Secţiuni » Arii de practică » Protective » Drept civil
Drept civil
ConferinţeDezbateriCărţiProfesionişti
UNBR Caut avocat
UNBR Caut avocat
UNBR Caut avocat
Masterclass US Litigators
Articole Drept civil Note de studiu RNSJ SELECTED

Control deplin de legalitate al actelor administrative emise în reglementarea și organizarea unei exproprieri

20 martie 2024 | Andreea MIHALACHE, Ana-Maria BULEA-CIURARU
Andreea Mihalache

Andreea Mihalache

Ana-Maria Bulea-Ciuraru

Ana-Maria Bulea-Ciuraru

PRELIMINARII

Într-o definiție succintă, exproprierea pentru cauză de utilitate publică reprezintă instituția de drept prin care se realizează trecerea forțată a unui bun imobil din proprietatea privată a expropriatului – persoane fizice și/sau juridice – în proprietatea publică a statului, pentru o cauză de utilitate publică și cu plata unei despăgubiri juste și prealabile către fostul proprietar expropriat. Așadar, exproprierea este această operațiune juridică complexă care pe de-o parte stinge un drept de proprietate privată și concomitent naște un drept de proprietate publică, având astfel un impact semnificativ asupra prototipului tuturor celorlalte drepturi reale.

Fiind o modalitate originară de dobândire a dreptului de proprietate publică, exproprierea reprezintă un instrument extrem de puternic aflat la îndemâna autorităților statale, utilizat de altfel în mod frecvent în vederea realizării unor proiecte de interes public național, județean sau local, fiind de altfel o măsură esențialmente excepțională, care impune parcurgerea unor etape, printre care se numără în primul rând justificarea unui interes public din punct de vedere al necesității urgente și al oportunității.

Trecerea forțată a proprietății private în proprietatea publică a statului este o chestiune ce ține de esența procedurii de expropiere, însă, astfel cum urmează să dezvoltăm în continuare, de cele mai multe ori plata unei „juste și prealabile despăgubiri” nu reprezintă o garanție suficientă împotriva unui potențial abuz de putere publică a autorităților statului.

Procedura exproprierii poate fi pusă în practică cu îndeplinirea a două condiții fundamentale, respectiv declararea și justificarea unei utilități publice și acordarea unei juste și prealabile despăgubiri, condiții amintite în Constituția României, Codul Civil precum și Legea nr. 33/1994 și Legea nr. 255/2010.

Arbitraj comercial

Evenimente juridice

Servicii JURIDICE.ro

Conștientizarea faptului că interesul privat se impune a fi protejat, atât la momentul alegerii culoarului de expropriere cât și la momentul stabilirii imperative a obiectivului de utilitate publică într-un anume perimetru locuit, chiar dacă nu este prevăzut per se în legislația specială sub forma unei obligații, este necesară chiar dacă urgența exproprierii este antrenată de urgența realizării obiectivului de interes public.

Aceste împrejurări se circumscriu conceptului de bună-credință a autorităților publice în activitatea desfășurată, în scopul evitării abuzului în prerogativele de putere publică. Prin urmare, apreciem că autoritățile publice trebuie să depună toate diligențele pentru a urma o procedură echitabilă, care să aibă ca finalitate satisfacerea atât a interesului public, cât și a interesului privat, individual ori colectiv.

Fără a antama ori a dezvolta discuții suplimentare cu privire la armonizarea celor două cadre legale privind expropierea pentru cauză de utilitate publică anterior referite, ne rezumam la a menționa faptul că prezintă interes la momentul actual legea specială în materie, respectiv Legea nr. 255/2010, care, prin modalitatea de reglementare cuprinsă în art. 1 și 2, acoperă aproape în totalitate cazurile de expropiere, având în vedere că mare parte din ceea ce a rămas aplicabil din Legea-cadru nu prezintă caracter curent în materia exproprierilor actuale.

