Secţiuni » Arii de practică » Business » Fiscalitate
Fiscalitate
DezbateriCărţiProfesionişti

Considerente despre Legea bugetului de stat. Un instrument juridic sau un mecanism de conservare a puterii de către Guvern?
21.12.2021 | Vlad ȘTEFAN

Secţiuni: Fiscalitate, Opinii, Selected
JURIDICE - In Law We Trust
Vlad Ștefan

Vlad Ștefan

I. BANII PUBLICI: o problemă de legitimitate sau de putere a statului?

Statul, privit ca abstracțiune juridică, există numai în măsura în care își îndeplinește funcțiile fundamentale. În îndeplinirea funcțiilor cu care este învestit, activitatea statului presupune utilizarea și consumarea unor resurse specifice, și anume, resursele financiare. Astfel, statul există în măsura în care cheltuiește resurse financiare. În acest sens, banii publici devin o problemă de esența existenței statului, dar și de legitimitate a acestuia. Cu alte cuvinte, întrebarea de la care pornește prezenta cercetare este: Cum anume statul colectează, administrează și utilizează resursele financiare pentru a-și conserva legitimitatea?

II. LEGEA BUGETULUI DE STAT. Reprezentarea obiectivă a exercițiului concret al puterii financiare

Constituția României prevede la art. 56, art. 137, art. 138, art. 139 și art. 140 modul de distribuție a exercițiului prerogativelor de putere ale statului privind colectarea, administrarea, cheltuirea și controlul utilizării fondurilor publice. Alin. (1) coroborat cu alin. (3) ale art. 56 Contribuții financiare prevede obligația tuturor cetățenilor de a contribui prin impozite și taxe impuse prin lege la cheltuielile publice. Art. 137 Sistemul financiar prevede la alin. (1) faptul că formarea, administrarea și controlul resurselor financiare sunt reglementate prin lege. Totodată, art. 140 Curtea de Conturi prevede prerogativele de control privind modul de cheltuire a banilor publici. Dar care este unitatea de măsură care stabilește cantitatea și calitatea gestionării resurselor financiare publice?

Este evident că pentru o mai bună gestionare a acestor resurse este nevoie de un instrument juridic care să asigure tratamentul statistic al cantității de resurse financiare ale statului; cu alte cuvinte, pentru stat este necesar să determine sau să previzioneze resursele financiare de care dispune pentru a ști cum să le întrebuințeze.

Soluția juridică a acestei probleme este reprezentată de buget, definit ca fiind documentul, planul, în care sunt evidențiate veniturile și cheltuielile statului[1]. Bugetul capătă astfel o consacrare constituțională la art. 138 alin. (1)[2], care prevede structura tripartită a acestuia.

Explicitarea concretă a conceptului de buget se regăsește în Legea 500/2002 privind finanțele publice[3] (în continuare Legea 500/2002) care este definit la pct. 6 art. 2 ca fiind documentul prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a instituţiilor publice. Astfel, bugetul are două roluri principale: pe de-o parte, reprezintă o prognoză a încasărilor din anul bugetar următor prin raportare la cheltuielile care vor fi angajate, iar pe de altă parte, reprezintă autorizarea dată de Parlament Guvernului care se materializează printr-o lege ordinară, deci abilitarea legală dată Guvernului de a încasa impozite, taxe și contribuții în cuantumul prestabilit și agreat de Parlament, dar și de a cheltui fondurile publice în conformitate cu destinațiile asumate ex ante începerii exercițiului bugetar. Dacă Guvernul, în calitate de autoritate centrală care conduce întreg aparatul administrativ, are o competență legală în ceea ce privește exercițiul prerogativelor de putere, această competență legală se activează în baza autorizării legale date de Parlament, cu titlu temporar și periodic, de a-și manifesta efectiv prerogativele generate de cadrul legal. Astfel, Parlamentul, prin legile din materie fiscal-bugetară stabilește „regulile jocului”, însă „jocul” în sine este generat de cadrul concret, reprezentat de buget.

