CEDO se pregateste pentru cea mai importanta reforma din 1998 incoace. Protocolul nr. 14 la Conventia europeana a drepturilor omului va intra in vigoare

Rusia a ratificat intr-un final apoteotic prevederile Protocolului nr. 14, care schimba radical procedura de judecare a plangerilor in fata CEDO.

Protocolul va intra in vigoare la 1 iunie 2010. Textul protocolului este disponibil aici, iar prezentarea principalelor modificari este in materialul de mai jos.

Principalele modificari aduse procedurii:

In ciuda unor propuneri mai radicale si a unei necesitati in acest sens, Protocolul nr. 14 nu modifica radical sistemul instituit prin Conventie, dorind sa ofere Curtii mijloacele procedurale si flexibilitatea necesara pentru a trata plangerile in durate de timp acceptabile si permitandu-i, in acelasi timp, sa se concentreze asupra cazurile mai importante. Pentru a atinge acest obiective, amendamentele sunt aduse in trei domenii importante: intarirea capacitatii de filtrare a Curtii, tinand cont de numarul imens de plangeri cu care este sesizata; introducerea unui nou criteriu de admisibilitate care sa elimine cauzele lipsite de importanta; masurile privind plangerile repetitive. Impreuna, aceste elemente de reforma vizeaza reducerea tipului consacrat de catre Curte plangerilor inadmisibile si a celor repetitive, creand posibilitatea de tratare cu celeritate si atentie a plangerilor ce ridica probleme importante.

A. Modificarile privind intarirea capacitatii de filtrare a plangerilor

Una din cele mai importante amendamente aduse Conventiei este instituirea formatiunii jurisdictionale a judecatorului unic, alaturi de comitete, Camere si de Marea Camera. Judecatorul unic va completa mecanismul de filtrare a recursurilor individuale supuse Curtii, in scopul degrevarii comitetelor de petitiile ce apar evident inadmisibile. Acest judecator unic va permite filtrarea mai rapida a plangerilor absolut nejustificate, pentru a nu mai fi nevoie de convocarea a trei judecatori care sa se pronunte asupra inadmisibilitatii unei plangeri aberante, juridic vorbind.

Judecatorul unic va avea puterea sa declare o plangere inadmisibila atunci cand inadmisibilitatea acesteia este absolut evidenta, in caz contrar urmand sa sesizeze un comitet de trei judecatori pentru a pronunta decizia privind admisibilitatea ori inadmisibilitatea plangerii. Cred ca interventia judecatorului unic va putea sa apara in mai multe situatii, frecvente in practica Curtii:

a) introducerea unor plangeri aberante, care nu nicio legatura cu sistemul Conventiei. Nu de putine ori, Curtea este sesizata de persoane care cer modificari ale unor inregistrari de carte funciara sau se plang de faptul ca un vecin asculta muzica prea tare. Este cel putin energofag ca astfel de plangeri sa fie respinse prin judecata a trei judecatori ai Curtii;

b) plangerile abuzive, astfel cum sunt intelese in jurisprudenta Curtii la care am facut referire in comentariul art. 35;

c) existenta unei practici constante a Curtii privind inadmisibilitatea unor plangeri. Spre exemplu, Curtea considera constant ca inadmisibile plangeri privind durata procedurii, atunci cand sistemul intern cunoaste o cale de recurs neexercitata;

d) plangerile care sunt, in mod evident, tardive;

e) plangerile care ies, in mod absolut evident, din domeniul de incidenta al textelor Conventiei.