Prin urmare, se preferă legea cu procedura simplificată și cu mai puține garanții pentru expropriat, înlesnind în această manieră abuzurile de putere publică din partea statului, sens în care Legea nr. 255/2010 este criticabilă cel puțin din perspectiva necesității protejării interesului privat al expropriaților.

Problema supusă discuției urmează a fi analizată din perspectiva reglementării cuprinse în Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică necesara realizării unor obiective de interes național, județean sau local, în ceea ce privește posibilitatea efectivă de a supune controlului de legalitate actele emise în baza acesteia, în reglementarea și organizarea unei proceduri de expropriere.

CONTROLUL DEPLIN DE LEGALITATE AL ACTELOR EMISE IN PROCEDURA DE EXPROPRIERE

În conformitate cu prevederile legislației speciale amintită în cele ce preced, etapele ce se impun a fi parcurse în cadrul unei proceduri de expropriere sunt, astfel cum prevede în mod expres și art. 4 din Legea nr. 255/2010: (i) aprobarea indicatorilor tehnico-economici ai lucrărilor de interes public național, județean sau local; (ii) consemnarea sumei individuale aferente reprezentând plata despăgubirilor pentru imobilele supuse exproprierii; (iii) transferul dreptului de proprietate; (iv) finalizarea formalităților privind procedura de expropriere.[1]

Relevant problemei supusă analizei este că pe parcursul desfășurării acestor etape, se emit o serie de acte administrative de către autoritățile publice expropriatoare, respectiv Hotărâri de Guvern, Hotărâri de Consiliu Județean sau Hotărâri de Consiliul Local, în funcție de întinderea interesului public, precum și Decizii de expropriere. Hotărârile astfel emise au ca obiect aprobarea indicatorilor tehnico-economici ai lucrărilor de interes public, stabilirea coridorului de expropriere, aprobarea sumelor privind justa și prealabila despăgubire, iar Decizia de expropriere vizează punerea în executare a Hotărârilor amintite.

Toate aceste etape se împart în continuare în doua faze, respectiv faza administrativă și faza judiciară. În ceea ce privește faza administrativă, interesează în acest context în special formele pe care le poate îmbrăca într-o eventualitate excesul de putere al autorităților publice în organizarea și demararea unei proceduri de expropriere[2], sens în care sunt deschise căile de acțiune prevăzute în Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Cât despre faza judiciară, în cadrul acesteia sunt deschise căile persoanelor expropriate de a contesta în fața instanțelor de judecată competente cuantumul despăgubirilor acordate, în baza procedurii speciale reglementată de Legea nr. 255/2010.

Ceea ce se impune a fi reținut cu titlu de principiu în acest context, cu referire expresă la faza administrativă, este că, pornind însăși de la denumirea acesteia, nu poate fi sub nicio formă disociată de regulile generale aplicabile în materia contenciosului administrativ, sub imperiul Legii nr. 554/2004, sens în care procedura derulată în fața instanțelor de judecată competente este strâns legată de regulile impuse de actul normativ anterior referit.

În ceea ce privește contestarea actelor supuse discuției, emise de autoritățile publice competente în faza administrativă a unei proceduri de expropriere, Legea nr. 255/2010 instituie o procedură specială. Astfel, potrivit art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010(1) „Expropriatul nemulțumit de cuantumul despăgubirii prevăzute la art. 19 se poate adresa instanței judecătorești competente în termenul general de prescripție, care curge de la data la care i-a fost comunicată hotărârea de stabilire a cuantumului despăgubirii, sub sancțiunea decăderii, fără a putea contesta transferul dreptului de proprietate către expropriator asupra imobilului supus exproprierii, iar exercitarea căilor de atac nu suspendă efectele hotărârii de stabilire a cuantumului despăgubirii și transferului dreptului de proprietate.”

