Secţiuni » Articole » Opinii
OpiniiPovestim cărţiImaginarul dreptului
Condiţii de publicare

Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului
04.02.2022 | Cristina-Maria FLORESCU

Secţiuni: Articole, C. administrativ, Opinii, Selected, Sistemul judiciar
JURIDICE - In Law We Trust
Cristina-Maria Florescu

Cristina-Maria Florescu

Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului au ca izvor constituţional dispoziţiile art. 126 alin. (6) teza a doua din Legea fundamentală, potrivit cărora „Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale”. Normele constituţionale la care ne referim au corespondent la nivel legal în art. 9 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (LCA)[1], cu denumirea marginală „Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului”. Această denumire poate fi însă un „false friend”, întrucât acţiunea în contencios administrativ nu poate avea ca obiect „anularea” ordonanţei de Guvern, ci este o acţiune în contencios în care actor principal este persoana vătămată într-un drept „al său” ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe [art. 9 alin. (1) din lege], obiectul litigiului fiind enunţat concret la alin. (5) al art. 9 din lege: acţiune în despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, pentru anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, pentru obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative. Acţiunii „împotriva” ordonanţelor Guvernului, legiuitorul ataşează „obligatoriu” şi excepția de neconstituționalitate a ordonanţei sau a dispoziţiilor din ordonanţă. În situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmare unei excepții ridicate în altă cauză, acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curții Constituționale [alin. (4) al art. 9 din lege].

Prin mai multe decizii, Curtea Constituţională a respins, ca inadmisibile, excepţiile de neconstituţionalitate ridicate în cauze având ca obiect soluţionarea unei acţiuni în contencios administrativ prin care s-a solicitat constatarea neconstituţionalităţii unor ordonanţe sau dispoziţii din acestea, în baza art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (în forma iniţială a textului legal, anterioară modificării prin Legea nr. 100 din 9 mai 2008), reţinând că sesizarea Curţii este nelegală, fiind contrară dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie şi ale art. 29 alin. (1) şi (6) din Legea nr. 47/1992[2]. În concluzie, obiectul dosarului de fond în contencios administrativ nu poate să se identifice cu obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională statuând[3] că dispoziţiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt neconstituţionale în măsura în care permit ca acţiunea introdusă la instanţa de contencios administrativ să aibă ca obiect principal constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe sau a unei dispoziţii dintr-o ordonanţă. Prin Legea nr. 262 din 19 iulie 2007[4], legiuitorul a introdus alin. (5) la art. 9 LCA prin care a stabilit expres obiectul acţiunii în contencios administrativ, iar prin Legea nr. 100 din 9 mai 2008[5], privind modificarea art. 9 alin. (1) din LCA, legiuitorul a clarificat că obiectul principal al acţiunii nu poate fi constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță.

De asemenea, obiectul acţiunii întemeiate pe art. 9 din Legea nr. 554/2004 nu poate fi anularea/suspendarea aplicării ordonanţei Guvernului sau a unor dispoziţii din aceasta[6].

Referitor la mecanismul de aprobare/respingere/abrogare a ordonanţelor de Guvern asupra admisibilităţii acţiunii prevăzute de art. 9 din Legea nr. 554/2004, subliniem că potrivit practicii[7] instanţelor de contencios administrativ, dacă legea de aprobare a ordonanţei Guvernului este declarată neconstituţională (în cadrul controlului a priori/a posteriori de constituţionalitate), iar la data sesizării instanţei de contencios administrativ era în vigoare ordonanţa Guvernului criticată, este admisibilă acţiunea întemeiată pe art. 9 LCA, cu motivarea că legea de aprobare a ordonanţei nu retroactivează, deci nu îşi extinde efectele asupra actului administrativ vătămător emis în baza ordonanţei. Pe de altă parte, ar putea suscita discuţii admisibilitatea acţiunilor întemeiate pe art. 9 LCA împotriva ordonanţelor sau dispoziţiilor din ordonanţe ale căror efecte juridice continuă să se producă şi după ieşirea lor din vigoare. În privinţa acestui aspect, poate fi avută în vedere decizia CCR nr. 766/2011[8] potrivit căreia sintagma „în vigoare” din cuprinsul dispoziţiilor art. 29 alin. (1) şi ale art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, este constituţională în măsura în care se interpretează în sensul că sunt supuse controlului de constituţionalitate şi legile sau ordonanţele ori dispoziţiile din legi sau din ordonanţe ale căror efecte juridice continuă să se producă şi după ieşirea lor din vigoare.

Referitor la particularităţile procedurii de judecată, este de subliniat că potrivit alin. (2) al art. 9 LCA, instanța de contencios administrativ, dacă apreciază că excepția îndeplinește condițiile prevăzute de art. 29 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituțională și suspendă soluționarea cauzei pe fond. Art. 9 alin. (2) LCA prevede singurul caz în care operează suspendarea de drept a cauzei pe durata soluţionării unei excepţii de neconstituţionalitate, întrucât de decizia pronunţată de Curtea Constituţională depinde soluţionarea acţiunii principale în temeiul art. 9 alin. (4) din aceeaşi lege.

Potrivit alin. (3) al art. 9 din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ, după pronunţarea Curţii Constituţionale, repune cauza pe rol şi va da termen, cu citarea părţilor, numai dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională. În caz contrar, instanţa va respinge acţiunea ca inadmisibilă pe fond. Astfel, o soluţie de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate privind o ordonanţă sau o dispoziţie dintr-o ordonanţă a Guvernului permite instanţei analizarea pe fond a pretenţiilor reclamantului, în vreme ce soluţia de respingere a criticii de neconstituţionalitate constituie un fine de neprimire, ce obligă instanţa de contencios administrativ la respingerea acţiunii. Cu alte cuvinte, în această materie, decizia Curţii are efecte asupra însăşi admisibilităţii acţiunii principale[9], astfel că măsura suspendării de drept a acţiunii, pe durata desfășurării procedurii în fața instanței de contencios constituțional, constituie o condiție mai mult decât necesară, fiind decisivă pentru continuarea litigiului.

