« Secţiuni « Arii de practică « BusinessProtectiveLitigation
Drept civil
ConferinţeDezbateriCărţiProfesionişti
STOICA & Asociatii
 

Regimul constituțional al bunurilor proprietate publică înainte și după revizuirea din 2003
15.10.2021 | Beatrice-Elena PARASCHIV

Secţiuni: Articole, Drept civil, Drept constitutional, RNSJ, Selected, Studii | Toate secţiunile
JURIDICE - In Law We Trust
Beatrice-Elena Paraschiv

Beatrice-Elena Paraschiv

I. Considerații introductive. Recunoașterea dreptului de proprietate publică și implicațiile sale. Delimitări conceptuale.

Formarea societății a avut ca raționament recunoașterea unei mai bune protecții individuale într-un cadru colectiv, iar prețul acestei dezvoltări de amploare a fost achiesarea particularilor la pretențiile societății, uneori sub aspectul limitării libertăților personale. Așadar, membrii acestei societăți, prin fragmentarea atât a dreptului de proprietate privată, cât și a autonomiei personale, au constituit puterea colectivă, încununată cu dreptul de proprietate publică, în instituția unor subiecte de drept ce vor avea ca sarcină organizarea vieții sociale, în vederea realizării intereselor sale și, în final, au creat ficțiunea juridică ce poartă denumirea marginală de STAT, cu ale sale unități administrativ-teritoriale.

Așadar, Statul, în vederea onorării sarcinilor ce i-au fost atribuite odată cu învestirea cu încrederea publică, se găsește participând la viața socială într-o dublă calitate: a) pe de o parte ca subiect de drept public și titular al dreptului de proprietate publică, alături de unitățile administrativ-teritoriale și b) pe de altă parte, ca subiect de drept civil, participant la circuitul civil.

Noțiunea de proprietate publică implică o relație de la parte la întreg, presupune îmbrățișarea acesteia în sfera de cuprindere a domeniului public, alături de cea de proprietate privată. Unul dintre susținătorii acestei teze este emeritul profesor Antonie Iorgovan, care promova ideea că domeniul public nu se limitează la bunurile care fac obiectul proprietății publice, întrucât sub anumite aspecte aparțin domeniului public și bunuri imobile sau mobile, care sunt proprietate privată și că singura modalitate de categorisire este precizarea expresă a legii. În completarea acestei teze regăsim curentul juridic conform căruia domeniul public reprezintă un ansamblu de bunuri mobile şi imobile, proprietăţi publice destinate să folosească tuturor membrilor unei colectivitătți umane, fie în mod direct, fie prin intermediul unor organe special create spre a le administra, în scopul satisfacerii unor nevoi colective.

Finalitatea și întregul raționament al exercitării dreptului de proprietate publică, anume asigurarea realizării intereselor societății și continuarea dezvoltării sale, presupune o abordare holistică și este un deziderat care a generat o serie de teorii, căutând să răspundă nevoii de delimitare a noțiunii de „interes public”, acestea fiind: teoria folosinței generale și a inexistenței unui drept de proprietate; teoria dreptului de proprietate; teoria serviciului public; teoria interesului general, acestea fiind susținute și dezvoltate atât de autori români, cât și de autori francezi, ca Iorgovan[1], Hamangiu, Ionașcu, Berthelemy, Planoil, Josserand, Hauriou[2].

Teoria dreptului de proprietate se bucură de recunoaștere în legislația românească în perioada interbelică sub denumirea de domeniu administrativ. Acest curent recunoaște administrației de stat un drept de proprietate asupra domeniului public și respinge ideea conform căreia bunurile din domeniul public nu sunt susceptibile de proprietate privată. De asemenea, în accepțiunea acestei teorii, domeniul public este alcătuit din bunurile afectate uzului tuturor, bunuri inalienabile și imprescriptibile, spre deosebire de bunurile din domeniul privat al administrației, care nu sunt afectate folosinței tuturor, fiind alienabile și prescriptibile. Neajunsul acestei teorii constă în contradicția ce rezultă din suprapunerea domeniului public cu domeniul statului, al administrației și cu toate acestea, se face distincția între proprietatea publică a administrației, formată din bunurile aparținând domeniului public și proprietatea privată a acesteia, formată din bunurile aparținând domeniului privat.

