« Secţiuni « Arii de practică « BusinessProtectiveLitigation
Drept civil
ConferinţeDezbateriCărţiProfesionişti
STOICA & Asociatii
 

Natura juridică a certificatului de urbanism și a autorizației de construire/desființare. Este posibil controlul de legalitate în instanța de contencios administrativ asupra certificatului de urbanism?
18.10.2021 | Beatrice-Elena PARASCHIV

JURIDICE - In Law We Trust
Beatrice-Elena Paraschiv

Beatrice-Elena Paraschiv

Context actual

Statul de drept presupune pe de o parte, principiul legalității, iar pe de altă parte, permite administrației publice, implicit celei locale să-şi exercite puterea discreționară, anume „acea marjă de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorități astfel ca, în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, să poată recurge la orice mijloc de acțiune în limitele competenței sale”. Această putere discreționară, sau drept de apreciere sau oportunitate, cum mai este denumită în literatura de specialitate, nu este nelimitată, „cenzurarea” acesteia putând interveni atunci când este afectată chiar legalitatea şi când se acționează cu exces de putere.

Separația și echilibrul puterilor este unul dintre principiile fundamentale care stă la baza oricărui stat de drept contemporan. De altfel, acesta este consacrat, expressis verbis și de Constituția României republicată, prin prevederile art. 1 alin. Recunoașterea acestui principiu nu presupune că autoritățile administrației publice trebuie să aibă o conduită rigidă, însă exercitarea unei astfel de puteri/drept trebuie să se facă în limitele acestui principiu, precum și implicit, a principiului legalității, astfel cum am menționat în cele de mai sus. Tendința actuală a oricărei autorități, așadar și a celor din sfera administrației publice este de a tensiona limitele puterii discreționare de care dispune, or o astfel de atitudine ar putea afecta funcționarea corectă, constituțională a statului de drept. Exercitarea dreptului de a construi și actele administrative de realizare a prescripțiilor sale pot genera un ansamblu contencios care derivă și din faptul că, bineînțeles, multiple interese publice sau private sunt în concurs.

Actele de urbanism, ca acte administrative, pot face obiectul contenciosului administrativ conform legii contenciosului administrativ care legiferează că orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal al unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Actele de urbanism în contenciosul administrativ

Certificatele de urbanism și autorizațiile de construire/desființare pot fi atacate în instanță pentru anulare ori în vederea obligării autorităților administrative competente de a le emite. Într-o formulare generală, Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, legea cadru în materie, prevede ca emiterea de certificate de urbanism incomplete, cu date eronate sau cu nerespectarea prevederilor cuprinse în documentațiile de urbanism aprobate atrage răspunderea disciplinară, administrativă, contravențională, civilă sau penală, după caz și potrivit legii.

Autorizația de construire/desființare

Autorizația de construire este un act administrativ de urbanism, care se diferențiază de celelalte categorii de acte administrative printr-o serie de caracteristici, cum ar fi caracterul real, de universalitate și generalitate, exclusiv, irevocabil și public.

Așa cum este acceptat în doctrină, realizarea regulilor de urbanism este un proces complex, cu obiective și finalități specifice, care presupune parcurgerea mai multor etape, de la elaborarea și consacrarea lor în documentațiile de urbanism, la stabilirea consecințelor de ordin tehnic și până la afectarea definitivă a spațiului urban conform prescripțiilor acestora. În acest sens intervin și o serie de instrumente juridico-administrative de control prealabil al respectării cerințelor de mediu, de urbanism și autorizațiile de construire, precum și răspunderea contravențională, penală ori civilă pentru nerespectarea servituțiilor de urbansim și/sau a regimului special al acestor autorizații.

De asemenea, principiul obligativității autorizării publice a lucrărilor de construcții este exprimat de Legea nr. 50/1991 privind autorizarea lucrărilor de construcții, principiul autonomiei locale este explicat de Legea administrației publice locale nr. 215/2001, iar principiul transparenței se traduce prin asigurarea caracterului public al procesului de autorizare, prin participarea publicului la activitățile de urbanism. După ce aceste principii sunt respectate și pentru a le materializa, dispunem de structuri de specialitate, mai exact autorități emitente, autorități care sunt numite, împreună cu atribuțiile specifice în Legea nr. 50/1991.

