului de serviciu. Funcţionarul public nu este un terţ, un beneficiar al serviciului public, ci este integrat acestuia. Învestit în funcţia publică, el exercită atribuţiile de putere statală în numele autorităţii ori instituției publice din care face parte, realizând competenţa atribuită acesteia, autoritatea căreia îi este subordonat comportându-se față de el ca un angajator. Între raportul de muncă al funcţionarului public şi raportul de muncă al salariatului, diferenţa specifică rezidă atât în modul în care se naşte raportul juridic în baza căruia se prestează munca, cât şi în faptul că funcţionarul public este un agent al puterii publice, în timp ce salariatul nu. Funcţionarul public este o instituţie a dreptului public, pe când salariatul este o instituţie eminamente a dreptului muncii.

III. Evoluție legislativă în materie. Perspectiva îmbrățișată de Codul administrativ

Odată clarificate reperele conceptuale fundamentale analizei, vom proceda la a trata comparativ, în ordine cronologică, evoluția legislativă a normelor juridice care reglementează instituția reorganizării autorităților și a instituțiilor publice, în scopul identificării similitudinilor și a distincțiilor de perspectivă legislativă ce au guvernat regimul său juridic.

Astfel, dintru început, vom preciza că Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarului public, în forma sa inițială, nu consacra în mod direct niciun articol acestei instituții juridice, limitându-se la a opera cu o normă de trimitere, prevăzută în art. 92 lit. d), prin care reorganizarea autorităților publice era recunoscută drept cauză de încetare a raportului de funcție publică încheiat între funcționar, pe de o parte, și autoritatea ori instituția publică în cauză, pe de altă parte, având drept consecință imediată eliberarea din funcție a funcționarului public. În concret, art. 92 lit. d) prevedea în mod expres și limitativ patru situații în care conducătorul autorității sau al instituției publice proceda la eliberarea din funcție a funcționarului public, ipotezei reorganizării fiindu-i recunoscută o fizionomie juridică indisolubil legată de reducerea personalului, prin reducerea unor posturi de natura celui ocupat de funcționar. Cu toate acestea, teza finală a art. 92 lit. d) din Legea nr. 188/1999, în varianta sa inițială, condiționa încetarea raportului de serviciu de refuzul ofertei emise de Agenția Națională a Funcționarilor Publici.

Din punctul de vedere al tehnicii legislative, prevederea era cuprinsă în Capitolul 9 al Legii-cadru în vigoare la acel moment, având denumirea marginală ”Modificarea și încetarea raporturilor de serviciu”, în secțiunea consacrată cauzelor de încetare. Cu toate acestea, este facil de remarcat faptul că o atare tehnică de reglementare era deficitară, nefiind la adăpost de critici, cel puțin sub următorul aspect: deși se recunoștea posibilitatea eliberării funcționarului din funcție pe considerentul unei reorganizări administrative, concretizată printr-o reducere a posturilor de natura celui ocupat de funcționar, sub condiția refuzării ofertei emise de ANFP, elementele constitutive ale acestei ipoteze nu erau explicitate ori dezvoltate de Legea nr. 188/1999.

În concret, atragem atenția asupra următoarelor aspecte: (1) nu erau reglementate condițiile în care o astfel de reorganizare administrativă putea fi implementată, respectiv efectele juridice pe care o asemenea decizie a autorității sau a instituției publice, după caz, le putea produce în mod valabil; (2) nu erau reglementate mijloace juridice de prevenire a eludării normelor juridice relative la protecția stabilității raportului de serviciu al cărui subiect de drept era funcționarul public eliberat din funcție, nefiind prevăzute consecințele pe care reorganizarea le putea genera în măsura în care oferta emisă de ANFP era acceptată și (3) noțiunea de ”ofertă a Agenției Naționale a Funcționarilor Publici” nu era explicitată nici direct, în corpul normativ al Legii nr. 188/1999, nici indirect, neputând fi dedusă pe cale de interpretare din ansamblul reglementării, nici prin intermediul unei norme de trimitere către un act normativ distinct, primar sau secundar, care să acționeze în completarea ori în dezvoltarea regulii prevăzute de art. 92 lit. d).