În privinţa litigiului de fond în repararea prejudiciului, calitate procesuală pasivă în acţiunea în repararea prejudiciului cauzat prin ordonanţe de Guvern neconstituţionale pot avea Guvernul, ca autoritate emitentă a ordonanței, autoritățile publice emitente ale actelor administrative – tipice sau asimilate – ce au avut ca temei ordonanța neconstituțională și, după caz, persoanele care au contribuit la elaborarea sau adoptarea ordonanței și a actelor administrative, în condițiile prevăzute în art. 16 din aceeași lege. Referitor la condiţiile de reparare a prejudiciului, în acord cu doctrina[10] reţinem că declararea neconstituţionalităţii ordonanţei Guvernului sau a unor dispoziţii din aceasta nu este, în mod „automat”, temei pentru răspunderea patrimonială, declararea neconstituţionalităţii putând fi, eventual, un element al răspunderii – fapta ilicită. Răspunderea patrimonială este condiţionată şi de alte elemente cum sunt vătămarea individuală directă, existenţa şi întinderea prejudiciului, raportul de cauzalitate – elemente a căror existenţă cumulată se poate contura prin probatoriul administrat.


[1]Art. 9 din Legea nr. 554/2004 prevede următoarele:
(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță.
(2) Instanța de contencios administrativ, dacă apreciază că excepția îndeplinește condițiile prevăzute de art. 29 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituțională și suspendă soluționarea cauzei pe fond.
(3) După pronunțarea Curții Constituționale, instanța de contencios administrativ repune cauza pe rol și dă termen, cu citarea părților. Dacă ordonanța sau o dispoziție a acesteia a fost declarată neconstituțională, instanța soluționează fondul cauzei; în caz contrar, acțiunea se respinge ca inadmisibilă.
(4) În situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză, acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Partea I.
În forma iniţială, la data intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 9 prevedea: (1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate. (2) Instanţa de contencios administrativ, dacă apreciază că excepţia îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituţională şi suspendă soluţionarea cauzei pe fond. (3) Instanţa de contencios administrativ, după pronunţarea Curţii Constituţionale, repune cauza pe rol şi va da termen, cu citarea părţilor, numai dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională. În caz contrar, respinge acţiunea ca inadmisibilă pe fond. (4) În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, sesizarea instanţei de contencios administrativ se va face în condiţiile art. 7 alin. (5) şi ale art. 11 alin. (1) şi (2), cu precizarea că termenele încep să curgă de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I. Alin. (1) al art. 9 a fost modificat de articolul unic din Legea nr. 100 din 9 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial nr. 375 din 16 mai 2008. Alineatele (3)-(5) ale art. 9 au fost modificate, iar alin. (5) a fost introdus prin Legea nr. 262 din 19 iulie 2007, publicată în Monitorul Oficial nr. 510 din 30 iulie 2007.
[2] Decizia nr. 761 din 31 octombrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 980 din 7 decembrie 2006, Decizia nr. 764 din 31 octombrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 8 din 5 ianuarie 2007, Decizia nr. 5 din 9 ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 74 din 31 ianuarie 2007, Decizia nr. 66 din 25 ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 114 din 15 februarie 2007, Decizia nr. 174 din 6 martie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257 din 17 aprilie 2007, Decizia nr. 342 din 3 aprilie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 308 din 9 mai 2007.
[3] Decizia nr. 660/2007 publicată în M. Of. nr. 525 din 2 august 2007.
[4] Publicată în Monitorul Oficial nr. 510 din 30 iulie 2007.
[5] Publicată în Monitorul Oficial nr. 375 din 16 mai 2008.
[6] Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal, decizia nr. 610/21.02.2017.
[7] Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ, sentinţa nr. 284/F/CA/17 noiembrie 2010 în Gabriela Bogasiu, Legea contenciosului administrativ comentată şi adnotată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2018, pag. 303.
[8] Publicată în M. Of. nr. 549 din 3 august 2011.
[9] Decizia nr. 479/2015, par. 21, publicată în M. Of. nr. 602 din 10 august 2015.
[10] De exemplu, doctrina prezentată de Gabriela Bogasiu în lucrarea Legea contenciosului administrativ comentată şi adnotată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2018, pag. 291-294.


Jud. Cristina-Maria Florescu, Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a IX-a Contencios Administrativ şi Fiscal

* Temă prezentată în cadrul Conferinţei Big Business and the Romanian State (Relația mediului de afaceri cu autoritățile publice, de la teorie la practică), 3 februarie 2022.

Cuvinte cheie: , , , ,
Vă invităm să publicaţi şi dvs., chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. Totuşi, vă rugăm să vă familiarizaţi cu obiectivele şi valorile Societătii de Stiinţe Juridice, despre care puteti ciţi aici. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare, Politica privind protecţia datelor cu caracter personal şi să ne scrieţi la adresa de e-mail redactie@juridice.ro!

JURIDICE.ro foloseşte şi recomandă My Justice

JURIDICE CORPORATE
JURIDICE MEMBERSHIP
Juristi
JURIDICE pentru studenti









Subscribe
Notify of

Acest site folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

0 Comments
Inline Feedbacks
View all comments
Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.

Secţiuni        Selected     Noutăţi     Interviuri        Arii de practică        Articole     Jurisprudenţă     Legislaţie        Cariere     Evenimente     Profesionişti