Secţiuni » Noutăţi legislative
Noutăţi legislativeProiecte legislativeMonitorul Oficial al RomânieiJurnalul Oficial al Uniunii Europene

Considerații teoretice asupra Ordonanței de Urgență nr. 81/2021 (ordonanța urșilor)
03.08.2021 | Madalina-Elena GRECU

Secţiuni: Articole, Dreptul mediului, Lege 9, Selected
JURIDICE - In Law We Trust
Mădălina-Elena Grecu

Mădălina-Elena Grecu

La data de 26 iulie 2021 a fost publicată, în Monitorul Oficial al României Partea I, nr. 732/2021, Ordonanța de urgență nr. 81/2021 privind aprobarea metodelor de intervenție imediată pentru prevenirea și combaterea atacurilor exemplarelor de urs brun asupra persoanelor și bunurilor acestora, în intravilanul localităților, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative.

Din conținutul acestui act normativ rezultă că reglementează modul de intervenție imediată pentru prevenirea și combaterea atacurilor exemplarelor de urs brun (Ursus arctos) asupra persoanelor și bunurilor acestora în intravilanul localităților și stabilește sistemul de monitorizare a intervențiilor imediate realizate asupra exemplarelor de urs, prin alungare, tranchilizare și relocare ori extragere prin eutanasiere sau împușcare.

Legiuitorul a stabilit anumite metode de intervenție rapidă, ce se aplică gradual, de către o echipă  de intervenție formată, potrivit prevederilor art. 2 alin. 3, din primarul/viceprimarul localității, personalul structurilor de jandarmi competente teritorial, aflat în serviciu, personalul tehnic de specialitate angajat al gestionarului și medicul veterinar.

Această echipă de intervenție este însă îndrituită să acționeze doar în interiorul localităților, astfel cum rezultă cu certitudine din dispozițiile clare ale întregului act normativ și în special din definițiile reglementate de art. 1 alin. 3. (Ex: a) intervenție imediată – acțiunea umană rapidă, specializată, efectuată în intravilanul localităților de către echipa de intervenție în cazuri urgente; e) extragere prin împușcare – acțiunea umană imediată, specializată, efectuată în intravilanul localităților, de împușcare cu armă de vânătoare…).

În actul normativ se stipulează că intervenția imediată asupra exemplarelor de urs aflate în intravilanul localităților se efectuează gradual, începând cu metoda alungării, iar extragerea ursului prin eutanasiere sau împușcare se face în anumite situații prevăzute de art. 5 alin. 4, cum ar fi dacă intervențiile prin metoda alungării, respectiv a tranchilizări și relocării nu dau rezultate și gradul de risc se modifică la nivel mare, dacă siguranța și securitatea persoanelor sau a bunurilor de orice fel aparținând acestora sunt puse în pericol, dacă siguranța și securitatea membrilor echipei de intervenție sunt puse în pericol, dacă exemplarul de urs în cauză se rănește în cursul acțiunii de intervenție și devine agresiv, dacă exemplarul de urs în cauză este prins într-o capcană neautorizată, prezintă răni și devine agresiv, dacă exemplarul de urs în cauză prezintă răni incompatibile cu viața.

Ordonanța prevede că, în cazul intervenției prin tranchilizare și relocare, precum și al extragerii prin eutanasiere sau împușcare, nu este necesară eliberarea prealabilă a autorizației de recoltare/capturare prevăzute în Ordinul ministrului mediului și dezvoltării durabile nr. 410/2008 (art. 4 alin. 2), dar și că această activitate de intervenție nu constituie vânătoare (art. 21 alin. 2).

Este prevăzută și o sancțiune pentru fapta de ”împiedicarea prin orice mijloace a intervenției imediate de către orice persoane”, pentru care se aplică amenda contravențională între 7.000 și 10.000 lei, dacă nu a fost săvârșită în astfel de condiții încât, potrivit legii penale, constituie infracțiune.

În contextul normativ citat mai sus, este evident că procedura intervenției reglementată doar în interiorul localităților, nu este incidentă pentru atacurile ursului produse în afara localităților (cum ar fi la o stână, la o locuință/casă de vacanță situată la marginea sau în interiorul pădurii și în extravilanul localității, sau asupra unor turiști aflați în drumeție în habitatul ursului) echipa de intervenție amintită mai sus nu este îndreptățită să intervină în temeiul OUG 81/2021.

