« Secţiuni « Arii de practică « BusinessProtectiveLitigation
Contencios administrativ
DezbateriCărţiProfesionişti

INM. Minută de practică neunitară. Cine suportă cheltuielile desființării construcției edificate fără autorizaţie de construire?
02.12.2021 | JURIDICE.ro

Secţiuni: C. administrativ, C. contravențional, Selected | Toate secţiunile
JURIDICE - In Law We Trust

Problema de drept: este calitatea de contravenient o condiţie pentru aplicarea prevederilor art. 33 alin. 1 din Legea nr. 50/1991, respectiv pentru desfiinţarea pe cale administrativă de autoritatea administraţiei publice de pe raza unităţii administrativ-teritoriale unde se află construcţia edificată fără autorizaţie de construire? (Curtea de Apel Brașov)

Practica judiciară
Prima opinie este aceea că nu este o condiţie calitatea de contravenient pentru aplicarea prevederilor art. 33 alin.1 din Legea nr. 50/1991.

Argumente:
Potrivit art. 33 alin.1 din Legea nr. 50/1991, procedura administrativă de desființare se desfășoară fără o altă procedura anterioară de către autoritatea competentă, dacă sunt întrunite cumulativ condițiile: fie edificarea unei construcții fără autorizație pe terenul aparținând domeniului public sau privat al statului, fie existenţa unor construcții, lucrări și amenajări cu caracter provizoriu, executate pe terenul aparținând domeniului public sau privat al unității administrativ-teritoriale.

Faptul că în conținutul textului a fost consemnat „pe cheltuiala contravenientului” nu înseamnă că, anterior declanșării procedurii de desființare, se impune emiterea unui proces verbal de contravenţie, câtă vreme norma precizează doar întrunirea cumulativă a celor două condiții. Utilizarea sintagmei „contravenient” are în vedere numai prima ipoteză a art. 33 alin.1, a cărei premisă este executarea construcţiei fără autorizaţie, faptă cea atrage sancţiunea contravenţională prevăzută de art. 26 din Legea nr. 50/1991.

În plus, a interpreta textul art. 33 alin. 1 în sensul că pentru desființarea administrativă a construcțiilor provizorii este necesară întrunirea calității de contravenient, înseamnă a-l face inaplicabil în situațiile în care contravenția nu mai poate fi constatată, întrucât s-a împlinit termenul de prescripție prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991.

În sensul acestei opinii: opinia majoritară din decizia nr. 837/R/2020 Curtea de Apel Braşov, decizia nr. 1516/2014 Curtea de Apel Craiova, decizia nr. 1290/2019 Curtea de Apel Bucureşti, decizia nr. 600/2020 Curtea de Apel Cluj, decizia nr. 1261/2020 Curtea de Apel Bucureşti.

Cea de-a doua opinie este aceea că este aceea că este o condiţie calitatea de contravenient pentru aplicarea prevederilor art. 33 alin.1 din Legea nr. 50/1991.
Argumente:
Potrivit dispoziţiilor art. 32 alin. 2 Legea nr. 50/1991, „(1) În cazul în care persoanele sancţionate contravenţional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancţiunea va sesiza instanţele judecătoreşti pentru a dispune, după caz (…).”

Potrivit dispoziţiilor art. 33 Legea nr. 50/1991, (1) Prin excepţie de la prevederile art. 32, construcţiile executate fără autorizaţie de construire pe terenuri aparţinând domeniului public sau privat al statului, cât şi construcţiile, lucrările şi amenajările cu caracter provizoriu executate pe terenuri aparţinând domeniului public sau privat al judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor vor putea fi desfiinţate pe cale administrativă de autoritatea administraţiei publice de pe raza unităţii administrativteritoriale unde se află construcţia, fără emiterea unei autorizaţii de desfiinţare, fără sesizarea instanţelor judecătoreşti şi pe cheltuiala contravenientului (…)”.

În primul rând, cele două articole de lege a căror interpretare este în discuţie sunt incluse în capitolul III din Legea nr. 50/1991, denumită „Răspunderi şi sancţiuni”.

Dispoziţiile art. 32 Legea nr. 50/1991 stabilesc măsurile ce pot fi dispuse în situaţia în care persoana sancţionată contravenţional nu s-a conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, acordând posibilitatea organului care a aplicat sancţiunea să solicite instanţei una dintre cele două măsuri prevăzute la lit. a şi b.