În prezent, Codul Administrativ este instrumentul principal prin care se tranșează problema entității care exercită dreptul de proprietate publică și statuează, prin art. 287 (intitulat „Entitățile care exercită dreptul de proprietate publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale”) că „Exercitarea dreptului de proprietate publică, cu excepția reprezentării în instanță a statului român prin Ministerul Finanțelor Publice în legătură cu raporturile juridice privind proprietatea publică, se realizează de către: a) Guvern, prin ministerele de resort sau prin organele de specialitate ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului sau a ministerelor de resort, după caz, pentru bunurile aparținând domeniului public al statului; b) autoritățile deliberative ale administrației publice locale, pentru bunurile aparținând domeniului public al unităților administrativ-teritoriale.”

Observăm, deci, o delimitare conceptuală între domeniul public și proprietatea publică, context în care, în cele ce urmează voi urmări regimul constituțional al bunurilor proprietate publică pe parcursul evoluției sale în constituia actuală, înainte și după revizuire, punctând în unele ocazii și reglementări fin regimurile constituționale românești mai vechi.

II. Regimul constituțional al bunurilor proprietate publică

1. Noțiuni preliminare și istorice. Constituția este legea fundamentală a unui stat, în care sunt prevăzute principiile de bază ale conducerii statului, atribuțiile instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și obligațiile cetățenilor.

Primele constituţii româneşti au fost Regulamentele Organice asumate în Ţara Românească în 1831 şi în Moldova în 1832. Ele au fost înlocuite în 1858 de Convenţia de la Paris, care a fost urmată, în 1864, de Statutul Dezvoltător al Convenţiei de la Paris, Constituţia autoritară a domnitorului Alexandru Ioan Cuza. Prima constituţie modernă a României a fost Constituţia liberală din 1866[3], în 1923 a fost adoptată prima constituţie democratică[4], în 1948 a fost instaurat regimului comunist în mod oficial, prin adoptarea unei constituţii prin care România devenea republică şi care a deschis calea către un regim totalitar[5], România a redevenind democraţie în 1989, fapt consfinţit prin Constituţia din 1991.

Din dispoziţiile constituţionale din 1866 rezultă că legiuitorul constituant român a înţeles să stabilească regimul domenial, recunoscând aplicabilitatea unor acte normative anterioare, îndeosebi a Regulamentelor organice pe care jurisprudenţa continua să le invoce în soluţiile sale.

De-a lungul existenței cadrului constituțional român, au existat oscilații puternice în ceea ce privește dreptul de proprietate, acesta fiind dictat/influențat esențial de regimul politic, având un început democratic și promițător, ajungând amenințător de inhibitor în perioada 1948-1989, revenind la forma inițială după revoluție, iar în prezent, aflându-se într-o etapă de presiuni generate de forța proprietății private (la rândul ei garantată constituțional și prin Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale).

2. Regimul constituțional al bunurilor proprietate publică potrivit Constituției României din 1991 [forma inițială].

Noua Constituție instituie un regim constituțional serios pentru proprietatea publică și pentru bunurile proprietate publică, dar într-un context social sensibil, reticent la ideea de proprietate publică și în care proprietatea privată era mult mai așteptată și dorită.

Noțiunea proprietății publice era tratată în art. 135[6] (intitulat Proprietatea), care conținea 6 alineate și preciza că modalitățile juridice ale acesteia sunt proprietatea publică și proprietatea privată. Statul sau unitățile administrativ teritoriale erau recunoscuți ca titulari ai dreptului proprietății publice.