B. Introducerea unei noi conditii de admisibilitate

O a doua modificare extrem de importanta costa in introducerea unei noi cauze de inadmisibilitate a petitiilor individuale. Astfel, o plangere va putea fi respinsa daca se apreciaza ca reclamantul nu a suferit un prejudiciu important, cu exceptia cazului in care respectul drepturilor omului garantate de Conventie impune o examinare pe fond a cauzei si cu conditia de a nu respinge pentru acest motiv nicio cauza care nu a fost examinata in mod corespunzator de un tribunal intern. Masura are ca scop degrevarea Curtii de plangerile fondate, dar in cazul carora prejudiciul produs era absolut insignifiant, permitand concentrarea resurselor limitate din punct de vedere logistic catre cazurile mai importante, in care pronuntarea unei solutii rapide este vitala. Judecarea unor astfel de plangeri este nejustificata pentru ca blocheaza judecarea rapida a plangerilor care privesc situatii de o gravitate ridicata si in care o decizie prea mult intarziata risca sa fie inutila.

La acest moment, este imposibil de spus in mod exact si concret care sunt situatiile in care astfel de plangeri vor fi declarate inadmisibile, presupunand ca prevederile protocolului vor intra in vigoare. In opinia mea, introducerea acestui criteriu a fost influentata de jurisprudenta de origine britanica care aplica frecvent principiul de minimis non curat praetor pentru a evita sa se pronunte asupra unor litigii care au obiect derizoriu. In consecinta, una dintre sursele care trebuie avute in vedere pentru a stabili modul de incidenta al acestui criteriu este jurisprudenta britanica si americana in materie care au stabilit niste criterii de estimare a importantei litigiului.

Inainte de a le prezenta, trebuie insa subliniat ca, intr-o anumita forma si in anumite domenii, Curtea a aplicat si anterior acest criteriu de admisibilitate a plangerilor. Amintesc aici ca, pentru a discuta despre o violare a art. 3, este necesar ca tratamentul aplicat sa aiba o minima gravitate, ca art. 5 nu se aplica la privarile de libertate de durata a catorva minute, ca art. 6 nu este violat daca, in ciuda unor mici incidente procedurale, echitabilitatea generala nu a suferit grav, ca art. 8-11 implica, in examinarea proportionalitatii, gravitatea sanctiunii impuse etc. Rezulta astfel ca acest nou criteriu trebuie privit altfel decat in acest sens, altfel el nu ar mai fi avut rost. Daca oricum, in multe domenii, Curtea respingea plangerile ce vizau aspecte minore, inseamna ca acest nou criteriu trebuie sa vizeze altfel de criterii decat cele utilizate pana acum, altfel ar fi lipsit de orice efect util.

Avand in vedere jurisprudenta anglo-americana, imensa din punct de vedere cantitativ si calitativ, cred ca trebuie avute in vedere urmatoarele criterii pentru a determina importanta unui prejudiciu produs unei persoane:

– valoarea materiala a prejudiciului produs, subliniind insa ca in multe domenii valoarea prejudiciului material produs este irelevanta.  De exemplu, rechizitionarea de catre stat a unui creion, in valoare de 1 euro, poate fi considerata o violare a dreptului de proprietate care nu a produs insa un prejudiciu important persoanei in cauza. Din acest punct de vedere, probabil ca un bun indicator ar fi jurisprudenta consacrata art. 41 din Conventie.

–  Ratio legis, adica verificarea intentiei autorilor Conventiei si a ratiunii pentru care un anumit drept a fost instituit. De exemplu, cand se invoca violarea art. 13 ar fi mai greu de sustinut ca nu exista niciun prejudiciu important, cata vreme ratiunea instituirii acestui text nu a fost aceea de a obliga statele sa admita anumite actiuni, ci doar de a permite unei persoane sa se planga de incalcarea drepturilor sale. In acelasi timp, pare absolut evident ca, tinand cont de ratio legis, exista domenii precum protejarea dreptului la viata, interdictia torturii etc. in care nu se pune problema unui prejudiciu minim produs reclamantului.

– Aspecte sociale, fiind necesara verificarea consecintelor in plan general ale actului acuzat, indiferent de prejudiciul minim produs asupra persoanei in cauza. Daca, spre exemplu, statul decide sa ia din toate conturile persoanelor fizice cate 1 leu, este greu de spus ca actul este lipsit de importanta, chiar daca privit din perspectiva unei singure persoane acesta poate fi calificat ca fiind lipsit de importanta.