Legiuitorul a prevăzut la art. 33 o excepţie de la ipoteza prevăzută de art. 32, excepţia constând în aceea că nu se impune sesizarea instanţei pentru a se dispune desfiinţarea unor construcţii, lucrări şi amenajări cu caracter provizoriu executate pe terenuri aparţinând domeniului public sau privat al judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor. Dispoziţiile art. 33 mai stabilesc şi faptul că desfiinţarea construcţiilor se face pe cheltuiala contravenientului.

Trimiterea realizată de legiuitor la noţiunea de contravenient presupune, prin ipoteză, săvârşirea unei fapte contravenţionale, constatată prin proces verbal de contravenţie. Noţiune de contravenient, chiar dacă nu este definită în mod expres de legiuitor, denumeşte persoana care a săvârşit o contravenţie, definită potrivit art. 1 din O.G. nr. 2/2001 ca fiind „fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.” Potrivit art. 15 din O.G. nr. 2/2001, contravenţia se constată printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia, denumite în mod generic agenţi constatatori.

Aşadar, în lipsa întocmirii unui proces verbal de contravenţie, care asigură persoanei sancţionate contravenţional toate garanţiile (posibilitatea de a formula apărări, plângere contravenţională, de a invoca excepţia prescripţiei aplicării sancţiunii sau prescripţia răspunderii contravenţionale etc.), nu se poate vorbi despre noţiunea de contravenient.

Imposibilitatea constatării unei contravenţii, ca urmare a intervenirii prescripţiei răspunderii contravenţionale ori din alte cauze, nu echivalează cu intrarea în legalitate a construcţiei executate fără autorizaţie de construire, ci doar cu imposibilitatea aplicării procedurii simplificate de desfiinţare a unei astfel de construcţii edificate pe terenuri aparţinând domeniului public sau privat al judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor, impunându-se ca într-o astfel de ipoteză persoana interesată să se adreseze instanţei de judecată.

În sensul acestei opinii: opinia minoritară din decizia nr. 837/R/2020 Curtea de Apel Braşov, decizia nr. 871/2019 Curtea de Apel Braşov, sentinţa civilă nr. 1317/2013 Tribunalul Bucureşti, decizia nr. 1276/2019 Curtea de Apel Timişoara.

Opinia referentului
Este în sensul celei de-a doua orientări jurisprudenţiale.

Opinia formatorului INM
Precizări prealabile
Se observă că întrebarea este imperfect formulată deoarece în discuție nu este atât condiția referitoare la calitatea de contravenient ci semnificația acestei noțiuni.

Astfel, prima opinie consideră că pentru aplicarea art. 33 alin. 1 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții nu este necesară întocmirea unui proces-verbal de contravenție pe când cea de-a doua consideră că existența unui procesului-verbal este decisivă.

Pentru a da un răspuns cât mai clar și mai util instanțelor care se confruntă cu probleme asemănătoare, vom reformula întrebarea după cum urmează:

Interpretarea și aplicarea prevederilor art. 33 alin. 1 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, în situația în care autoritatea administraţiei publice de pe raza unităţii administrativ-teritoriale unde se află o construcție edificată fără autorizaţie de construire a dispus desființarea pe cale administrativă a construcției fără ca în prealabil să fi fost încheiat un procesverbal de constatare a contravenției pentru săvârșirea faptei de edificare a respectivei construcții.

Soluționarea prolemei
Opinia formatorului INM este în sensul primei opinii exprimate.
Astfel, potrivit art. 32 alin. 1 din Legea nr. 50/1991, [î]n cazul în care persoanele sancţionate contravenţional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, potrivit prevederilor art. 28 alin. 1, organul care a aplicat sancţiunea va sesiza instanţele judecătoreşti pentru a dispune, după caz: a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei; b) desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal (sublinierea noastră, OCD).

Așadar, ipoteza normei este dată de situația persoanelor sancţionate contravenţional care au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei. Dispoziția normei se aplică doar în această ipoteză. Alineatele 4 și 5 modifică ipoteza normei juridice într-un fel lipsit de relevanță pentru prezenta discuție (se referă la persoanele care au săvârșit infracțiuni în domeniu sau care au primit subvenții pentru edificarea construcției).

Potrivit art. 33 alin. 1 din aceeași lege, [p]rin excepţie de la prevederile art. 32, construcţiile executate fără autorizaţie de construire pe terenuri aparţinând domeniului public sau privat al statului, cât şi construcţiile, lucrările şi amenajările cu caracter provizoriu executate pe terenuri aparţinând domeniului public sau privat al judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor vor putea fi desfiinţate pe cale administrativă de autoritatea administraţiei publice de pe raza unităţii administrativteritoriale unde se află construcţia, fără emiterea unei autorizaţii de desfiinţare, fără sesizarea instanţelor judecătoreşti şi pe cheltuiala contravenientului.