Mai mult decât atât, din modalitatea de redactare a textului de lege, rezulta fără echivoc caracterul său imperativ, în sarcina conducătorului autorității ori al instituției publice fiind instituită o obligație constând în eliberarea din funcție a funcționarului public, dacă împrejurările descrise în ipoteza normei deveneau incidente în cauză. Desigur, conducătorului îi incumba și o obligație suplimentară, reprezentată de acordarea funcționarului a unui termen de preaviz de 15 zile calendaristice. În măsura în care un astfel de termen nu putea fi acordat, funcționarul public avea dreptul la obținerea de daune-interese egale cu salariul de bază cuvenit pentru acea perioadă.

Prin urmare, Legea-cadru în materie, în varianta sa inițială, era, pe de o parte, lipsită de claritate și previzibilitate, având în vedere lipsa de coerență terminologică și operativ-funcțională a noțiunilor juridice uzitate, precum și lipsa oricăror criterii obiective în raport de care să se poată stabili, efectiv și transparent, care vor fi funcționarii publici eliberați din funcție, și, pe de altă parte, nesocotea imperativul consfințirii unor mijloace juridice care să reglementeze și să garanteze legalitatea și stabilitatea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici, în considerarea prevederilor din Legea fundamentală, astfel cum fuseseră edictate de legiuitorul constituant originar, care impuneau ca statutul funcționarilor publici să fie definit prin adoptarea unei legi organice[7]. Într-o altă interpretare, această eliberare din funcție, la care autoritatea ori instituția publică era obligată să procedeze, poate fi calificată drept o denunțare unilaterală a raportului de serviciu încheiat între organul administrativ competent și funcționarul public, autorizată de lege în condiții laxe, care permit, dacă nu chiar încurajează, o eludare a principiului irevocabilității actului administrativ cu caracter unilateral de numire într-o funcție publică și, pe această cale, exercitarea unui abuz de drept.

În susținerea acestei prime concluzii, aducem în atenția cititorului faptul că, în doctrină, s-a subliniat că ”această trăsătură a unui atare act se constituie într-o consecință a stabilității în funcție, de care se bucură orice funcționar public, în condițiile stabilite de lege. […] Iar, în virtutea acestei stabilități, autorității publice emitente ori, după caz, oricărei alte autorități publice îi este oprit să modifice cu caracter permanent ori, după caz, să revoce actul administrativ de numire într-o funcție publică, ulterior momentului la care are loc comunicarea acestui act către funcționarul public învestit, cu excepția cazurilor expres și limitativ prevăzute de lege”[8]. Or, în lumina acestei argumentări, nu putem decât să susținem existența unui cadru legal care să întrunească cerințe de calitate, accesibilitate și previzibilitate, astfel încât excepția să nu se transforme, în fapt, în regulă.

În continuare, urmărind evoluția cronologică a reglementării, arătăm că art. 92 lit. d) a rămas nemodificat până la republicarea Legii nr. 188/1999 din anul 2007[9], când, în urma renumerotării, el a devenit art. 100. Analizând comparativ această nouă formă a textului de lege, putem conchide în sensul în care, cu prilejul republicării Statutului funcționarului public, legiuitorul organic a înțeles să își respecte misiunea constituțională de a reglementa, de o manieră clară și completă, condițiile în care poate opera încetarea raportului de serviciu al funcționarului public, în contextul unei reorganizări a autorității ori a instituției publice, după caz.

O primă modificare față de varianta de bază constă în absența unei obligații a conducătorului autorității ori al instituției publice de a proceda la eliberarea din funcție a funcționarului public în contextul unei reorganizări având drept efect reducerea numărului de posturi de natura celui ocupat de funcționarul în cauză. Așadar, se observă faptul că varianta republicată a Legii nr. 188/1999 pledează în favoarea unei continuități, a unei stabilități a raportului de serviciu, regula instituită urmărind ca funcționarul public afectat prin decizia reorganizării fie să fie învestit într-o nouă funcție publică, fie să fie încadrat într-un nou compartiment.