Bunuri inalienabile și bunuri inapropiabile. Art. 135 alin. (4) conținea descrierea și enumerarea bunurilor inalienabile și inapropiabile din punct de vedere privat, acestea fiind bogăţiile de orice natură ale subsolului, căile de comunicaţie, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil şi acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de lege. Dreptul de proprietate publică apare complementar ideii de putere asupra teritoriului, ca suveranitate, în cazul statului sau ca putere administrativă în cazul comunităților locale[7]. Deși inalienabile și implicit insesizabile și imprescriptibile, acestea trebuie înțelese în accepțiunea sa de drept civil, în sensul în care dreptul de proprietate publică nu poate fi înstrăinat și dobândit prin mijloace de drept privat.

Exercitarea dreptului de proprietate asupra bunurilor proprietate publică este complexă și se manifestă pe lângă exercitarea directă și prin posibilitatea bunurilor proprietate publică de a fi date în administrare regiilor autonome ori instituțiilor publice sau de a putea fi concesionate ori închiriate, prin dreptul de concesiune fiind realizată o formă de apropriere privată, permițând culegerea fructelor și productelor bunurilor din domeniului public.

Prin urmare, înainte de revizuirea din 2003 regimul constituțional al bunurilor proprietate publică (identificate de aceasta sau pe baza criteriile sale) era concentrat pe caracterul inalienabil al acestor bunuri și pe limitarea cât mai strictă a formelor prin care dreptul de proprietate asupra acestora poate fi exercitat. Se simte în acest regim constituțional inițial și sensibilitatea publică a contextului în care s-a născut (context în care încă se resimțeau efectele unei proprietăți socialiste preacuprinzătoare), dar și prudența de a nu deschide căi de folosire a proprietății publice în interesul privat al conducătorilor de instituții (tot în contextul vechilor tendințe din perioada comunistă).

3. Regimul constituțional al bunurilor proprietate publică potrivit Constituției României din 1991 revizuită în 2003 [forma actuală]

Proprietatea este tratată în prezent, în art. 136 din Constituție[8], păstrându-și denumirea, dar restrângându-și întinderea la 5 alineate.

Desigur, modificările articolului care prezintă interes în prezenta lucrare sunt completările alin. (3)-(4) cu:

– restrângerea sferei bunurilor ce pot fi exclusiv bunuri în proprietate publică indicate expres (precum faptul că bogățiile de orice natură ale subsolului sunt restrânse la bogățiile de interes public ale subsolului);

– restrângerea sferei actelor normative prin care se stabilesc alte bunuri decât cele indicate expres prin Constituție ce intră în sfera exclusivă a proprietății publice, la legea organică;

extinderea modalităților de folosire a bunurilor proprietate publică, cu modalitatea dării în folosință gratuită instituțiilor de utilitate publică;

– mențiunea că darea în administrare/concesiune/închiriere/folosință se poate face în condițiile legii organice, restrângându-se sfera actelor normative pe această zonă;

În contextul constituțional român actual, delimitarea între proprietatea publică şi proprietatea privată se face prin intermediul art. 136, alin. (1), iar la art. 136, alin. (2), se prevede că proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale. În continuare, alin. (3) evidenţiază bunurile care sunt exclusiv obiect al proprietăţii publice, respetiv bogăţiile de interes public ale subsolului; spaţiul aerian; apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional; plajele; marea teritorială; resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental și alte bunuri stabilite de legea organică. Acestea sunt bunuri care nu pot fi decât bunuri proprietate publică, dar bunuri proprietate publică pot fi și alte bunuri care însă au capacitatea de a fi și proprietate privată (bineînțeles că nu în același timp).

Din aceste prevederi constituționale reiese că se face o distincție între domeniul public și domeniul privat al statului, proprietatea publică se poate referi la ambele domenii. Sfera bunurilor proprietate publică, cât și rangul domenial din care fac parte, au fost și sunt detaliate în Codul civil, în Codul administrativ și în legi speciale.