– Gradul de culpabilitate al statului, fiind cert ca atunci cand exista rea-credinta vadita din partea statului situatia creata este mai grava decat atunci cand actul statului este bazat pe anumite justificari.

Dupa parerea mea, criteriul aspectelor sociale ori publice, impreuna cu cel de al ratiunii textului, reprezinta cheia intregii probleme. Curtea joaca, vrand- nevrand, de multe ori rolul unei instante cvasi-constitutionale, pronuntandu-se de multe ori cu privire la compatibilitatea cu Conventia a unui intreg sistem legislativ sau a unei legi, privita de multe ori in abstract. O privire asupra jurisprudentei relative la art. 8 poate justifica aceasta opinie. In aceste conditii, ea trebuie sa iasa din sfera restransa a problemei unui individ care o sesizeaza si sa arunce o privire generala asupra problemei pentru a decide daca merita sau nu sa se pronunte asupra plangeri introduse. Altfel, exista riscul ca, respingand pe banda rulanta plangeri aparent insignifiante, dar care vizeaza probleme generalizate intr-un anumit context, Curtea sa adanceasca insecuritatea juridica a persoanelor din statele membre, ceea ce contravine obiectivelor sale astfel cum au fost de atatea ori enuntate.

De aceea, cred ca aceasta exceptie de la inadmisibilitatea plangerilor trebuie interpretata in sens larg de catre Curte, pentru ca, asa cum am mai spus si mai sus, sunt de parere ca succesul sau se datoreaza in principal faptului ca nu s-a aplecat doar asupra problemelor grave, ci si a celor care pareau banale si lipsite de o importanta semnificativa. Pe post de exemplu, amintesc ca afacerea Ozturk, in care Curtea a stabilit criteriile de aplicabilitatea a art. 6 in materie penala, vizeaza o banala si insignifianta amenda de circulatie, ca afacerea Anghel care a dat peste cap sistemul roman de raspundere contraventionala vizeaza, de asemenea, o amenda de 30 de euro etc.

Tocmai de acea, textul art. 12 din Protocolul nr. 14 nu impiedica judecarea oricarei plangeri in cazul careia reclamantul nu a suferit un prejudiciu important. Astfel, potrivit viitorului text al art. 35, Curtea va judeca totusi si acele plangeri in care, in ciuda banalitatii lor aparente, se ridica probleme importante privind aplicarea si interpretarea Conventiei, ceea ce va permite Curtii sa isi continue rolul de principal instrument in lupta contra tentatiei exercitarii arbitrare a puterii statelor.

O a doua exceptie de la inadmisibilitate apare atunci cand instantele interne ale statului nu au examinat situatia reclamantului in mod corespunzator. Solutia este fireasca, in conditiile in care jurisprudenta Curtii este constanta in a considera ca, data fiind competenta sa subsidiara, apartine in primul rand statului sarcina de a rezolva la nivel intern problemele aparute, prin activitatea organelor si institutiilor sale. Or, in conditiile unei omisiuni de a analiza o situatie potential contrara prevederilor Conventiei, ar fi inadmisibil ca, dincolo de banalitatea situatiei si a prejudiciului minor ce s-a produs, problema ridicata de catre reclamant sa nu fie examinata corespunzator nici de catre instantele nationale, nici de catre cele internationale.