De altfel, această nouă viziune îmbrățișată de legiuitor este confirmată și prin segregarea ipotezele în care operează eliberarea din funcția publică, față de ipoteza particulară a reorganizării. In concreto, art. 99 din Legea nr. 188/1999, astfel republicată, reglementează premisele care determină eliberarea din funcție, printre acestea numărându-se inclusiv situația în care autoritatea ori instituția publică își reduce personalul ca urmare a reorganizării activității, prin reducerea postului ocupat de funcționar. Pe cale de consecință, diferența de optică legislativă în ceea ce privește regimul juridic al celor două instituții incidente este reflectată și prin tehnica de reglementare, cele două situații fiind tratate distinct, atât sub aspectul plasării lor în două articole separate, dar și sub aspectul soluțiilor consacrate legal. Conținutul fostul art. 99 lit. d) nu se mai identifică reorganizării administrative, tratată autonom și distinct în versiunea revizuită a legii-cadru în materie, ci își conservă și consolidează caracterul de cauză de încetare a raportului de serviciu.

Față de varianta inițială a legii, particularitatea constă în faptul că se prevede expressis verbis faptul că motivul de încetare de la art. 99 alin. (1) lit. b) nu este imputabil funcționarului public, astfel încât acestuia din urmă i se recunoaște o protecție sporită, din mai multe perspective:

1. În măsura în care se procedează la eliberarea sa din funcție, autoritatea sau instituția publică decidentă are obligația de a-i acorda un termen de preaviz extins, de 30 de zile calendaristice;

2. În considerarea obligației anterior menționate, devine limpede că autoritatea sau instituția publică nu poate invoca o imposibilitate de acordare a unui astfel de termen preaviz, față de fosta reglementare, care recunoștea o astfel de opțiune, fără a stabili însă criterii obiective în raport de care să poată fi apreciat caracterul imposibil;

3. În perioada de preaviz, autoritatea competentă poate să procedeze la o reducere a timpului de lucru al funcționarului public, până la 4 ore zilnic, însă o astfel de hotărâre nu afectează drepturile salariale ce i se cuvin;

4. în perioada de preaviz, dacă în cadrul autorităţii sau instituţiei publice există funcţii publice vacante corespunzătoare, aceasta are obligaţia de a le pune la dispoziţia funcţionarilor publici;

5. dacă nu există funcţii publice vacante corespunzătoare în cadrul autorităţii sau instituţiei publice, autoritatea ori instituţia publică are obligaţia de a solicita Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în perioada de preaviz, lista funcţiilor publice vacante. În cazul în care există o funcţie publică vacantă corespunzătoare, identificată în perioada de preaviz, funcţionarul public va fi transferat în interesul serviciului sau la cerere;

6. funcţionarul public de conducere are prioritate la ocuparea unei funcţii publice vacante la nivel inferior.

În acest punct al discuției, pentru clarificarea distincțiilor dintre cele două ipoteze abordate comparativ, se impune o precizare: reducerea personalului, astfel cum este definită și reglementată în art. 99 alin. (1) lit. b), nu se confundă cu reducerea posturilor, noțiune evocată de legiuitor în art. 100 alin. (4) și (5). În temeiul acestor două norme juridice, reducerea posturilor este justificată, deci poate produce efecte juridice valabile, numai în situația în care atribuțiile aferente acestuia se modifică în proporție mai mare de 50% sau dacă sunt modificate condițiile specifice de ocupare a postului respectiv, referitoare la studii.

Pe această cale, se limitează în mod considerabil libertatea de apreciere a autorității sau a instituției publice relativ la adoptarea unei hotărâri de reducere a posturilor, oportunitatea fiind definită juridic și suprapunându-se astfel cu legalitatea, cea din urmă dobândind preferință. Consecința directă implică o inhibare a tendințelor conducătorilor de autorități și instituții publice de a reduce posturile în scopul exclusiv al disponibilizării de personal, organului administrativ fiindu-i interzisă reînființarea de posturi similare celor desființate pentru o perioadă de un an de la data reorganizării sub această formă.

Revenind la reorganizarea prevăzută de art. 100 al Legii-cadru, atragem atenția asupra faptului că soluțiile propuse pot fi adoptate doar în patru cazuri expres și limitativ prevăzute de actul normativ, cazuri care par a avea în vedere următoarele două premise: (1) o modificare a atribuțiilor mai puțin de 50% ori o reducere a acestora și (2) o restructurare organizatoric-administrativă a compartimentului în care funcționarul public își exercită atribuțiile și sarcinile derivate din raportul de serviciu. În consecință, legiuitorul a considerat că o reducere a atribuțiilor, neînsoțită însă de modificarea conținutului lor, precum și o reorganizare pur administrativă nu sunt apte să conducă la încetarea raportului de serviciu. Cu privire la modificarea atribuțiilor, aceasta nu generează o eliberare din funcția publică atât timp cât nu este substanțială, deci mai mare de 50%.