III. Elaborarea bugetului. Cine decide cu privire la amplitudinea prerogativelor de putere?

Articolul 138 alin. (2) din Constituția României prevede: „Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat și pe cel al asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului.” În aparență, lucrurile ar trebuie să fie destul de clare. La o primă citire a textului constituțional s-ar putea conchide că Parlamentul care aprobă bugetul este și cel care are puterea financiară. În esență problema trebuie privită mai profund. Cu alte cuvinte, trebuie răspuns la următoarele întrebări: aprobarea Parlamentului este una reală sau doar formală? Dacă elaborarea bugetului reprezintă prerogativa Guvernului, în ce măsură poate Parlamentul modifica propunerea guvernului? Dacă Parlamentul nu ar putea modifica substanțial proiectul Guvernului, puterea financiară a legislativului ar fi doar fictivă pentru că nu ar putea impune în mod distinct prin manifestarea sa de voință o altă realitate, divergentă de cea a Executivului. În aceste condiții s-ar putea susține că executivul decide valoarea cecului, decide cui trebuie plătit, iar Parlamentul doar îl semnează[4].

Totuși, eventualul „exces” al Guvernului este temperat de reglementările europene care readuce Parlamentul în joc. Trebuie menționat că, în lumina Tratatului de funcționare al Uniunii Europene, responsabilitatea cu privire la elaborarea legilor bugetare este una majoră, iar loialitatea dintre cele două autorități trebuie să fie cheia asumării responsabilității cu privire la elaborarea bugetului. Dacă în ceea ce privește decizia cu privire la administrarea și cheltuirea banilor publici există o continuă „confruntare” între cele două puteri, în materia legilor bugetare, arta compromisului reprezintă soluția politică menită să asigure stabilitatea și corecta gestionare a finanțelor publice. Elaborarea bugetului, așadar, surprinde foarte bine atribuțiile și rolul fiecăreia dintre cele două puteri în următoarele faze procedurale ex ante aprobării legilor bugetare.

Astfel, stabilirea cadrului bugetar pe termen mediu[5] este o obligație care incumbă statelor și care presupune realizarea previziunilor macroeconomice și bugetare și elaborarea strategiei fiscal-bugetare.[6] În acest context, Guvernul, prin ministerul de resort competent, elaborează toate documentele necesare în urma consultărilor la nivel european și transmite spre aprobarea Parlamentului, până la data de 15 august a fiecărui an, strategia fiscal-bugetară[7], proiectul de lege privind aprobarea limitelor din cadrul fiscal-bugetar, limite care vor determina inerent și execuția bugetară ulterioară, o declarație privind conformitatea cu previziunile economice ale Comisiei Europene, precum și o declarație de asumare a responsabilității semnată de prim-ministru și de ministrul finanțelor publice. Rolul adoptării de către Parlament a legii de plafonare a cheltuielilor publice, dar și de a lua act de documentația pusă la dispoziție de document reprezintă atât o garanție pentru stabilitatea bugetară a țării, cât și o autorizare prealabilă dată de Parlament Guvernului în vederea începerii parcurgerii concrete a etapelor necesare elaborării legilor bugetare.

IV. DISCIPLINA BUGETARĂ A ROMÂNIEI

Problema cu care se confruntă an de an România este reprezentată de nerespectarea calendarului de timp necesar elaborării și adoptării legilor bugetare. Atât prevederile constituționale ale art. 138, precum și prevederile art. 17 al Legii 500/2002 evidențiază necesitatea adoptării legilor bugetare până la finalul anului calendaristic, anterior exercițiului bugetar. Cu toate acestea, realitatea românească a demonstrat că relativizarea imperativelor normative a general o lipsă de disciplină cu privire la respectarea calendarului de elaborare și adoptare a bugetului, cu repercusiuni de natură juridică evidente.

Cu titlu de exemplu, legea bugetului pentru anul 2018 a fost publicată în Monitorul Oficial la data de 3 ianuarie 2018; în anul 2019, legea bugetului a fost publicată abia la 15 martie 2019! Legea bugetului pentru anul 2020 a fost publicată la data de 6 ianuarie 2020, iar legea bugetului pentru anul 2021, abia la data de 8 martie 2021. Lipsa de disciplină bugetară generează în mod indiscutabil și consecințe juridice, având în vedere că atât Constituția, cât și legislația din materia fiscal-bugetară prevăd, în cazul neaprobării bugetului la timp, obligativitatea autorităților și instituțiilor publice din România de a se limita la cheltuieli în noul an bugetar în limitele bugetare prevăzute în legea bugetului anterior. Astfel, angajarea cheltuielilor devine o problemă de impredictibilitate cu repercusiuni economice și sociale.