Expresia prin excepţie de la prevederile art. 32 semnifică o derogare de la ipoteza normei cuprinse în articolul precedent. Mai exact, derogarea înseamnă că dispoziția normei juridice cuprinse în art. 33 din Legea nr. 50/1991 se realizează fără să fie necesară îndeplinirea condiției puse de ipoteza normei din articolul precedent, de la care se derogă, adică de la condiția persoanelor sancţionate contravenţional care au oprit …etc. Indiferent dacă a fost atrasă sau nu răspunderea contravențională a unei persoane, în cazul în care o construcție a fost edificată fără autorizare pe terenul proprietate publică sau privată al statului, etc., desființarea ei poate fi dispusă prin procedura administrativă reglementată de art. 33.

Noțiunea de contravenient din expresia pe cheltuiala contravenientului de la sfârșitul textului citat trebuie interpretată sistematic și coerent cu ipoteza normei.

Astfel, noțiunea se referă nu numai la persoanele sancționate contravențional printr-un proces-verbal de contravenție (așa cum se afirmă în cuprinsul celei de-a doua opinii din cele enumerate la pct. 16.1) ci, în general, la persoane care au săvârșit fapte prevăzute de legea contravențională. Exprimări de genul ”contravenientul nu a putut fi identificat” sau ”contravenientul nu a fost sancționat contravențional deoarece termenul de prescripție al răspunderii contravenționale s a împlinit”, sau altele asemenea, sunt perfect inteligibile chiar dacă nu a fost atrasă răspunderea contravențională prin întocmirea unui proces-verbal de contravenție.

Un argument în plus rezultă din consecința greu de acceptat rezultată din cea de-a doua opinie în cazul în careconstrucția s-a edificat pe domeniu public al statului iar contravenientul nu a putut fi identificat sau termenul de prescripției al constatării contravenției s-a împlinit sau alte situații asemănătoare. Rezultatul ar fi că domeniul public aferent construcției ar fi lipsit de uzanță publică pe întreaga durată de existență a construcției, ceea ce nu poate fi în acord cu voința legiuitorului. De asemenea, considerăm că ar fi încălcate dispozițiile art. 861 alin. 1 și 2 Cod civil referitoare la caracterele dreptului de proprietate publică, în condițiile în care, cu excepția nudei proprietăți, toate celelalte atribute ale dreptului de proprietate ar fi uzurpate de constructor.

În realitate, dispozițiile art. 33 alin. 1 din Legea nr. 50/1991 folosesc eficient regimul de putere publică de care dispun autoritățile, sub controlul instanțelor judecătorești, și permit o eliberare rapidă a terenurilor ce formează domeniul public sau privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, afectate de construcții fără autorizație (în cazul terenurilor proprietate de stat) sau de lucrări și amenajări cu caracter provizoriu (în celelalte situații).

Probleme de drept incidentale
Formatorul INM observă că din problema de drept ridicată de Curtea de Apel Brașov și, în parte, din soluția propusă, pot rezulta întrebări suplimentare:
– cine suportă cheltuielile desființării construcției?; unele instanțe (de ex. Curtea de Apel Cluj; vezi decizia nr. 600/15.06.2020), deși acceptă varianta interpretativă mai sus propusă (deși nu pentru aceleași considerente), apreciază că reclamantul (respectiv persoana care atacă în fața instanței de contencios administrativ decizia autorității de desființare a construcției) nu poate fi ținut să suporte aceste cheltuieli de vreme ce nu s-a stabilit prin proces-verbal răspunderea sa contravențională;
– ce soluție primește problema de drept în cazul în care s-a întocmit procesverbal de contravenție dar acesta a fost anulat de instanța competentă în urma plângerii contravenționale formulată de persoana interesată (de ex., de proprietarul construcției, de titularul unui alt drept real sau de executant)?

Având în vedere rolul INM de a facilita înțelegerea sub toate aspectele a problemelor de drept și de a furniza instrumentele teoretice și practice care să permită instanțelor să pronunțe hotărâri legale și temeinice, considerăm că trebuie să propunem un răspuns și la aceste întrebări care, deși nu au fost puse, se află în proximitatea problemei de drept ridicate expres.

