Secţiuni « Articole » RNSJ - Revista de note şi studii juridice
RNSJ - Revista de note şi studii juridiceNote de studiuStudii
Condiţii de publicareDespre revistă

Incompatibilitățile și conflictele de interese cu funcția de prefect


06.01.2023 | Gabriela-Elena STAN
Secţiuni: Articole, C. administrativ, JURIDICE NEXT, RNSJ, Selected, Studii
JURIDICE - In Law We Trust
Gabriela-Elena Stan

Gabriela-Elena Stan

Introducere

Prezenta lucrare își dorește să alcătuiască o analiză asupra funcției de prefect în raport cu incompatibilitățile și conflictele de interese care se coroborează cu această funcție de la momentul instituirii ei. Astfel, pentru o mai bună înțelegere a termenului de prefect am considerat necesară consultarea Dicționarului Explicativ al Limbii Române și Enciclopedic de Nume Proprii, care definește: Sef administrativ și al poliției al unui județ; reprezentant al puterii centrale într-un județ[1]. Înțelegem, deci, că prefectul face parte din categoria organelor de administrație publică, a căror activitate vizează executarea legii și prestarea de servicii publice în limitele legii. Administrația publică, la rândul ei, face parte din componentele puterii executive, susținând principiul separației puterilor în stat, care are la baza colaborarea celor trei mari puteri pentru interesele generale al cetățenilor: puterea executivă, puterea legislativă și puterea judecătorească.

Instituția prefectului este actualmente reglementată de Legea nr. 340/2004 cu adăugirile și modificările ulterioare[2]. Totodată, este regăsită în dispozițiile Constituției republicate în 2003 la Capitolul V, Secțiunea a 2-a, sub denumirea generică Administrația publică locală, art. 123, intitulat Prefectul. Totuși, trebuie să menționăm că, deși este regăsit în dispozițiile destinate administrației publice locale, acesta nu reprezintă o autoritate a administrației publice locale, precum primarul, consiliul local și consiliul județean. « Rațiunea pentru care legiuitorul constituant a găsit de cuviință să-l așeze în această parte a legii fundamentale rezidă din rolul pe care îl îndeplinește, acela de autoritate care veghează asupra legalității activității desfășurată de organele autonome locale »[3]. Concluzionăm, așadar, și ne raliem părerilor din doctrină conform cărora rolul prefectului este acela de a exercita un control de tutelă administrativă. Potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004[4], art. 3 alin. (1), tutela administrativă este un control pe care prefectul îl exercită asupra actelor autorităților administrației publice locale pentru a constata legalitatea actelor administrative emise sau adoptate de către acestea și dreptul prefectului de a ataca în instanța de contencios administrativ toate actele pe care le consideră nelegale.

Asupra acestor mențiuni putem conchide că activitatea prefectului are întindere pe baza a două componente, care rezultă din calitatea sa de reprezentant al Guvernului în teritoriu. Așadar, asigură conducerea serviciilor publice deconcentrate în teritoriu ale ministerelor și altor organe din administrația publică centrală și, respectiv, supravegherea respectării legii de către autoritățile administrației publice locale[5].

Secțiunea I: Scurt istoric

Odată cu înțelegerea noțiunii de prefect, am considerat important evidențierea unui scurt istoric al reglementării acestei profesii, în ideea de a vedea evolutiv realitățile sociale la care societatea s-a adaptat încă de la Roma Antică și până astăzi.

Într-o scurtă prezentarea, trebuie evidențiat că termenul prefect își are sorgintea în Roma Antică, fiind o funcție publică, civilă sau militară[6]. Prefectul în lumea romană se regăsește sub denumirea de prefectus urbis. Etimologia cuvântului este de origine latină și aveau statutul de funcționari imperiali. Au existat mai multe tipuri de prefecți (praefectus praetorio, praefectus urbis, praefecus annonae), însă termenul cel mai apropiat zilelor noastre, considerăm că este praefectus urbis, având atribuțiuni polițienești[7].

Profesorul M. Waline susținea în una dintre lucrările sale, că cea mai apropiată formă de zilele noastre a prefectului o regăsim în sfera napoleniană: “prefectul este o creație napoleniană și a fost creată în anul al VIII-lea de la Marea Revoluție Franceză; până la modificarea Constituției Franței din anul 1958, prefectul era reprezentantul Guvernului și șeful administrației departamentului în care funcționa”[8].