Mai mult, ce se întâmplă atunci când, Guvernul, abuzând de instituția delegării legislative prevăzute la art. 115 din Constituție, distorsionează elaborarea bugetului prin neasumarea responsabilității și golește de conținut procedurile impuse la nivel european? Oare, în aceste ipoteze, Comisia Europeană nu poate reține culpa statului român pentru omisiunea de a acționa cu bună-credință în sensul respectării tuturor etapelor procedurale privind elaborarea bugetului?

Cu titlu de exemplu, Guvernul, prin Ordonanța de urgență a Guvernului 114/2018[8], a modificat legea responsabilității fiscal-bugetare, în sensul în care declarația de asumare a responsabilității semnată de prim-ministru și de ministrul finanțelor publice nu trebuia să mai privească și conformitatea strategiei fiscal-bugetare cu imperativele legii 69/2010, cu ţintele sau limitele pentru regulile fiscale şi cu respectarea principiilor responsabilităţii fiscale.

Cu alte cuvinte, declarația de responsabilitate confirma doar corectitudinea și integralitatea strategiei fiscal-bugetare, dar fără a mai certifica și conformitatea elaborării acesteia cu țintele sau limitele bugetare, adică exact acele elemente esențiale care asigurau stabilitatea și predictibilitatea legilor bugetare.

Iată cum astfel, complicitatea din politica românească a generat o încălcare flagrantă a dreptului unional prin golirea de conținut a unei proceduri esențiale în procesul elaborării bugetului.

V. Provocările Parlamentului în ceea ce privește adoptarea legilor bugetare anuale

În conformitate cu textul constituțional coroborat cu prevederilor alin. (4) art. 35 din Legea 500/2002, proiectele de lege ale bugetelor se transmit spre aprobare Parlamentului, până la data de 15 noiembrie a anului anterior. Așa cum am arătat, în ciuda caracterului imperativ al normei, realitatea românească a demonstrat că respectarea termenului de 15 noiembrie ține de decizia subiectivă a Guvernului.

Or, care ar putea fi sancțiunea pentru nerespectarea termenului imperativ stipulat în cadrul legislativ? În lipsa unei sancțiuni juridice, Parlamentul ar trebui să ia în considerare sancțiuni politice pentru lipsa de celeritate cu privire la elaborarea legilor bugetare. Mai mult, pentru evitarea acestui blocaj anual cu grave repercusiuni asupra execuției bugetare, s-ar impune luarea în considerare a bugetelor multianuale[9], atât din considerente ce țin de evitarea excesului procedural, cât, mai ales, pentru garantarea stabilității și certitudinii politicilor fiscal-bugetare pe termen mediu și lung.

O altă problemă care a ridicat semne de întrebare cu privire la constituționalitatea legilor bugetare, dar și cu privire la eventualul abuz de putere al Guvernului a fost reprezentată de aprobarea bugetului pentru anul 2019 prin angajarea răspunderii Guvernului, în baza art. 114 din Constituție[10]. „Profitând” de situația politică a finelui anului 2019, Guvernul a „șantajat” politic Parlamentul, obligându-l indirect să aprobe legea bugetului, aprobare care implicit a generat, cel puțin temporar, o nouă reconfirmare a legitimității Guvernului minoritar. Evident, Parlamentul a sesizat Curtea Constituțională cu un conflict de natură constituțională între Parlament și Guvern cu privire la modului de aprobare a bugetului pentru anul 2020. Curtea Constituțională, manifestând precauție, cu majoritate de voturi a decis că nu există conflict juridic de natură constituţională între Parlamentul României şi Guvernului României în legătură cu angajarea răspunderii Guvernului asupra Legii bugetului de stat pe anul 2020 şi a Legii bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020.

VI. CONSIDERENTE FINALE

Nici anul acesta nu se întrevede respectarea calendarului de adoptare a bugetului pentru anul 2022, pachetul legilor bugetare pentru anul 2022 neajungând în Parlament, până la acest moment. În mod clar, lipsa de disciplină bugetară și nerespectarea procedurilor legale de elaborare și adoptare a legilor bugetare anuale nu fac altceva decât să alimenteze incertitudinea și să șubrezească încrederea cetățeanului în capacitatea statului de a colecta, administra și cheltui resursele bugetare.