Caractere juridice – Autorizație de construire/desființare 

Caracterul real rezultă din art. 7, alin. (14) din Legea nr. 50/1991, republicată, care prevede că valabilitatea autorizației se menține în cazul schimbării investitorului, înaintea finalizării lucrărilor, cu condiția respectării prevederilor acesteia și a încheierii în cartea funciară a modificărilor intervenite cu privire la drepturile reale imobiliare. Din acestea rezultă că autorizația de construire este eliberată avându-se în vedere terenul vizat și proiectul de construcție preconizat și nu este eliberată în considerația persoanei fizice sau juridice ce urmează să devină titularul său. Tocmai caracterul real face ca autorizația, in rem, să poată fi transferabilă în perioada de valabilitate și cu respectarea acesteia, de la un titular la altul, fără a mai fi nevoie ca autoritatea administrației publice locale competente să efectueze o nouă cercetare administrativă prealabilă, ci doar să ia act de ea și sa opereze cu titlu de rectificare materială schimbarea destinatarului.

Pe de altă parte, caracterul de universalitate/generalitate al autorizației de construire rezultă din aceea că privește întreaga gamă de solicitanți, adică toate persoanele fizice sau juridice îndreptățite, obținerea autorizației de construire fiind impusă în mod obligatoriu în toate unitățile administrativ-teritoriale în cazul edificării construcțiilor. Exclusivitatea rezultă tot din legea cadru, Legea nr. 50/1991 în care se prevede că autorizația de construire constituie actul final de autoritate al administrației publice locale pe baza căruia este permisă executarea lucrărilor de construcții corespunzătoare măsurilor prevăzute de lege referitoare la amplasarea, conceperea, realizarea, exploatarea și postutilizarea construcțiilor. Irevocabilitatea rezultă din aceea că autorizația de construire dă naștere la dreptul de a construi, de a realiza proiectul aprobat printr-un termen determinat, de aceea executarea operațiunilor materiale aferente înseamnă epuizarea semnificațiilor actului administrativ respectiv, valorificarea sa și ca atare, revocarea sa nu mai prezintă niciun interes și nici nu mai poate produce vreun efect juridic. Caracterul irevocabil a fost confirmat și prin practica judiciară care a decis că intrarea în circuitul civil al autorizației de desființare face ca ea să nu mai poată fi revocată de către organul  administrativ emitent.

În doctrină, aprecierea efectelor autorizației de construire trebuie pornit de la faptul că dreptul de a construi este atașat în principal, dreptului de proprietate asupra terenului, dar se exercită cu respectarea reglementărilor juridice privind utilizarea solului, iar conformarea proiectului construcției cu acestea din urmă este controlată prin intermediul autorizației de construire. Prin urmare, întinderea drepturilor conferite trebuie apreciată ținându-se seama de faptul că este vorba de o autorizație de a realiza, pe un teren determinat, lucrări conforme regulilor de urbanism și cerințelor legale de calitate a construcțiilor.

Certificatul de urbanism – caractere juridice

Certificatul de urbanism neutru, facultativ are prin excelență un caracter informativ, fără a arăta condițiile necesare pentru realizarea unui proiect particular. Acesta permite solicitantului să dispună de un ansamblu de informații asupra dreptului urbanismului și servituțiilor administrative în vigoare, precum și utilitățile pentru terenul care face obiectul cererii.

Caracterul preoperațional reprezintă regula, are caracter obligatoriu și pe lângă obiectul general de a informa asupra regimului juridic, tehnic și economic, prevede și ipoteza în care este folosit în vederea realizării unei investiții, tranzacții imobiliare sau alte operațiuni imobiliare.

Cu excepția unor rețineri pe care le voi detalia în secțiunea următoare, sunt în asentiment cu doctrina care reține certificatul de urbanism deopotrivă, atât o procedură de informare individuală a celor interesați asupra  regulilor de urbanism aplicabile unui teren determinat, cât și o procedură de control prealabil, de amenajare a teritoriului, avizare și aprobare potrivit legii. Conform prevederilor legii, contenciosului administrativ, certificatul de urbanism, în cele două situații nu intră în rândul actelor actelor administrative deoarece în sensul prezentei legi, nu este emis în vederea executării sau organizării legii și fără a da naștere, modifica sau stinge raporturi juridice, este susceptibil de control judecătoresc pe calea contenciosului administrativ doar odată cu actul administrativ la baza căruia stă.  