Cu privire la prima chestiune, în ipoteza în care nu s-a întocmit un proces-verbal de contravenție, considerăm că persoana care a săvârșit fapta contravențională este contravenientul la care se referă art. 33 alin. 1 din Legea nr. 50/1991 iar această persoană este investitorul. În cazul în care executantul diferă de investitor, cheltuielile vor trebui suportate în solidar (după regulile răspunderii civile delictuale) de vreme ce Legea nr. 50/1991 instituie obligația de edificare a construcției în baza unei autorizații de construire în sarcina ambilor (este motivul pentru care art. 26 alin. 1 lit. a și b reglementează răspunderea contravențională atât a investitorului cât și a executantului). Bineînțeles, în situația în care aceștia nu pot fi identificați, cheltuilile vor fi suportate de administrație.

Cu privire la cea de-a doua problemă, anularea prin hotărâre judecătorească definitivă a procesului-verbal de contravenție are relevanță în ce privește problema în discuție doar cu privire la acele chestiuni acoperite de autoritatea de lucru judecat. Cu titlu de exemplu:
– dacă procesul-verbal a fost anulat pentru că fapta nu există (de pildă, construcția nu este edificată pe terenul proprietate publică sau privată al statului) construcția nu mai poate fi desființată;
– în cazul anulării procesului-verbal pentru că fapta nu a fost săvârșită de contravenient, persoana în cauză nu mai poate fi obligată la suportarea cheltuielilor desființării; în schimb, instanța poate să mențină aceste cheltuieli stabilite prin actul de desființare emis de autoritatea publică în măsura în care sunt puse în sarcina altei persoane decât cea sancționată contravențional, respectiv a celui care a săvârșit în realitate contravenția, potrivit celor arătate în paragraful precedent și, bineînțeles, poate menține decizia de desființare;
– dacă procesul-verbal a fost anulat pentru chestiuni formale (lipsa datei faptei, lipsa semnăturii agentului constatator, etc.) construcția poate fi desființată, dacă sunt îndeplinite condițiile art. 33 din Legea nr. 50/1991, iar cheltuielile desființării vor fi suportate după regulile deja arătate.

Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns: În interpretarea și aplicarea prevederilor art. 33 alin. 1 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, pentru desfiinţarea pe cale administrativă a unei construcții edificate fără autorizaţie de construire nu este necesară întocmirea prealabilă a unui proces-verbal de constatare a contravenției pentru săvârșirea faptei de edificare a respectivei construcții.

În ipoteza de mai sus, cheltuielile desființării construcției vor fi suportate de contravenient, respectiv de investitor sau, după caz, de investitor și constructor, în solidar.

În ipoteza în care s-a întocmit proces-verbal de contravenție care a fost anulat prin hotărâre judecătorească definitivă, în aplicarea dispozițiilor art. 33 din Legea nr. 50/1991 va fi respectată autoritatea de lucru judecat a hotărârii pronunțate în materie contravențională.

Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ
Toţi judecătorii SCAF a ÎCCJ care şi-au exprimat punctul de vedere au susţinut propunerea formatorului INM.

Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul dezbaterilor
În unanimitate, participanții au agreat soluția propusă de formatorii INM.

Nota J: Opinie redată din cuprinsul Minutei întâlnirii președinților secțiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel, desfășurată la Timișoara, 22-23 aprilie 2021 (pag. 122-131). Dezbaterile au fost moderate de Cristian Daniel OANA, judecător la Înalta Curte de Casație și Justiție și formator cu normă întreagă al Institutului Național al Magistraturii la disciplina drept administrativ şi fiscal (în ce privește problemele 1, 4, 8, 10, 12-19) și de Horaţiu Pătraşcu, judecător la Înalta Curte de Casație și Justiție, formator colaborator al INM la disciplina drept administrativ şi fiscal (referitor la problemele 2-3, 5-7, 9, 11, și 20-22).

 
Cuvinte cheie: , , , , ,
Vă invităm să publicaţi şi dvs., chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. Totuşi, vă rugăm să vă familiarizaţi cu obiectivele şi valorile Societătii de Stiinţe Juridice, despre care puteti ciţi aici. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare, Politica privind protecţia datelor cu caracter personal şi să ne scrieţi la adresa de e-mail redactie@juridice.ro!

Lex Discipulo Laus
Gratuit pentru studenţi
Securitatea electronică este importantă pentru avocaţi
Mesaj de conştientizare susţinut de FORTINET
JURIDICE utilizează SmartBill

Lasă un răspuns

Acest site folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.


.
PLATINUM Signature      

PLATINUM  ACADEMIC

GOLD                        

VIDEO   STANDARD