Așadar, Constituția României, în forma sa din 1991, cât și după revizuirea din 2003, prevedea exercitarea prerogativelor dreptului de proprietate publică și statua cum aceasta poate fi directă, prin titularii săi, statul și entitățile sale administrativ-teritoriale, ca purtătoare de prerogative de putere în exercitarea funcțiilor și exercitând nemijlocit posesia, folosința și dispoziția și indirectă, prin constituirea în condițiile legii organice, de drepturi reale, prin revizuirea din 2003, fiind alăturată varianta dreptului de folosință cu titlu gratuită, alături de dreptul de administrare și de dreptul de concesiune. Darea în folosință gratuită, pe lângă rădăcinile constituționale, își găsește fundamentare în Codul civil și în Codul administrativ. Codul civil dedică și el art. 874-875 reglementării regimului juridic aferent acestui drept și prevede că acesta poartă asupra bunurilor proprietate publică și că se acordă cu titlu gratuit și pe termen limitat, în favoarea instituțiilor de utilitate publică și o prevedere extrem de importantă este cuprinsă în alin. (2) și face vorbire despre faptul că în lipsa unei stipulații contrare în actul de constituire, titularul nu beneficiază de fructele civile ale bunului. Actualmente, Codul administrativ, începând cu art. 284 detaliază regimul exercitării dreptului de proprietate publică, iar între art. 350 și art. 356, alocă reglementări relevante cu privire la exercitarea noii forme de dare de în folosință[9].

III. Concluzii. Observând regimul constituțional al bunurilor proprietate publică înainte și după revizuirea din 2003, consider că se pot desprinde următoarele concluzii principale:

1. Bunurile proprietate publică fac parte din avuția națională și prin urmare, din moștenirea cetățenilor români, necesitând un regim ocrotitor. Dezvoltarea durabilă a comunităților urbane și rurale are nevoie de o proprietate publică puternică și administrată eficient.

2. Dacă în perioada socialistă a avut loc căderea în desuetudine a proprietății private, acum pare că suntem martorii unei tendințe inverse. Pentru interesul public al societății este însă recomandat să se găsească un just echilibru între cele două, iar proprietatea publică să devină liantul în jurul căreia să se gestioneze frumos și proprietatea privată a statului sau a particularilor.

3. Sfera domeniului public nu se limitează la bunurile care fac obiectul proprietății publice, aceasta cuprinzând și bunuri imobile sau mobile proprietate privată.

4. Singura modalitate prin care se apreciază apartenența unui bun la domeniul public este precizarea expresă a legii, ceea ce dă o notă de claritate necesară și asigură o previzibilitate propice dezvoltării.

5. Legiuitorul constituant utilizează trei modalități de nominalizare a bunurilor proprietate publică: enumerarea concretă, criteriu generic și norme de trimitere.

6. Caracterul inalienabil al bunurilor proprietate publică a primit o relativizare la revizuirea din 2003 a Constituției, prin restrângerea sferei bunurilor ce pot fi exclusiv proprietate publică.

7. Legiuitorul constituant a simțit nevoia adăugării, cu ocazia revizuirii, a unui nou mod de exercitare a dreptului de proprietate publică asupra bunurilor publice, prin darea în folosință gratuită a instituțiilor de utilitate publică, în paralel cu circumstanțierea actelor normative ce pot dispune în această zonă.

Consider că în acest moment sunt pârghii pentru exercitarea coerentă a dreptului de proprietate asupra bunurilor proprietate publică, indiferent că ele sunt bunuri ce pot face obiectul exclusiv al acesteia sau nu, iar Codul administrativ dezvoltă într-un mod eficient toate direcțiile asumate în acest domeniu de legiuitorul constituant revizuent.