Concluzii personale asupra efectelor juridice ale certificatului de urbanism

Datorită funcției sale principale de informare, certificatul de urbanism prezintă o figură juridică proprie, dificil de încadrat în rândul categoriilor administrative clasice. Consider că natura juridică a certificatului de urbanism ca act administrativ și obligativitatea sa ca producător de efecte juridice nu trebuie limitată la legătura de cauzalitate între acesta, în calitate de act premergător al autorizației de construire/desființare, ca element sine qua non în emiterea acestuia care prin finalitatea sa schimbă realitatea faptică și juridică, ci consider că trebuie extinsă și la obligativitatea respectării acelor prevederi emise prin acest act administrativ special. În același timp, nici caracterul permisiv al accesului la informațiile cuprinse în certificatul de urbanism nu sunt menite pentru a știrbi caracterul de putere publică al acestuia, din contră, acest aspect garantează caracterul democratic și validează, fiind o aplicare a valorii constituționale a art. 31, care susține faptul că dreptul persoanei de a avea acces la orice informație nu poate fi îngrădit, precum și o pârghie de materializare al dreptului la un mediu sănătos prevăzut în art. 5 din OUG. 195/2005.

Consider că natura juridică controversată a certificatului de urbanism este cauzată de tăcerea legiuitorului în categorisirea expresă a acestuia și prin urmare, de plasarea în sarcina destinatarului/beneficiarului actului opțiunea de folosire a acestuia în scopul a produce efecte juridice sau strict în calitate de act de informare, fără a delimita clar efectele și întinderile consecințelor juridice ale fiecărei opțiuni. Aceste două premise se pot concretiza în două situații care consider că pot ilustra îndestulător cele două ipoteze pe care le consider definitorii în trasarea caracterului juridic al acestui controversat act și anume, posibilitatea de a produce efecte prin el însuși. Punctul de plecare comun în ipotezele prezentate este caracterul de act de informare. Acest act de informare, prin natura sa și prin contextul legislativ este pasibil pe de o parte, de a fi liantul dintre partea de documentație care înștiințează destinatarul său despre calitatea terenului de a fi în general construibil sau pe de altă parte, în concret, dacă este posibilă folosirea acelui imobil așa cum dorește destinatarul și prezintă, în ambele situații natura juridică, economică și tehnică. Consider că în ipoteza în care acesta este emis aplicat, pentru a da sau nu posibilitatea utilizării sale în vederea realizării proiectului respectiv, acesta produce deja anumite schimbări juridice, întrucât, în funcție de deznodământ, acesta fie îmbogățește patrimoniul unei persoane fizice sau juridice, oferindu-i dreptul de a construi/desființa, fie îi limitează acest drept. Asupra acestei  ultime ipoteze, anume cea în care răspunsul negativ din partea autorităților competente prin organele și persoanele de specialitate îndreptățite să emită, care dispun interdicția de construi sau care conține alte limitări consider că este posibil controlul administrativ, întrucât prin caracterele și consecințele unui asemenea act se încadrează în definiția actului administrativ din legea 554/2004.

Beatrice-Elena Paraschiv

 
Secţiuni: Articole, Construcții, Drept civil, RNSJ, Selected, Studii | Toate secţiunile
Cuvinte cheie: , , , ,
Vă invităm să publicaţi şi dvs., chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. Totuşi, vă rugăm să vă familiarizaţi cu obiectivele şi valorile Societătii de Stiinţe Juridice, despre care puteti ciţi aici. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare, Politica privind protecţia datelor cu caracter personal şi să ne scrieţi la adresa de e-mail redactie@juridice.ro!

Lex Discipulo Laus
Gratuit pentru studenţi
Securitatea electronică este importantă pentru avocaţi
Mesaj de conştientizare susţinut de FORTINET
JURIDICE utilizează SmartBill

Lasă un răspuns

Acest site folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.


.
PLATINUM Signature      

PLATINUM  ACADEMIC

GOLD                        

VIDEO   STANDARD