În continuare, o a doua modificare vizează introducerea de criterii obiective în raport de care poate opera dispoziția normei prevăzute în alin. (1). Numirea în noua funcție publică ori încadrarea în noul compartiment, după caz, pot fi realizate doar dacă sunt întrunite condiții relative la gradul de formare, de specializare și perfecționare a funcționarului public, fiind avute în vedere atât încadrarea sa într-o anumită categorie, clasă și grad profesional, precum și pregătirea sa profesională, prin raportare la specificul și la rigorile atribuțiilor, ale sarcinilor și ale activităților pe care noua funcție ori noul compartiment, după caz, le impun. În consecință, se remarcă o primă încercare de a preîntâmpina o eventuală fraudă la lege, reorganizarea autorității sau a instituției publice neputând fi deturnată, cu rea-credință și în mod arbitrar, de la finalitatea sa, reprezentată de sporirea eficienței și a calității actului de administrare, ca obiectivare a conceptului de ”bună administrare” – deopotrivă, un imperativ și un deziderat al oricărui stat membru al Uniunii Europene.

Într-o altă ordine de idei, instituirea unor criterii obiective, care să condiționeze stabilitatea și continuitatea raportului de serviciu, are dubla finalitate de a înlătura posibilitatea unor eliberări abuzive din funcția publică afectată prin reorganizare, precum și de a garanta că funcționarul public îndeplinește cerințele și rigorile de factură profesională impuse de noua funcție sau de noul compartiment, după caz.

Față de varianta inițială a textului, care nu avea în vedere o situație similară, actuala formă consacră o soluție și pentru situația în care există mai mulți funcționari publici în persoana cărora sunt întrunite condițiile sus-citate. Astfel, în varianta revizuită, se consacră obligația autorității sau a instituției publice de a organiza examen, această soluție reprezentând o garanție suplimentară a transparenței și a obiectivității pe care reorganizarea trebuie să le respecte, prin raportare la caracterul stabil al raportului de serviciu al funcționarului public.

O astfel de expunere comparativă fiind realizată, se cuvine a face o mențiune cu privire la constituționalitatea art. 100 alin. (1) și (2) din Statutul funcționarului public, în versiunea revizuită în anul 2007. Relativ recent, instanța de contencios constituțional a fost învestită cu soluționarea unei excepții de neconstituționalitate având drept obiect normele juridice menționate[10]. În speță, autorul a criticat conformitatea textelor de lege incidente cu principiul statului de drept și al egalității în drepturi în ceea ce privește ocuparea funcțiilor și a demnităților publice, civile și militare, precum și cu dreptul la un proces echitabil, consfințit de art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului. În fapt, controlul de constituționalitate a posteriori a fost generat în contextul soluţionării cererii privind anularea unei decizii de eliberare din funcţia de consilier juridic şi reintegrarea în funcţia publică deţinută anterior de autor, cel din urmă apreciind că art. 100 alin. (2), incident în speță, instituie criterii lipsite de obiectivitate, contravenind egalității ce trebuie să guverneze raporturile juridice dintre autoritatea ori instituția publică, pe de o parte, și funcționarii publici având aceeași profesie, pe de altă parte, prin recunoașterea unei preferințe în favoarea primului criteriu, al categoriei, clasei și gradului profesional al funcționarului. În legătură cu aceste susțineri, Curtea Constituțională a procedat întâi la reafirmarea reperelor sale juriprudențiale constante, referitoare la dimensiunea principiului egalității în drepturi, arătând că acesta nu se confundă cu asigurarea unui tratament uniform; din contră, menirea principiului este de a garanta că situațiile similare beneficiază de tratament juridic similar, în timp ce situațiile distincte se bucură de un tratament diferențiat. În lumina celor astfel statuate, Curtea a subliniat că, ”în speţă, textul de lege criticat creează premisele unei aplicări conforme principiului constituţional menţionat, având în vedere faptul că ocuparea funcţiei publice se face în raport de categoria, clasa şi, după caz, gradul profesional ale funcţionarului public, de pregătirea profesională sau de alte criterii specifice funcţiei, aşadar în funcţie de criterii obiective şi rezonabile prin natura lor, apte să conducă la o egalitate juridică în procesul de ocupare a funcţiei publice respective” (Decizia CCR nr. 647/17.10.2017, parag. 21)[11].