Deși este o instituție de inspirație franțuzească, aceasta nu s-a regăsit în Constituțiile române până în anul 1991. Totuși, instituția prefectului a fost prevăzută în câteva legi speciale, Legea comunală din 1 aprilie 1864 și Legea pentru înființarea consiliilor județene nr. 396/1864. În raport cu funcția prefectului din trecut, trebuie menționat că aceasta a avut o evoluție strâns legată de condiția unităților administrativ-teritoriale anterioare. Astfel, privind aceste acte normative anterior menționate din timpul domniei lui Cuza, se poate spune că prefectul era reprezentantul puterii centrale în județ și administrator al intereselor locale[9]. Statutul prefectului la această vreme era de reprezentant al Guvernului pe lângă consiliul județean, fiind împuternicit prin lege să supravegheze legalitatea actelor emise de consiliul județean.

Potrivit Legii administrative din august 1929, prefectul era numit prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne, fiind reprezentantul Guvernului și al puterii executive centrale în județ, având atribuții atât de supraveghere și control al administrației locale, cât și atribuții polițienești. Același îl regăsim până în anul 1938, când prefectul devine funcționar public de carieră, statut valabil și în prezent[10].

Secțiunea a II-a: Atribuțiile prefectului

Potrivit Constituției actuale[11], atribuțiile prefectului sunt organizate sub forma unei legi organice, Legea nr. 340/2004. Cuprinsul atribuțiilor prefectului se regăsesc la art. 19, alin. (1), astfel că menționăm următoarele atribuții principale: garantul respectării legilor la nivel local și a ordinii publice; acționează pentru executarea la nivel local a Programului de guvernare în unitățile administrativ-teritoriale, fiind desemnat să asigure executarea actelor Guvernului și al ministerelor din subordinea sa; colaborează cu autoritățile administrației publice pentru a putea determina viitoare ori prezente nevoi în anumite unități administrativ-teritoriale; asigură legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local și ale primarului; în situații de urgență, poate dispune de calitatea sa de președinte al Comitetului pentru situații de urgență, pentru a apăra interesele generale la nivel local, putându-se folosi inclusiv de bugetul destinat pentru aceste situații excepționale; utilizează, în calitate de șef al protecției civile, fondurile alocate de la bugetul de stat spre folosirea în situații de criză; previne infracțiunile și apărarea drepturilor cetățenești prin măsuri elocvente; asigură planul de măsuri pentru integrarea europeană; pentru a asigura interesele comune, dispune colaborări între instituțiile din țară și din străinătate; asigură folosirea limbii materne dintre cetățenii unor clase minoritare naționale și serviciile publice deconcentrate în unitățile administrativ-teritoriale unde aceștia au o pondere mai mare de 20%. De asemenea, prezenta lege nu epuizează toate atribuțiile prefectului, acesta având și atribuții înscrise și în alte acte normative.

Considerăm o mențiune importantă, pe care o regăsim explicată în doctrină[12], în cazul în care situația de urgență ori de criză în care comunitatea locală se află și nu mai poate fi gestionată pentru asigurarea protecției civile de către prefect, astfel încât să vizeze afectarea întregului județ ori a zonelor limitrofe. În acest cazuri excepționale, care pot depăși posibilitățile prefectului de gestiune, legea prevede că există o obligație a ministerelor din resort, adică a Ministerului de Interne, de a colabora cu prefectul pentru apărarea populației, a bunurilor, a valorilor, a resurselor și a mediului înconjurător.

Pentru a concluziona, trebuie să admitem că atribuțiile prefectului ce revin în activitatea sa sunt guvernate de principii ce se deduc din înșiruirea atribuțiilor mai sus menționate. Astfel, enumerăm o serie de șapte principii, care nu și-au găsit explicația în doctrină, dar nici în lege, adoptarea primului Cod administrativ făcându-se printr-o Ordonanță de Urgență abia în 2019, iar din punctul nostru de vedere, fiind necesar și un Cod de procedură administrativă pentru cuprinderea întregului drept adminstrativ, fiind doar menționate în art. 5 din Legea nr. 340/2004: legalitatea; imparțialitatea și obiectivitatea; transparența și liberul acces la informațiile de interes public; responsabilitatea; profesionalizarea și orientarea către cetățean.