Premisa problematicii supusă analizei pornește de la sintagma „fără a putea contesta transferul dreptului de proprietate către expropriator”,  care a ridicat unele probleme de interpretare contrar normelor fundamentale instituite la nivel constituțional și comunitar, în sensul că s-ar institui prin această normă o excepție de la controlul de legalitate și oportunitate al actelor administrative emise în baza Legii nr. 255/2010 și singura posibilitate de atacare a acestora ar fi strict sub aspectul cuantumului despăgubirilor, astfel cum enunță prima teză a articolului referit.

Or, în raport de punerea în executare efectivă a unei proceduri de expropriere, există în mod real situații în care actele emise în cadrul acestei proceduri, în toate etapele acesteia, prezintă vicii de legalitate sau de temeinicie, sens în care persoanele fizice sau juridice expropriate sau susceptibile de a fi expropriate, au prerogativa și trebuie să aibă prerogativa de a contesta în fața instanțelor de contencios administrativ legalitatea și temeinicia acestor acte.

Din această perspectivă, în ceea ce privește câmpul de aplicare al Legii nr. 255/2010, este de reținut că acestă normă are o aplicabilitate restrânsă doar în etapa acordării de despăgubiri, astfel că, în mod evident, în completare, urmează să devină incidente dispozițiile legii generale in materie de contencios administrativ, respectiv Legea nr. 554/2004.

Mai mult decât atât, astfel cum rezultă în mod expres din textul legal citat anterior, este fără echivoc că interdicția instituită vizează exclusiv contestarea transferului dreptului de proprietate, în mod evident ulterior consemnării sumei privind justa și prealabila despăgubire, și astfel nu influențează sub nicio formă controlul de legalitate asupra actelor prin care s-a reglementat și organizat întreaga procedură de expropriere.

Viziunea pe care o apreciem corectă în raport de art. 22 din Legea nr. 255/2010 este că această reglementare nu instituie nicidecum un fine de neprimire în ceea ce privește controlul de legalitate exercitat de către instanțele de judecată cu privire la actele administrative emise în cadrul unei proceduri de expropriere, ci are în vedere exclusiv reglementarea unei proceduri speciale de contestare a acestor acte, care nu înlătură sub nicio formă incidența Legii nr. 554/2004 ori a Legii cadru în materia exproprierii nr. 33/1994, câtă vreme prin controlul de legalitate exercitat nu se contestă în mod direct dreptul de proprietate, ci nelegalitatea unor acte administrative, efectele asupra dreptului de proprietate fiind din această perspectivă subsidiare.

Cu alte cuvinte, etapa acordării despăgubirilor este distinctă și ulterioară etapei de control al actelor administrative emise în procedura de expropriere și vizează o altă categorie de acte emise în cadrul procedurii de expropriere, respectiv Hotărâri de stabilire a cuantumului despăgubirilor, astfel cum antamam și în cele ce preced în cadrul discuției referitoare la cele două mari faze ale procedurii de expropriere.

Din această perspectivă, este lesne de înțeles că în realitate discutăm despre reglementarea posibilității de a formula o cerere de drept comun la instanța civilă, ce vizează apărarea drepturilor persoanelor expropriate de a beneficia în mod corect de justa și prealabila despăgubire bănească, reprezentând contravaloarea trecerii forțate a dreptului de proprietate privată în drept de proprietate publică și care constituie totodată o condiție fundamentală a legalității exproprierii.

Este stabilit cu titlu de certitudine că reglementarea posibilității de a formula această cerere nu înlătură sub nicio formă controlul de legalitate al actelor administrative, instituit sub imperiul Legii nr. 554/2004, cu atât mai mult cu cât Legea nr. 255/2010 nu prevede interdicții ori limitări în această privință.

A admite o opinie contrară ar echivala în realitate cu suprimarea totală a oricărui control de legalitate în ceea ce privește actele emise în regim de putere publică de o autoritate administrativă, ceea ce nu ar conduce doar la încurajarea abuzului de putere și la negarea dreptului la un proces echitabil și la protecția drepturilor fundamentale, principii de altfel garantate constituțional și convențional, dar ar încălca totodată și principiul separației puterilor în stat.