Fără a epuiza problematica expusă, prezentul articol, în contextul anual al dezbaterii publice privind legile bugetului pentru anul 2022, și-a propus să identifice o parte dintre problemele juridice din spatele dezbaterilor politice de pe marginea legilor bugetare; Până la urmă, bugetul este un instrument juridic fundamental într-un stat democratic, însă, fără a-i fi înțelese deplin rațiunile economice și juridice, acesta riscă să devină un instrument politic prin intermediul căruia Guvernul, discreționar, decide cu privire la resursele publice, conservându-și puterea.


[1] Gherghina Simona, Drept financiar public, Editura C.H.Beck, București, 2019 p. 17.
[2] Art. 138 alin. (1) Bugetul public naţional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale ale comunelor, ale oraşelor şi ale judeţelor.
[3] Legea nr. 500 din 11 iulie 2002 privind finanțele publice, publicată în  Monitorul Oficial nr. 597 din 13 august 2002
[4] Proser T., The Economic Constitution, United Kingdom, Oxford University Press, 2014, p 18.
[5] Obligație prevăzută în Directiva 2011/85 UE a Consiliului din 8 noiembrie 2011 privind cerințele referitoare la cadrele bugetare ale statelor membre în art. 9 alin. (1)  Statele membre stabilesc un cadru bugetar pe termen mediu credibil și eficace care să prevadă adoptarea unui orizont de planificare bugetară de cel puțin trei ani pentru a se asigura că planificarea bugetară națională se înscrie într-o perspectivă de planificare bugetară multianuală.
[6] Pentru detalii a se vedea Gherghina Simona, op. cit., p.85-87.
[7] Art. 26 alin. (1) din Legea responsabilității fiscal-bugetare 69/2010: Până la data de 31 iulie a fiecărui an, Ministerul Finanţelor Publice va înainta Guvernului strategia fiscal-bugetară pentru următorii 3 ani, care va conţine cadrul macroeconomic ce stă la baza politicii fiscal-bugetare, cadrul fiscal-bugetar cu prognozele bugetare şi politica fiscal-bugetară şi o declaraţie de răspundere, conform prevederilor prezentei legi, pe care acesta o va prezenta Parlamentului până la data de 15 august a fiecărui an.
[8] Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114 din 28 decembrie 2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, publicată în Monitorul Oficial cu numărul 1116 din data de 29 decembrie 2018.
[9] Punctul 20 din preambulul Directivei 2011/85/UE Deși aprobarea legii bugetului anual este etapa cea mai importantă a procesului bugetar, deoarece în cursul acesteia statele membre adoptă decizii bugetare importante, majoritatea măsurilor fiscale au implicații bugetare care depășesc ciclul bugetar anual. Un orizont de un an oferă, prin urmare, o bază nesigură pentru o politică bugetară solidă. Pentru a încorpora perspectiva bugetară multianuală a cadrului de supraveghere bugetară a Uniunii, planificarea legislației bugetului anual ar trebui să se bazeze pe planificarea bugetară multianuală care decurge din cadrul bugetar pe termen mediu.
[10] Angajarea răspunderii Guvernului Art. 114 (1) Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege.


Avocat Vlad Ștefan

Cuvinte cheie: , , , ,
Vă invităm să publicaţi şi dvs., chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. Totuşi, vă rugăm să vă familiarizaţi cu obiectivele şi valorile Societătii de Stiinţe Juridice, despre care puteti ciţi aici. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare, Politica privind protecţia datelor cu caracter personal şi să ne scrieţi la adresa de e-mail redactie@juridice.ro!

JURIDICE.ro foloseşte şi recomandă My Justice

JURIDICE CORPORATE
JURIDICE MEMBERSHIP
Juristi
JURIDICE pentru studenti









Subscribe
Notify of

Acest site folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

0 Comments
Inline Feedbacks
View all comments
Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.

Secţiuni        Selected     Noutăţi     Interviuri        Arii de practică        Articole     Jurisprudenţă     Legislaţie        Cariere     Evenimente     Profesionişti