De asemenea, echipa de intervenție nu poate să acționeze decât în momentul atacului, așa cum rezultă fără echivoc din dispozițiile legale ale actului normativ analizat, dar în special ale prevederilor art. 5 alin. 5: ”Intervenția imediată asupra exemplarelor de urs aflate în intravilanul localităților se efectuează gradual, prin analizarea la fața locului de către echipa de intervenție a nivelului de risc stabilit potrivit Procedurii privind modul de acțiune a instituțiilor responsabile în gestionarea intervențiilor în cazul incidentelor generate de specia Ursus arctos (urs brun)”. Așadar, echipa nu se poate deplasa în interiorul habitatului ursului, pentru a identifica un eventual exemplar ce a creat probleme și a lua măsuri împotriva lui într-un astfel de mediu, întrucât această faptă se înscrie în conținutul infracțiunii de braconaj conform prevederilor art. 42 alin. 1 lit. f din Legea vânătorii și a protecției fondului cinegetic nr. 407/2006, dar și a infracțiunii prevăzute de art. 52 alin. 1 lit. d din OUG 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice.

Prin urmare, actul normativ nu rezolvă problema pericolului exercitat de urs asupra vieții omenești și a bunurilor, dacă acest pericol este exercitat și constatat în extravilanul localităților.

A doua chestiune ce necesită o dezbatere, este compatibilitatea acestei prevederi interne cu legislația europeană.

Ordonanța de Urgență nr. 81/2021 (denumită și Ordonanța Urșilor) este un act normativ emis în regim de urgență și se datorează necesității asigurării unui cadru legislativ adecvat pentru intervenția imediată în cazul situațiilor critice generate de animalele sălbatice care pun în pericol viața sau integritatea corporală a persoanelor.

În memoriul de fundamentare, legiuitorul a observat că începând cu anul 2019 a crescut numărul sesizărilor cu privire la atacul unor exemplare de urs asupra persoanelor, prezența unor exemplare de urs în spații publice ori private și producerea de pagube materiale în gospodăriile populației, iar cele mai multe apeluri prin care s-a semnalat prezența urșilor s-au înregistrat în județele Brașov, Prahova, Mureș, Harghita și Covasna („în anii 2019 și 2020 s-au înregistrat peste 1.000 de intervenții pe an, de 3 ori mai multe față de anii anteriori”).

Nefiind specialist în probleme de faună nu aș vrea să fac comentarii asupra modului cum a fost adoptată această ordonanță de urgență (în lipsa unui studiu de impact, fără efectuarea unei evaluări asupra cauzelor care au condus la întețirea atacurilor ursului – nu doar a constatării efectelor-, în lipsa consultării unor specialiști în faună și în special a celor care cunosc și studiază comportamentul acestei specii protejate, dar mai ales fără efectuarea unei evaluări asupra coexistenței măsurilor adoptate prin actul normativ cu condițiile compatibile pentru menținerea acestei specii într-o stare de conservare favorabilă). Asupra acestor aspecte s-a speculat intens în mass-media atât anterior cât și ulterior adoptării Ordonanței.

Totuși, în calitate de jurist, aș vrea să menționez câteva aspecte ce țin de regimul juridic și de impactul legal pe care îl va avea punerea în aplicare a acestui act normativ.

În temeiul Tratatului de aderare la Uniunea Europeană, Statul român și-a asumat ”obligația de solidaritate”, dar și ”obligația cooperării și sprijinirii loiale” (art. 10 din Tratatul CE). Aceste principii presupun ca punerea în aplicare a normelor comunitare de către organele naționale să fie făcută în așa fel, încât scopul normei să nu fie prejudiciat sau deturnat. Totodată, obligația de loialitate vizează nu doar organele administrative ale statelor membre, ci și instanțele naționale, care sunt obligate să interpreteze dreptul național în conformitate cu dreptul comunitar.

De altfel, supremația dreptului comunitar asupra dreptului intern este un principiu care a fost afirmat în numeroase decizii CJUE (de referință fiind cauzele Costa c/Enel și Simmenthal), iar acest principiu presupune ca printr-un act normativ național posterior să nu fie modificate sau abrogate dispoziții normative comunitare, orice astfel de prevedere fiind inaplicabilă.

Pornind de la acest cadru teoretic, reamintesc că legislația europeană privind protecția mediului cuprinde  Regulamentul Consiliului (CE) nr. 338/97 privind protecția speciilor de floră și faună sălbatică prin reglementarea comerțului cu acestea și Directiva 92/43/CEE privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de floră și faună sălbatice.

Norma de transpunere internă este reprezentată de Ordonanța de urgență nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice.

Atât norma europeană cât și cea de transpunere internă conțin dispoziții exprese prin care ursul brun (Ursus arctos) este declarat specie strict protejată, fiind interzisă orice formă de recoltare, capturare, ucidere, distrugere sau vătămare a exemplarelor aflate în mediul lor natural în oricare dintre stadiile ciclului lor biologic. (Art. 12 cu referire la anexa IV din Directiva 92/43/CEE și art. 33 cu referire la Anexa 4A din OUG 57/2007).