C. Masuri privind plangerile repetitive

In fine, ultima amendare importanta a prevederilor Conventiei implica modificarea competentelor Comitetelor Curtii si introducerea conceptului de «jurisprudenta stabila a Curtii». Astfel, Comitetele vor avea competenta de a declara inadmisibila sau radia de pe rol o plangere individuala, daca o astfel de decizie poate fi luata fara o examinare complementara sau de a declara admisibila si adopta o hotarare pe fond atunci cand chestiunea referitoare la interpretarea sau aplicarea Conventiei care este la originea cauzei face obiectul unei jurisprudente stabilite a Curtii. Prin aceasta modificare se urmareste fluidizarea activitatii jurisdictionale a Curtii, dandu-se in competenta comitetelor solutionarea acelor cauze ce fac parte dintr-un contencios repetitiv si care constituiau aproximativ 60% din totalul plangerilor declarate admisibile. In acest mod se vizeaza, alaturi de solutia accelerarii respingerii plangerilor inadmisibile, obtinerea unei solutii rapide si pentru acele ipoteze in care solutia admiterii plangerii este certa, asa cum se intampla atunci cand exista o jurisprudenta stabila a Curtii.

Cu alte cuvinte, s-a considerat, in mod just, ca este inutila concentrarea fortelor a sapte judecatori dintr-una din camerele Curtii pentru a admite o plangere ce ridica o problema ce a mai fost solutionata de zeci de ori anterior. De asemenea, in aceste situatii, este absolut inutil ca reclamantii sa astepte declararea admisibila a plangerii si apoi admiterea sa, in conditiile in care exista o jurisprudenta stabila a Curtii in sensul admiterii unor plangeri asemanatoare. Nu imi este insa foarte clar ce se intelege prin «jurisprudenta stabila». Este evident ca atunci cand Curtea a pronuntat o hotarare pilot, in baza art. 46, se poate vorbi despre o astfel de jurisprudenta, insa astept cu interes sa vad daca instanta europeana va considera o hotarare pilot ca fiind jurisprudenta stabila si pentru alte state decat cele contra carora s-a pronuntat hotararea pilot si care au un sistem juridic intern asemanator.

In opinia mea, esential pentru cresterea eficacitatii sistemului instituit prin Conventie odata cu aceasta modificare este includerea in notiunea de „jurisprudenta stabila” nu doar a hotararilor pilot, pronuntate in baza art. 46 din Conventie, ci si a jurisprudentei stabile sau constate a Curtii in domenii in care nu s-a pronuntat vreo hotarare pilot. Este cert ca daca, spre exemplu, hotararea Strain c. Romania a fost urmata de alte zeci identice, orice plangere care are la baza o stare de fapt identica va fi solutionata in mod identic. In consecinta, cred ca, in aplicarea noilor reguli, o astfel de ipoteza va intra in competenta comitetului de trei judecatori ai Curtii. Ramane insa de determinat raspunsul la trei intrebari, la care raspunsul este dificil de anticipat.

Prima din ele este aceea de a sti de la a cata hotarare de condamnare incolo se poate vorbi despre o plangere repetitiva. A doua intrebare este de sti ce inseamna exact jurisprudenta repetitiva, in conditiile in care, in multe domenii, starea de fapt cu care este sesizata Curtea nu este absolut identica. Ma gandesc aici la plangerile ce vizeaza durata excesiva a procedurii ori plangerile ce vizeaza violarea dreptului de acces la justitie din cauza unei valori excesive a taxei de timbru. In fine, ultima problema este aceea de a sti daca, atunci cand nu exista decat o singura hotarare de condamnare, insa aceasta este exprimata in termeni deosebit de fermi, care nu par sa mai admita posibilitatea de a reveni asupra solutiei, se poate sau nu vorbi despre o jurisprudenta stabila. Ma gandesc aici la principii expuse cu forta de Curte, precum cele din hotararea Nachova c. Bulgaria. Istoria a dovedit ca astfel de hotarari de forta ale Curtii sunt intotdeauna urmate in jurisprudenta viitoare, insa este greu de stabilit ca o singura hotarare constituie o jurisprudenta stabila.