Toată activitatea prefectului cuprinde și un set de particularități ale statutului juridic al prefectului cunoscute și sub denumirile de incompatibilități și conflicte de interese.

Secțiunea a III-a: Incompatibilitățile cu funcția de prefect

Relevant, ca în cazul anterior, am considerat evoluția funcției de prefect în raport cu Constituția și realitățile sociale din 1991. Vom observa asemănări actuale între incompatibilitățile de dinainte de revizuirea Consituției, prin Legea nr. 69/1991[13], republicată, și cele reglementate de Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției[14], care este încă în vigoare. Ca o măsură de protecție socială a persoanei care ocupă funcția de prefect sau subprefect, legea relevantă în 1991 prevedea suspendarea contractului de muncă al acestora la instituțiile publice la care aceștiă își desfășurau activitatea profesională. O asemenea măsură de prevenție este în vigoare și față de persoanele aflate în funcțiile publice actualmente.

Potrivit art. 107 din Legea 69/1991, așa cum am arătat mai sus, se prevăd o serie de interdicții și de incompatibilități pentru persoana care îndeplinește funcția de prefect sau subprefect[15]. Prin incompatibilitate înțelegem acele situații în care un oficial public exercită mai multe funcții simultan, deși este interzis de lege.

Astfel, putem aminti incompatibilitățile pe care le avea individul investit cu această funcție. În primul rând, prefectul este incompatibil cu funcțiile de deputat și senator și, totodată, cu cea de membru al consiliului județean și al celui local, precum și cea de primar. Aceste incompatibilități sunt consacrate pe baza principiului autonomiei locale, fiind consacrat în prevederile art. 119 din Constituția de la 1991 și derivă din atribuțiile prefectului, acelea de a veghea activitatea consiliilor locale și județene și a primarilor, pentru a apăra principiul legalității. ˮÎn lege sunt înscrise incompatibilități între funcțiile de prefect și subprefect, pe de o parte, și cea de reprezentare profesională cu caracter național, o altă funcție publică ori o activitate profesională salarizată în cadrul regiilor autonome, societăților comerciale ori oricăror organizații ori unități cu scop lucrativ, pe de altă parte”[16].

În ceea ce privește incompatibilitățile actuale cu această funcție, trebuie să menționăm că deși realitățile sociale s-au schimbat, există încă o serie de incompatibilități care s-au păstrat la art. 85 din Secțiunea a 3-a, Capitolul III, Titlul IV, din Legea nr. 161/2003 din vechea lege: calitatea de deputat sau senator; funcția de primar și viceprimar; primar general și viceprimar al municipiului București; funcția de consilier local sau consilier județean; o funcție de reprezentarea profesională salarizată în cadrul organizațiilor cu scop comercial. Rațiunea pentru care s-au păstrat aceste incompatibilități este bazată pe calitatea prefectului de reprezentant al Guvernului și pe obligația sa de a fi corect în efectuarea atribuțiilor sale în raport cu toți cei cu care întreține un raport juridic. La acestea s-au mai adăugat: funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, precum şi la instituţiile publice; funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţilor la societăţile comerciale; funcţia de manager sau membru al consiliilor de administraţie ale regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale; calitatea de comerciant persoană fizică; calitatea de membru al unui grup de interes economic; o funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia acelor funcţii prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România este parte. De asemenea, alin. (2) al aceluiași articol menționează că prefecții pot întreprinde o activitate didactică, de cercetare științifică sau în domeniul creației literar-artistice.

Pentru a putea exercita funcția de prefect, persoana în cauză este obligată să declare, la data numirii în funcție că nu se află în unul dintre cazurile incompatibilitate, altfel va fi nevoită să suporte consecințele[17].

Secțiunea a IV-a: Conflictele de interese

Una dintre problemele cu care se confruntă societatea, dar și mass-media este confuzia persistentă între incompatibilitate și conflict de interese. Dacă pentru a te afla într-un caz de incompatibilitate este necesară exercitarea concomitent a uneia sau a mai multor funcții contrare cu legea, care pot conduce la încălcarea principiului de a fi echidistant în raporturile juridice dintre funcția de prefect și alți indivizi, în cazul conflictelor de interese se discută doar un interes personal, care ar determina prefectul să își individualizeze dorințele în raport cu societatea asupra căreia veghează.