Totuși, de la această interdicție se poate deroga în condițiile art. 16 din Directivă și art. 38 din legislația internă doar cu condiția să nu existe o alternativă acceptabilă, iar măsurile derogatorii să nu fie în detrimentul menținerii populațiilor speciilor respective într-o stare de conservare favorabilă în arealul lor natural și numai în anumite situații strict reglementate, cum ar fi pentru prevenirea producerii unor daune importante, sau în interesul sănătății și securității publice.

Așadar, derogarea este întotdeauna necesară în cazul capturării, relocării sau uciderii exemplarelor de urs. Această concluzie este întărită și de prevederile art. 44 alin. 1 lit. b din Legea vânătorii și a protecției fondului cinegetic nr. 407/2006, potrivit cărora constituie infracțiune vânarea speciilor de vânat cuprinse în anexa nr. 2 în alte condiții decât cele ale derogărilor.

Condițiile de derogare, prevăzute de art. 16 din Directiva Habitate 92/43/CEE au făcut obiectul mai multor interpretări de către Curtea Europeană de Justiție.

Astfel, prin decizia pronunțată în Cauza C-674/17 (Finlanda) s-a stabilit  că: ”Articolul 16 alineatul (1) litera (e) din Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică trebuie interpretat în sensul că se opune adoptării unor decizii care acordă derogări de la interdicția de ucidere deliberată a lupului, prevăzută la articolul 12 alineatul (1) litera (a) coroborat cu anexa IV litera (a) la această directivă, în cadrul vânătorii în scopul gestionării, având ca obiectiv lupta împotriva braconajului, dacă:

– obiectivul urmărit de astfel de derogări nu este susținut în mod clar și precis și dacă, având în vedere date științifice riguroase, autoritatea națională nu reușește să demonstreze că aceste derogări sunt apte să atingă acest obiectiv;

nu se dovedește în mod corespunzător că obiectivul pe care acestea îl vizează nu poate fi atins printr-o altă soluție satisfăcătoare, simpla existență a unei activități ilegale sau dificultățile de care se lovește punerea în aplicare a controlului său neputând constitui un element suficient în această privință;

nu se garantează că derogările nu vor dăuna menținerii într-un stadiu de conservare corespunzător a populațiilor speciei vizate în aria lor de extindere naturală;

derogările nu au făcut obiectul unei evaluări a stadiului de conservare a populațiilor speciei vizate și nici a impactului pe care derogarea avută în vedere o poate avea asupra acestuia, la nivelul teritoriului acestui stat membru, sau, dacă este cazul, la nivelul regiunii biogeografice vizate atunci când frontierele acestui stat membru străbat mai multe regiuni biogeografice sau, în plus, dacă aria de extindere naturală a speciei o impune și, în măsura posibilului, pe plan transfrontalier; și

nu este îndeplinit ansamblul condițiilor referitoare la criteriile selective și la nivelul limitat al prelevărilor, în număr limitat și stabilit, de anumite specimene din speciile enumerate în anexa IV la directiva menționată în condiții de strictă supraveghere, a căror respectare trebuie să fie dovedită având în vedere în special nivelul populației, stadiul său de conservare și caracteristicile sale biologice.”

În cauza C-508/04 Austria a fost condamnată pentru neîndeplinirea obligațiilor ce îi revin în temeiul articolului 1 literele (e), (g) și (i), al articolului 6 alineatele (1) și (2), al articolelor 12 și 13, precum și al articolului 16 alineatul (1) și al articolului 22 litera (b) din Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică, pentru adoptarea în legislația internă a unui regim de derogări care contravine Directivei:”Trebuie să se observe că termenii „menținere la un stadiu corespunzător de conservare” ce figurează la articolul 16 alineatul (1) din directivă se referă la o situație care este definită la articolul 1 litera (i) din aceasta și care conține, pe de o parte, elemente generale menționate la primul paragraf al literei respective și, pe de altă parte, diferite criterii de natură cumulativă. După cum rezultă de la punctul 59 din această hotărâre, le revine statelor membre obligația de a transpune aceste noțiuni în dreptul intern cu o precizie juridică suficientă. În schimb, articolul 104 alineatul (4) din Sbg JagdG prevede că pot fi acordate derogări „dacă aceasta nu pune în pericol populația speciei sălbatice în cauză”. Această dispoziție se îndepărtează de la sistemul de protecție prevăzut în directivă, având în vedere că permite derogări de la interdicțiile de principiu fără a le subordona cerinței privind menținerea populațiilor speciilor în cauză la un stadiu corespunzător de conservare.”

În Cauza C-46/11 Polonia a fost condamnată în procedură de infringement pentru încălcarea art. 16 și implicit protecția insuficientă a anumitor specii protejate: ”Prin transpunerea incorectă a condițiilor de stabilire a derogărilor prevăzute la articolul 16 alineatul (1) din Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică, Republica Polonă nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin potrivit acestei dispoziții.”