O altă precizare deosebit de relevantă, regăsită în considerentele finale ale deciziei evocate, confirmă funcția preventivă a acestei reglementări, Curtea constatând că ”prevederile art. 100 din Legea nr. 188/1999, republicată, care detaliază condiţiile în care poate interveni reorganizarea activităţii unei instituţii sau autorităţi publice, au în vedere şi prevenirea abuzurilor în cazul reducerii unor posturi ale funcţionarilor publici, în sensul desfiinţării unor posturi exclusiv în vederea eliberării din funcţie a persoanei funcţionarului public care ocupă postul respectiv, urmată de schimbarea denumirii sau a condiţiilor de ocupare a postului şi scoaterea acestuia la concurs”. În legătură directă cu aspectul statuat de instanța de contencios constituțional, menționăm că inclusiv doctrina a salutat impunerea unor atari criterii, având drept menire ”eliminarea abuzurilor care au fost sesizate în practica administrativă anterioară, când în mod fictiv se dispuneau eliberări din funcție prin reducerea unor posturi, pentru ca în realitate să fie vorba despre o modificare mascată, urmată, la puțin timp, de angajarea unor persoane agreate de conducerea autorității publice”[12].

Concluzionând în acest sens, Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate ca neîntemeiată și a constatat constituționalitatea dispozițiilor art. 100 alin. (1) și (2) din Legea nr. 188/1999, în raport de criticile formulate.

Finalmente, nu ne rămâne decât să analizăm reglementarea actuală, sediul materiei fiind reprezentat de art. 518 din Codul administrativ.

La o primă lecturare a acestui text de lege, putem remarca, în mod vizibil, câteva diferențe sub aspectul formei, actualul art. 518 dobândind o denumire marginală elocventă, care ilustrează consacrarea legală a reorganizării autorității sau a instituției publice drept cauză de încetare a raportului de serviciu. Suplimentar, spre deosebire de alin. (2) al fostului articol 100 din Statutul funcționarului public, abrogat prin adoptarea Codului administrativ, alin. (2) al art. 518 nu mai prevede pregătirea profesională drept criteriu de numire în noua funcție de publică ori de încadrare în noul compartiment, după caz.

Tot sub aspectul tehnicii de legiferare, cauzele de eliberare din funcție, prevăzute de fostul art. 99, au fost preluate de actualul art. 519 din Codul administrativ, subzistând ipoteza reorganizării prin reducerea personalului, concretizată printr-o reducere a postului ocupat de funcționarul public vizat de hotărâre. În mod particular, cu privire la acest caz de eliberare din funcție, s-a prevăzut expres faptul că perioada de preaviz este anterioară datei eliberării din funcția publică, înăuntrul acestui termen fiind posibilă numirea funcționarului într-o funcție publică vacantă, astfel cum această noțiune este definită, pentru prima oară, în alin. (7) al art. 519.

În continuarea acestei reglementări, deplasându-ne totodată în sfera modificărilor relative la conținut, iar nu la formă, Codul administrativ recunoaște funcționarului public de conducere o prioritate la ocuparea unei funcții publice vacante de nivel inferior, instituind chiar posibilitatea ca o astfel de funcție publică vacantă să fie transformată într-una care să corespundă studiilor și/sau vechimii sale în specialitate, în măsura în care nu este afectată structura organizatorică aprobată. Mai mult decât atât, art. 519 alin. (9) și (10) se corelează cu art. 506 al reglementării, sub aspectul specificului și al consecințelor măsurilor juridice determinate de ipoteza reducerii personalului, prin reducerea postului ocupat de funcționarul public. În concret, se prevede că, în măsura în care, la nivelul respectivei autorități sau instituții publice, nu există funcții publice vacante, Agenției Naționale a Funcționarilor Publici îi va fi solicitată, în perioada de preaviz, lista funcțiilor publice vacante; dacă această din urmă listă cuprinde o funcție publică corespunzătoare, se va realiza transferul funcționarului public, însă cu o reducere a termenelor generale, instituite de art. 506, astfel încât perioada de preaviz să nu fie depășită.