Conflictele de interese sunt reglementate de art. 72, Capitolul II, Secțiunea a 2-a, Cartea I, din Legea nr. 161/2003 și nu sunt la fel de evidențiate în doctrină de către juriști. Considerăm importantă tratarea acestor aspecte cu mai multă seriozitate, date fiind contextele în care se folosesc cele două noțiuni eronat și astfel, constatăm o dezinformare a publicului. Prefectul are obligația să nu încheie un act juridic, să nu emită un act administrativ și să nu participe la luarea unei decizii în cazul în care se vizează un interes propriu material în cazul său sau al soțului/a soției ori a vreunei rude de gradul I, după caz. Încălcarea acestor obligații constituie abatere administrativă, dacă legea nu o prevede altfel. Actele încheiate de prefect în aceste condiții vor fi lovite de nulitate absolută, potrivit art. 73 din Legea nr. 161/2003. De asemenea, în cazul în care s-a produs o vătămare a unor drepturi sau interese legitime prin încheierea actelor de către prefect, persoanele vătămate se pot adresa instanței de contencios-administrativ în temeiul art. 75, al aceleiași legi.

În ceea ce privește participarea la luarea unei decizii, această condiție, în raport cu conflictul de interese, este îndeplinită atunci când decizia depinde exclusiv de voința prefectului în cauză, dar și atunci când este parte a luării deciziei, parte a unui organism colectiv care decide prin vot, iar acesta participă la dezbatere, dar, mai ales, la vot.

De asemenea, condiția existenței unui interes personal implică un conflict de interese dacă există un beneficiu pentru oficialul public sau o rudă apropiată[18] a acestuia, ca urmare a deciziei luate, Astfel, concluzionăm că prefectul trebuie să fie participant la decizia luată pentru a aduce atingere unui interes personal.

Prefecții și subprefecții au obligația de a completa declarații de avere și de interese în condițiile prevăzute de Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative[19].

În acest sens, pentru combaterea incompatibilităților și conflictelor de interese, dar și pentru înțelegerea celor două concepte cu ușurință, având la îndemână toate detaliile elaborate succint și sistematic, Agenția Națională de Integritate (A.N.I.) a elaborat Ghidul privind incompatibilitățile și conflictele de interese, ediția 2019[20].

Concluzii

Prefectul reprezintă una dintre instituțiile administrației publice, care a fost marcată de evoluția realităților sociale, păstrându-și sau modificându-și în egală măsurădenumirile, inclusiv, în raport cu celelalte state membre ale Uniuni Europene (UE).

Modul în care acesta a evoluat de la 1990 până în prezent demonstrează, su aspect legislativ și constituțional, conștientizarea rolului pe care îl are acesta în administrația publică și adaptarea la nevoile realitățile societății a principiilor de inspirație franțuzească. Înțelegem că acesta se regăsește pe teritoriul României încă din secolul al XIX-lea, statutul său variind între om politic și funcționar de carieră.

De asemenea, ne raliem unor păreri sceptice din doctrina administrației publice[21] prin care se face referire la inexistența unei profesionalizări a funcției de prefect, care continuă să fie accentuată spre politică, prin voința puterii executive, decât printr-una profesională. Garanțiile acordate prefecților cu privire la stabilitatea funcției lor variind conform rațiunilor politice, schimbarea din funcție e prefectului fiind decisă de Guvern, ascunse sub forme de mobilitate în funcție.

De aceea apreciem, de asemenea, că incompatibilitățile și conflictele de interese pot fi un adevărat obstacol pentru cumularea funcțiilor sau atingerea unor dorințe personale.

Concluzionăm, astfel, alături de profesorii Emil Bălan și E. D. Tarangul că afirmațiile celui din urmă rămân valabile și pentru prezent, și anume că, administrația modernă este complicată, având nevoie nu doar de minți strălucite și de modestia unui individ, ci și de experiență, pentru a avea cu adevărat posibilitatea de a controla sistemul defect-funcțional, care se lovește de numeroase conflicte de interese pentru a aduce la putere persoane ușor de manevrat politic, dar și de incompatibilități din simpla dorință de a domina monopolul banilor.