Însă, cea mai importantă interpretare dată de Curtea Europeană dispozițiilor art. 16 din Directivă a fost în Cauza C-88/19 chiar la solicitarea unei curți din România (Judecătoria Zărnești). În această decizie, CJUE a stabilit în mod explicit că ”Articolul 12 alineatul (1) litera (a) din Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2013/17/UE din 13 mai 2013, trebuie interpretat în sensul că capturarea și transportul unui specimen dintr-o specie de animale protejată în temeiul anexei IV la această directivă, precum lupul, la periferia unei zone de așezări omenești sau într-o astfel de zonă pot intra sub incidența interdicției prevăzute la această dispoziție. Articolul 16 alineatul (1) din directiva menționată trebuie interpretat în sensul că orice formă de capturare deliberată de specimene din această specie de animale în împrejurările menționate mai sus este interzisă în lipsa unei derogări acordate de autoritatea națională competentă în temeiul acestei dispoziții.”

În considerentele acestei decizii Curtea Europeană a reținut că protecția specială prevăzută de art. 12 din Directiva Habitate ”nu implică limite sau frontiere și nu permite, așadar, să se considere că un specimen sălbatic dintr-o specie de faună protejată care se află în apropierea sau în interiorul zonelor de așezări omenești, care tranzitează astfel de zone sau care se hrănește cu resurse produse de om, ar fi un animal care și-a părăsit aria de extindere naturală”. De asemenea, CJUE a subliniat că derogarea prevăzută de art. 16 constituie o excepție de la sistemul de protecție prevăzut de Directivă și trebuie interpretată restrictiv, în sensul că atribuie autorității competente sarcina probei existenței condițiilor cerute pentru fiecare derogare.

În cadrul sesizării formulate, Curtea a statuat că, în numeroase regiuni ale Uniunii, există animale protejate care trăiesc în zone ocupate de om, în imediata apropiere a unor așezări omenești. Antropizarea acestor spații a condus totodată la o adaptare parțială a animalelor sălbatice la aceste noi condiții. Dezvoltarea infrastructurilor, exploatarea forestieră ilegală, exploatările agricole și anumite activități industriale au contribuit la exercitarea unei presiuni asupra populațiilor de animale sălbatice și asupra habitatului lor. Or, concluzia Curții este aceea că interdicțiile prevăzute la articolul 12 din Directiva Habitate se aplică tuturor specimenelor de animale protejate, indiferent de locul în care se află.

În lumina acestor fundamente ale legislației europene, concluzia evidentă este aceea că un animal dintr-o specie protejată de Directivă, nu poate fi capturat, relocat sau ucis în lipsa unei derogări speciale, iar această derogare trebuie să îndeplinească anumite condiții specifice și să fie însoțită de garanții ale menținerii speciei într-un stadiu optim de conservare.

Or, legalizarea unei intervenții rapide asupra exemplarelor de urs, inclusiv prin metoda extragerii (ce presupune împușcarea sau eutanasierea), fără autorizarea prealabilă conform Ordinul ministrului mediului și dezvoltării durabile nr. 410/2008, încalcă, în mod flagrant, atât dispozițiile Directivei Habitate, așa cum au fost interpretate de Curtea de Justiție a Uniunii Europene, dar și pe cele ale legislației interne de transpunere.

Prin urmare, legiuitorul român ar fi trebuit să ia toate măsurile necesare pentru a evita o eventuală procedură de infringement, dar și pentru a evita punerea organului judiciar român în situația de a constata această neconcordanță, sau pentru ca textul Ordonanței să fie amendat de CJUE.

Mădălina-Elena Grecu
Fost judecător la Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de Contencios Administrativ și Fiscal
Membru al Forumului Judecătorilor Europeni pentru Mediu (European Union Forum of Judges for the Environment (EUFJE)

Cuvinte cheie: , ,
Vă invităm să publicaţi şi dvs., chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. Totuşi, vă rugăm să vă familiarizaţi cu obiectivele şi valorile Societătii de Stiinţe Juridice, despre care puteti ciţi aici. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare, Politica privind protecţia datelor cu caracter personal şi să ne scrieţi la adresa de e-mail redactie@juridice.ro!

JURIDICE.ro foloseşte şi recomandă My Justice

JURIDICE CORPORATE
JURIDICE MEMBERSHIP
Juristi
JURIDICE pentru studenti









Subscribe
Notify of

Acest site folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

0 Comments
Inline Feedbacks
View all comments
Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.

Secţiuni        Selected     Noutăţi     Interviuri        Arii de practică        Articole     Jurisprudenţă     Legislaţie        Cariere     Evenimente     Profesionişti