Revenind la conținutul art. 518 din Codul administrativ, se constată o îmbunătățire a calității legislației-cadru în materie și din punctul de vedere al condițiilor care permit numirea funcționarului într-o nouă funcție publică sau încadrarea lui într-un nou compartiment, după caz, în cazul în care mai mulți funcționari sunt afectați, în mod simultan, de reorganizare. Așadar, spre deosebire de fostul art. 100 din Legea nr. 188/1999, codificarea a garantat o protecție sporită a funcționarilor publici în perioada de preaviz, prin organizarea examenului anterior acestui moment. În acest fel, odată cu începutul curgerii termenului legal de preaviz, funcționarul public declarat admis va fi deja numit într-o funcție publică nouă sau încadrat într-un nou compartiment, în timp ce funcționarul public respins va fi eliberat din funcție, în temeiul art. 519 alin. (1) lit. c), discutat anterior.

De asemenea, față de fosta reglementare, art. 518 cuprinde un nou alineat, care limitează libertatea de apreciere a realizării unei reorganizări, de care dispune autoritatea sau instituția publică, după caz. Potrivit art. 518 alin. (6), ”reorganizarea activității autorității sau instituției publice are loc în situații temeinic justificate cel mult o dată într-un interval de 6 luni consecutive, cu excepția situației în care intervin modificări legislative care determină necesitatea reorganizării acestora”, pe această cale fiind atenuate limitele oportunității asupra căreia decidea, în mod discreționar, organul administrativ competent, sub imperiul Legii nr. 188/1999.

Conturând o viziune integrată asupra parcursului legislativ pe care l-au realizat normele juridice constituind statutul funcționarului public, apreciem că, sub aspect cantitativ, nu există disproporții vădite între măsurile instituite prin Codul administrativ și cele prevăzute de Legea nr. 188/1999, astfel cum a fost republicată în anul 2007, însă, sub aspect calitativ, noua reglementare garantează o protecție sporită a stabilității caracteristice raporturilor de serviciu, prin recunoașterea unor instrumente concrete și eficiente, apte să asigure continuitate și previzibilitate în exercitarea atribuțiilor aferente activității desfășurate de funcționarul public.

În consecință, nu putem decât să salutăm decizia legiuitorului delegat de a ține cont de realitățile sociale, politice și juridice și de a interveni, prin adoptarea Codului administrativ, în consacrarea unor instrumente juridice care să protejeze în mod concret, eficient și predictibil funcționarul public, prin raportare la reorganizarea autorității sau a instituției publice, după caz, și la consecințele pe care ea le generează.

IV. Concluzii

Având în vedere dimensiunea constituțională și legală a instituției funcționarului public, constatăm că acesta reprezintă piatra de temelie a oricărei administrații publice, contribuind la realizarea unora dintre cele mai importante funcții ale statului de drept, precum și la punerea în executare a legii într-un mod transparent, conform cu regimul de drept public. Statutul funcționarului public și sfera drepturilor, a îndatoririlor și a atribuțiilor sale trebuie să fie supuse atât literei, cât și spiritului Constituției și ale legilor cu forță juridică subsecventă.

Rolul primordial al funcționarului public se reflectă în adoptarea unui sistem în centrul căruia se află protecția și respectul acordate statutului său juridic și prerogativelor de putere publică pe care le exercită. Astfel, de-a lungul desfășurării raportului de serviciu, indiferent dacă acesta suferă modificări sau dacă efectele sale nu se produc temporar, funcționarii publici beneficiază de protecția legii împotriva eventualelor abuzuri, situații discriminatorii sau fapte antisociale care se îndreaptă ori se răsfrâng asupra lor.

În considerarea acestor remarci, conchidem prin a sublinia faptul că legislația românească a avut nevoie de o perioadă de timp considerabilă pentru a se adapta și a corespunde unor înalte rigori de calitate, accesibilitate și previzibilitate a legii, astfel încât statutul funcționarului public să fie reglementat de o manieră unitară, coerentă și eficientă, garantându-se particularitățile sale caracteristice: legalitatea și stabilitatea.