O acțiune inițiată împotriva unui act administrativ este admisibilă ori de câte ori sunt îndeplinite condițiile de exercițiu instituite de Legea contenciosului administrativ, și în considerarea faptului că toate actele administrative ce se emit în contextul unei exproprieri au efecte grave asupra patrimoniului celor expropriați, fiind apte în mod concomitent atât să stingă cât și să dea naștere unor raporturi juridice.

În materia actelor administrative exceptate de la controlul legalității urmează a se avea în vedere art. 5 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, printre care în mod evident nu se numără și actele emise în baza Legii nr. 255/2010, acestea neavând ca fundament o chestiune atât de importantă precum siguranța națională.

Art. 5 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, denumit marginal „Actele nesupuse controlului și limitele controlului”, precum și art. 126 alin. (1) teza I din Constituție, prevăd în mod clar și concis, care sunt singurele acte administrative exceptate controlului de legalitate: „Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar.”

Mai mult, alin. (2) al articolului referit prevede că „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organica, o altă procedură judiciară.”

Din analiza și interpretarea acestor prevederi, reiese fără urmă de îndoială că singurele acte administrative exceptate de la controlul de legalitate al instanțelor de judecată din contenciosul administrativ sunt (i) actele administrative ce privesc raporturile autorităților publice cu Parlamentul, (ii) actele de comandament militar și (iii) actele pentru modificarea sau desființarea cărora este prevazută o altă procedură judiciară.

Într-o hotărare de speță[3] pronunțată la finalul anului 2022 de Curtea de Apel București, Secția a VIII-a de Contencios Administrativ și Fiscal, se statuează următoarele: „faptul că Legea nr. 255/2010 nu reglementează expres o atare acţiune[4], nu exclude incidenţa Legii nr. 554/2004, câtă vreme aceasta nu este expres înlăturată, fiind necesar să se facă distincţie între etapa administrativă, prealabilă, a procedurii de expropriere, constând în declararea utilităţii publice a lucrării, aprobarea indicatorilor tehnico-economici, a coridorului de expropriere şi declanşarea procedurii, fază supusă cenzurii instanţei de contencios administrativ, şi etapa civilă, a exproprierii propriu-zise, în care se consemnează sumele individuale aferente despăgubirilor, se afişează lista proprietarilor imobilelor şi operează transferul dreptului de proprietate, urmat de finalizarea formalităţilor de expropriere, în care competenţa aparţine instanţei civile, fiind limitată la verificarea cuantumului despăgubirilor”.

CONCLUZII

În lumina tuturor acestor idei, cu excepția situațiilor absolut excepționale dezvoltate în cele ce preced, considerăm că realizarea unui proiect de utilitate publică ce implică demararea unei proceduri de expropriere nu poate justifica niciodată încălcarea unor drepturi și principii fundamentale, oricât de grandios sau indispensabil pentru infrastructură ori societate în general ar fi acesta.

Pe de altă parte, imposibilitatea contestării de plano a unor acte administrative emise de autoritățile executive ale statului în exercitarea prerogativelor de putere publică, din perspectiva exercitării liberului acces la justiție și a protejării intereselor private împotriva abuzului de putere publică a statului, reprezintă în opinia noastră o teză inacceptabilă care nu-și găsește fundament nici în planul legislației naționale și nici în lumina dreptului comunitar.

Considerăm astfel că exproprierea este posibilă numai în condiții care să respecte și să asigure respectarea garanțiilor și principiilor fundamentale existente într-un stat de drept, sens în care cele trei puteri să conlucreze în vederea armonizării intereselor: puterea legislativă cu atribuții în reglementarea exproprierii, puterea executivă cu atribuții în declararea utilității publice a unor lucrări și declanșarea procedurii de expropriere, iar puterea judecătorească cu atribuții în exercitarea controlului de legalitate asupra actelor emise în contextul unei proceduri de expropriere.