[1] Domeniul public este constituit din „acele bunuri, publice sau private, care prin natură sau dispoziţie expresă a legii trebuie păstrate şi transmise generaţiilor viitoare, reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public şi supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, în care regimul de putere este determinat, fiind proprietatea sau, după caz, în paza persoanelor de drept public.
[2]Doar căldura, razele soarelui, aerul și vântul, s-ar putea socoti ca bunuri nesusceptibile de proprietate privată.”
[3] Prin Constituția din 1866, constituție liberală, România devine un stat modern, guvernat de principiile liberalismului: separația puterilor în stat, drepturi și libertăți cetățenești, dar și garantarea proprietății private. Constituția de la 1866 prevedea instituția exproprierii pentru cauză de utilitate publică, aceasta fiind și sigurul act normativ în care erau prevăzute aceste situații excepționale (lucrări de comunicare, de salubritate publică și de apărare a țării).
[4] Constituția din 1923, moștenește aspirațiile predecesoarei sale și devine o constituție democratică, însă are loc demontarea caracterului absolut al dreptului de proprietate. Se adaugă stabilirea cauzei de utilitate publică și prin legi speciale.
[5] Constituția din 1948 a Republicii Populare Române nu mai garantează dreptul de proprietate, ci se specifică într-o manieră foarte generală faptul că, atunci când interesul general o cere, proprietatea privată poate deveni proprietatea statului. Drumul către naționalizare a fost inaugurat prin prisma articolelor referitoare la proprietate, menționându-se că apărarea și dezvoltarea bunurilor comune ale poporului sunt o îndatorire a fiecărui cetățean. În final, Constituția din 1965 a Republicii Socialiste România, ulterior colectivizări din 1962, proclamă economia socialistă, bazată pe proprietatea de stat și cooperatistă asupra mijloacelor de producție, fiind totuși menținută și garantată proprietatea personală, care dispăruse în celelalte constituții comuniste, dar într-o manieră care este mai mult formală decât substanțială, aceasta rezumându-se la casa de locuit și construcțiile gospodărești anexe, terenul pe care se află, animale de producție și inventarul agricol.
[6] Potrivit art. 135 din Constituție: ”(1) Statul ocroteşte proprietatea. (2) Proprietatea este publică sau privată. (3) Proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ teritoriale. (4) Bogăţiile de orice natură ale subsolului, căile de comunicaţie, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil şi acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice. (5) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate. (6) Proprietatea privată este, în condiţiile legii, înviolabilă.”
[7] În doctrină se analizează și diferențe între lucru și bun și se vorbește despre aproprietarea comunitară și aproprierea privată (Valeriu Stoica, Noțiunea de bun incorporal în dreptul civil român, 2017, https://www.juridice.ro/essentials/1646/notiunea-de-bun-incorporal-in-dreptul-civil-roman).
[8] Potrivit art. 136 din Constituția actuală: ”(1) Proprietatea este publică sau privată. (2) Proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale. (3) Bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice. (4) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică. (5) Proprietatea privată este inviolabilă, în condiţiile legii organice.”
[9] Aceste articole prevăd faptul că darea în folosință a bunurilor proprietate publică a statului sau unităților administrativ-teritoriale se aprobă prin hotărâre a Guvernului/Consiliului Județean/Consiliului General al municipiului București/ Consiliului Local Comunei, cât și durata maximă a acestuia de 49 de ani. Mai mult, Codul Administrativ prevede și drepturile și obligațiile autorităților, răspunderea și sancțiunile, cât și modurile de încetare a acestuia.


Beatrice-Elena Paraschiv

 
Cuvinte cheie: , ,
Vă invităm să publicaţi şi dvs., chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. Totuşi, vă rugăm să vă familiarizaţi cu obiectivele şi valorile Societătii de Stiinţe Juridice, despre care puteti ciţi aici. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare, Politica privind protecţia datelor cu caracter personal şi să ne scrieţi la adresa de e-mail redactie@juridice.ro!

Lex Discipulo Laus
Gratuit pentru studenţi
Securitatea electronică este importantă pentru avocaţi
Mesaj de conştientizare susţinut de FORTINET
JURIDICE utilizează SmartBill

Lasă un răspuns

Acest site folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.


.
PLATINUM Signature      

PLATINUM  ACADEMIC

GOLD                        

VIDEO   STANDARD