Modificările aduse instituției reorganizării autorităților sau a instituțiilor publice, prin adoptarea Codului administrativ se prezintă drept un pilon de stabilitate și previzibilitate pentru funcționarul public afectat de reorganizare, ilustrând totodată buna-credință cu care puterea legislativă înțelege să ocrotească statutul său, în general, și cariera sa, în particular.


[1][…] s-a constatat că reorganizarea este utilizată în realitate nu doar ca o procedură care să contribuie la eficientizarea activității autorităților și instituțiilor publice, ci și ca un mijloc prin intermediul căruia anumiți funcționari să fie eliberați din funcție, făcând loc altora, de care este interesată conducerea acestora.”, V. Vedinaș, Tratat teoretic și practic de drept administrativ, Volumul I, Editura Universul Juridic, București, 2018, p. 502.
[2] Cezar Corneliu Manda, Elemente de știința administrativă, Ed. Universul Juridic, București, 2012, p. 161.
[3] Verginia Vedinaș, Drept administrativ, Ed. a X-a, Ed. Universul Juridic, București, 2017, p. 286.
[4] Legea de revizuire nr. 429 din 23 octombrie 2003, publicată în M. Of. al României nr. 758 din 29 octombrie 2003.
[5] Adoptat prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57 din 3 iulie 2019, publicată în M. Of. al României nr. 555 din 05.07.2019.
[6] Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999 privind Statutul funcționarului public, publicată în M. Of. al României nr. 600 din 8 decembrie 1999.
[7] În acest sens, a se vedea art. 72 lit. i) din Constituția României, adoptată la 21 noiembrie 1991, publicată în M. Of. al României nr. 233 din 21 noiembrie 1991, disponibil aici, accesat la data de 19.11.2020, ora 15:00 (în prezent, modificată și completată prin Legea de revizuire nr. 429/2003, publicată în M. Of. al României nr. 758 din 29 octombrie 2003).
[8] Cristian Clipa, Teoria funcției publice (I). Raportul juridic de serviciu – noțiune, natură, părți, obiect și conținut, Editura Hamangiu, București, 2011, pp. 106-107.
[9] Publicată în M. Of. al României nr. 365 din 29 mai 2007, disponibil aici, accesat la data de 19.11.2020, ora 15:15.
[10] În acest sens, a se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 647 din 17 octombrie 2017, publicată în M. Of. al României nr. 4 din 03.01.2018, disponibil aici, accesat la data de 19.11.2020, ora 19:00.
[11] Publicată în M. Of. al României nr. 4 din 03.01.2018, disponibil aici, accesat la data de 19.11.2020, ora 19:00.
[12] Verginia Vedinaș, Statutul funcționarilor publici (Legea nr. 188/1999), Comentarii, legislație, doctrină și jurisprudență, Ediția a II-a, revizuită și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2016, p. 279.


Ruxandra-Maria Ristoiu, studentă în anul al IV-lea, Facultatea de Drept a Universității din București
Alexandra-Ioana Tuță, studentă în anul al IV-lea, Facultatea de Drept a Universității din București

Cuvinte cheie: , , , ,
Secţiuni: Articole, C. administrativ, RNSJ, SELECTED TOP LEGAL, Studii | Toate secţiunile
Vă invităm să publicaţi şi dvs., chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. Totuşi, vă rugăm să vă familiarizaţi cu obiectivele şi valorile Societătii de Stiinţe Juridice, despre care puteti ciţi aici. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare, Politica privind protecţia datelor cu caracter personal şi să ne scrieţi la adresa de e-mail redactie@juridice.ro!

Lex Discipulo Laus Încurajăm utilizarea RNPM - Registrul Naţional de Publicitate Mobiliară Securitatea electronică este importantă pentru avocaţi
Mesaj de conştientizare susţinut de FORTINET
JURIDICE utilizează SmartBill

Faci un comentariu sau dai un răspuns?

Acest site folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.


.
PLATINUM Signature      

PLATINUM  ACADEMIC

GOLD                        

VIDEO   STANDARD