Prin urmare, sub aspectul prerogativelor conferite de lege în ceea ce privește apărarea drepturilor și intereselor persoanelor fizice și juridice ce urmează a fi expropriate, apreciem că actele emise în reglementarea și executarea unei proceduri de expropriere, atât normative cât și individuale, pot fi contestate în temeiul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care se aplică în completarea Legii nr. 255/2010, context în care practic procedura exproprierii să poată fi supusă controlului de legalitate al instanțelor de judecata, în vederea eficientizării garanțiilor existente la nivelul normelor fundamentale.


[1] A se vedea pentru mai multe detalii, art. 4 și urm. din Legea nr. 255/2010.
[2] A se vedea pentru mai multe detalii Ana-Maria Nicolescu, op. cit. pag. 158.
[3] Sentința nr. 2369/16.12.2022, Curtea de Apel București, Secția a VIII-a de Contencios Administrativ și Fiscal.
[4] N.n. întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 554/2004.


Andreea Mihalache, Senior Counsel POPESCU & ASOCIAȚII
Ana-Maria Bulea-Ciuraru, Attorney-at-law POPESCU & ASOCIAȚII

* Prezenta publicație reprezintă un extras, lucrarea în integralitatea sa fiind disponibilă în nr. 4/2023 al Revistei Române de Jurisprudență.

Urmăriţi JURIDICE.ro şi pe LinkedIn LinkedIn JURIDICE.ro WhatsApp WhatsApp Channel JURIDICE Threads Threads JURIDICE Google News Google News JURIDICE

(P) JURIDICE.ro foloseşte şi recomandă SmartBill.

Arii de practică
Achiziţii publice
Afaceri transfrontaliere
Arbitraj
Asigurări
Banking
Business
Concurenţă
Construcţii
Contencios administrativ
Contravenţii
Corporate
Cyberlaw
Cybersecurity
Data protection
Drept civil
Drept comercial
Drept constituţional
Drept penal
Dreptul familiei
Dreptul muncii
Dreptul Uniunii Europene
Dreptul penal al afacerilor
Dreptul sportului
Drepturile omului
Energie
Fiscalitate
Fuziuni & Achiziţii
Gambling
Health & Pharma
Infrastructură
Insolvenţă
Litigation
Malpraxis medical
Media & publicitate
Mediere
Piaţa de capital
Procedură civilă
Procedură penală
Proprietate intelectuală
Protective
Protecţia animalelor
Protecţia consumatorilor
Protecţia mediului
Recuperare creanţe
Sustenabilitate
Telecom
Transporturi

Parteneri arii de practică  Specialişti


JURIDICE.ro
Main page
Cariere
Evenimente ⁞ 
Dezbateri
Profesionişti
Lawyers Week
WinLaw.ro
VIDEO
Servicii
Flux noutăţi
Selected ⁞ 
Comunicate
Avocaţi
Executori
Notari
Sistemul judiciar
Studenţi / JURIDICE NEXT
RSS  Publicare comunicate profesionale
Articole
Essentials
Interviuri
Opinii
Revista de note, studii şi opinii juridice
ISSN 2066-0944
       Studii şi note de studiu
Revista revistelor
Autori  Condiţii de publicare articole
Jurisprudenţă
Curtea Europeană a Drepturilor Omului
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene
Curtea Constituţională
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
       Jurisprudenţă curentă ÎCCJ
       Dezlegarea unor chestiuni de drept
       Recurs în interesul legii
Curţi de apel ⁞ 
Tribunale ⁞ 
Judecătorii

Legislaţie
Proiecte legislative
Monitorul Oficial al României
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

Proiecte speciale
Cărţi
Covid-19 Legal React
Creepy cases
Life
Mesaje de condoleanţe
Povestim cărţi
Războiul din Ucraina
Wisdom stories

Servicii J   Cont profesional [membership]   Catalog   Documentare   Comunicare   Revealing   Vizual   Website   Logo   Foto   Video   Talent Search   Recrutare   Evenimente   Directoare internaţionale