In consecinta, dupa parerea mea, aceasta modificare poate juca un rol destul de important in accelerarea procedurilor in fata Curtii si in tratarea mai eficace a plangerilor introduse in fata sa, insa efectele exacte ale sale raman a fi determinate in functie de interpretarea jurisprudentiala care va fi oferita notiunii de jurisprudenta stabila.

D. Alte modificari

Pe langa amendamentele esentiale pe care le-am tratat mai sus, s-a profitat de adoptarea acestui Protocol pentru a regla si alte aspecte mai putin importante din punct de vedere al eficacitatii sistemului. Acestea vizeaza:

– cresterea duratei mandatului judecatorilor Curtii de la 6 la 9 ani si instituirea interdictiei reeligibilitatii judecatorilor. Cred ca masura vine sa asigure, pe de o parte, un grad de profesionalism mai ridicat al judecatorilor Curtii si, pe de alta parte, sa creasca independenta si impartialitatea acestora, in sensul Recomandarii nr. 1649 din 2004 a Adunarii Parlamentare a Consiliului Europei;

– modificarea procedurii de numire a judecatorilor ad-hoc, care vor fi numiti de Presedintele Curtii de pe o lista de rezerva furnizata de fiecare stat-parte. Este o masura de accelerare a judecarii unor cauze, in care este necesara numirea unor judecatori ad-hoc, pentru a nu se pierde prea mult timp cu numirea acestor judecatori;

– instituirea posibilitatii Comisarului pentru drepturile omului de a prezenta observatii scrise si de a lua parte la audierile Camerelor si ale Marii Camere;

– modificarea procedurii de ancheta si a celei de solutionare a cauzei pe cale amiabila. In acest sens, Curtea va putea proceda la o ancheta si se va putea pune la dispozitia partilor in vederea solutionarii pe cale amiabila a litigiului in orice moment al procedurii, si nu doar dupa decizia de admisibilitate;

– instituirea competentei Comitetului de Ministri de a supraveghea executarea termenilor reglementarii amiabile a unei cauze, asa cum figureaza acestia in decizia Curtii, corectandu-se astfel o omisiune regretabila in textul Conventiei. Pana la acest moment, Comitetul de Ministri avea ca si competenta verificarea doar a executarii hotararilor de condamnare, lipsind posibilitatea de a supraveghea si de a obliga statul sa isi execute obligatiile pe care acesta si le-a asumat cu ocazia unei intelegeri amiabile;

– consolidarea competentei Comitetului de Ministri de a supraveghea executarea hotararilor Curtii. Astfel, atunci cand Comitetul de Ministri va considera ca executarea unei hotarari definitive a Curtii este impiedicata de o dificultate de interpretare a acesteia, Comitetul poate decide, cu o majoritate de 2/3, sesizarea Curtii cu o cerere de interpretare a hotararii. Mai mult, atunci cand constata ca un stat refuza sa se conformeze unei hotarari, Comitetul Ministrilor va putea sesiza Curtea cu aceasta problema, dupa notificarea statului in cauza. Curtea va examina daca, prin conduita sa, statul respectiv a incalcat dispozitiile Conventiei privind caracterul obligatoriu al hotararilor Curtii, in masura sa antreneze raspunderea internationala a statului. Comitetul de Ministri va examina, intr-un asemenea caz, masurile ce trebuie luate, in baza Statutului Consiliului Europei (aplicarea de eventuale sanctiuni, inclusiv sanctiuni pecuniare);

– se adauga prevederea expresa conform careia „Uniunea Europeana poate adera la Conventie”. Probabil ca astfel s-a dorit incurajarea posibilitatii UE de a adera la prevederile Conventiei si a indica astfel cu claritate rolul Curtii de la Strasbourg de instanta suprema in materia drepturilor si libertatilor fundamentale, chiar daca si instantele de la Luxemburg au astfel de competente.

Radu CHIRITA

A se vedea si Conventia Europeana a Drepturilor Omului. Intrarea in vigoare a Protocolului nr. 14bis

Aveţi cont profesional JURIDICE.ro?