[1] E. Ciobanu, M. Păun, M. Popescu-Marin, Z. Ștefănescu-Goangă, Dicționar Explicativ al Limbii Române și Enciclopedic de Nume Proprii, Ed. Corint, București, 2009, p. 597.
[2] Republicată în M. Of. nr. 225 din 24 martie 2008.
[3] V. Vedinaș, Drept administrativ, ediția a V-a revăzută și actualizată, Ed. Universul Juridic, București, 2009, p. 435.
[4] Publicată în M. Of., Partea I nr. 1154 din 7 decembrie 2004.
[5] A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2é edition, Ed. Armand Collin, Paris, 1999, p. 282.
[6] M. Preda, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, București, 1996, p. 575,
[7] I. Nicola, Drept administrativ, Ed. Universității Lucian Blaga din Sibiu, 2007, p. 277.
[8] M. Waline, Droit administratif, în Revue international de droit comparé, ediția a 9-a, Paris, Sirey, 1963, p. 53.
[9] R. P. Postelnicu, Prefectul și instituția prefectului în sistemul administrației publice din România, Ed. Lumen, Iași, 2010, p. 15.
[10] V. Vedinaș, op. cit., ediția a V-a revăzută și actualizată, Ed. Universul Juridic, București, 2009, p. 439.
[11] Art. 123, alin (3).
[12] V. Vedinaș, Tratat teoretic și practic de drept administrativ, Volumul I, Ed. Universul Juridic, București, 2018, p. 424.
[13] Publicată în M. Of. Nr. 238 din 28 noiembrie 1991.
[14] Publicată în M. Of. Nr. 279 din 21 aprilie 2003.
[15] A se vedea pe larg E. Bălan, Prefectul și prefectura în sistemul administrației publice, Ed. Fundației “România de Mâine”, București, 1997, pp. 47-49, pp. 96-101.
[16] E. Bălan, op. cit., Ed. Fundației “România de Mâine”, București, 1997, p. 48.
[17] A se vedea pe larg C.-S. Săraru, Drept administrativ. Probleme fundamentale ale dreptului public, Ed. C.H. Beck, București, 2016, p. 764.
[18] A se vedea art. 405-407 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată în M. Of., Partea I nr. 505 din 15 iulie 2011.
[19] Publicată în M. Of., Partea I nr. 621 din 2 septembrie 2010.
[20] Disponibil la adresa https://www.integritate.eu (accesat la data 21.05.2022).
[21] E. Bălan, Instituții administrative, Ed. C.H. Beck, București, 2008, pp. 99-101.


Gabriela-Elena Stan
Studentă – Facultatea de Drept din cadrul Academiei de Studii Economice din București

Cuvinte cheie: , , , , , ,
Vă invităm să publicaţi şi dumneavoastră pe JURIDICE.ro. Ne bucurăm să aducem gândurile dumneavoastră la cunoştinţa comunităţii juridice şi publicului larg. Apreciem generozitatea dumneavoastră de a împărtăşi idei valoroase. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicăm chiar şi opinii cu care nu suntem de acord, publicarea pe JURIDICE.ro nu semnifică asumarea de către noi a mesajului transmis de autor. Totuşi, vă rugăm să vă familiarizaţi cu obiectivele şi valorile Societătii de Stiinţe Juridice, despre care puteţi ciţi aici. Pentru a publica pe JURIDICE.ro vă rugăm să luaţi în considerare Condiţiile de publicare, Politica privind protecţia datelor cu caracter personal şi să ne scrieţi la adresa de e-mail redactie@juridice.ro!

JURIDICE.ro foloseşte şi recomandă My Justice

Autori JURIDICE.ro
Juristi
JURIDICE pentru studenti
JURIDICE NEXT









Subscribe
Notify of

Acest site folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

0 Comments
Inline Feedbacks
View all comments
Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.

↑  Înapoi în partea de sus a paginii  ↑
Secţiuni          Noutăţi     Interviuri     Comunicate profesionişti        Articole     Jurisprudenţă     Legislaţie         Arii de practică          Note de studiu     Studii
 
© 2003-2023 J JURIDICE.ro